Soạn thảo văn bản quy phạm pháp luật

Chuyên mụcThảo luận pháp luật, Xây dựng văn bản pháp luật Soạn thảo văn bản

Tài liệu: Soạn thảo văn bản quy phạm pháp luật theo quy định của Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2015.

 

Các nội dung liên quan:

 

ĐỀ MỤC: (Nhấn vào từng mục để di chuyển nhanh tới phần nội dung)

I. NHỮNG VẤN ĐỀ CHUNG VỀ SOẠN THẢO VĂN BẢN QUY PHẠM PHÁP LUẬT

II. QUY TRÌNH SOẠN THẢO VÀ BAN HÀNH VĂN BẢN QUY PHẠM PHÁP LUẬT

III. KỸ THUẬT SOẠN THẢO VĂN BẢN QUY PHẠM PHÁP LUẬT CỦA HĐND VÀ UBND

IV. MỘT SỐ VẤN ĐỀ CẦN LƯU Ý TRONG SOẠN THẢO VĂN BẢN QUY PHẠM PHÁP LUẬT

 


I. NHỮNG VẤN ĐỀ CHUNG VỀ SOẠN THẢO VĂN BẢN QUY PHẠM PHÁP LUẬT

1. Khái niệm văn bản quy phạm pháp luật

Các văn bản quản lý nhà nước nhằm phục vụ cho việc điều hành bộ máy quản lý nhà nước có thể hoạt động đúng hướng, đúng chức năng và có hiệu quả. Văn bản quản lý nhà nước có thể là văn bản quy phạm pháp luật, văn bản cá biệt, văn bản hành chính thông thường, văn bản chuyên môn và văn bản kỹ thuật. Cần phân biệt văn bản quy phạm pháp luật với các loại văn bản khác cũng thuộc văn bản quản lý nhà nước. Như trên đã nêu, đối với văn bản quy phạm pháp luật, cần chú ý đặc tính của văn bản là có chứa đựng quy tắc xử sự chung, có tính bắt buộc chung và đối tượng áp dụng không phải là một đối tượng hay nhóm đối tượng cụ thể, chỉ một số cơ quan nhà nước có thẩm quyền ban hành loại văn bản này.

Luật năm 2015 đã tách khái niệm “Văn bản quy phạm pháp luật” và khái niệm “quy phạm pháp luật”, theo đó, văn bản quy phạm pháp luật là văn bản có chứa quy phạm pháp luật, được ban hành theo đúng thẩm quyền, hình thức, trình tự, thủ tục quy định trong Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật. Văn bản quy phạm pháp luật là tập hợp của nhiều quy phạm pháp luật. Trong đó, “quy phạm pháp luật” là quy tắc xử sự chung, có hiệu lực bắt buộc chung, được áp dụng lặp đi lặp lại nhiều lần đối với cơ quan, tổ chức, cá nhân trong phạm vi cả nước hoặc đơn vị hành chính nhất định, do cơ quan nhà nước, người có thẩm quyền quy định trong Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật và được Nhà nước bảo đảm thực hiện. Theo quy định, một văn bản có chứa quy phạm, pháp luật nhưng được ban hành không đúng thẩm quyền, hình thức, trình tự, thủ tục quy định trong Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật thì không phải là văn bản quy phạm pháp luật.

Việc nắm rõ khái niệm văn bản quy phạm pháp luật có ý nghĩa quan trọng đối với những người tham gia vào quy trình xây dựng, ban hành văn bản quy phạm pháp luật. Người soạn thảo cần phải nắm được, trong một văn bản quy phạm pháp luật, dấu hiệu đặc trưng để phân biệt với các văn bản khác là văn bản đặt ra các quy phạm pháp luật. Cần phân biệt quy phạm pháp luật với các quy phạm xã hội khác. Trong khi các quy phạm mang tính xã hội, dù được xã hội thừa nhận, nhưng vẫn không được bảo đảm bằng các biện pháp cưỡng chế của Nhà nước, thì trái lại, quy phạm pháp luật luôn luôn được bảo đảm bằng sức mạnh cưỡng chế của Nhà nước. Các quy phạm pháp luật này có hai dấu hiệu đặc trưng (nhằm phân biệt với các quy phạm xã hội, quy phạm đạo đức, quy phạm tôn giáo…).

Đặc trưng thứ nhất là quy phạm pháp luật có tính áp dụng chung, không đặt ra cho một chủ thể xác định mà nhằm tới phạm vi đối tượng rộng hơn (công dân từ 18 tuổi trở lên).

Đặc trưng thứ hai của quy phạm pháp luật là phải được ban hành theo trình tự, thủ tục chặt chẽ do luật quy định.

Khi soạn thảo, người soạn thảo cần phải cân nhắc quy định đó có phải là quy phạm pháp luật hay không cũng như xem xét một văn bản có chứa “quy phạm pháp luật” hay không cần đặc biệt chú ý đến các đặc trưng của quy phạm pháp luật, gồm: tính áp dụng chung (quy tắc ràng buộc chung), tính phi cá nhân (không nhằm vào một đối tượng, một con người nào cụ thể hay một nhóm đối tượng cụ thể), tính bắt buộc, tính cưỡng chế nhà nước và phải được cơ quan có thẩm quyền ban hành (chủ thể được pháp luật trao thẩm quyền ban hành văn bản quy phạm pháp luật).

Xác định văn bản quy phạm pháp luật

Để tránh việc nhầm lẫn về hình thức văn bản quy phạm pháp luật, đặc biệt với các chủ thể có thẩm quyền ban hành văn bản hành chính và văn bản quy phạm có cùng tên gọi là “quyết định”, Nghị định số 34 quy định trong một số trường hợp sau, nghị quyết do HĐND và quyết định do UBND ban hành không phải là văn bản quy phạm pháp luật:

(1) Nghị quyết miễn nhiệm, bãi nhiệm đại biểu HĐND và các chức vụ khác; (2) Nghị quyết phê chuẩn kết quả bầu cử đại biểu HĐND và bầu các chức vụ khác; (3) Nghị quyết giải tán HĐND; (4) Nghị quyết phê chuẩn cơ cấu cơ quan chuyên môn thuộc UBND cấp tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương, huyện, quận, thị xã, thành phố thuộc tỉnh, thành phố thuộc thành phố trực thuộc trung ương; (5) Nghị quyết thành lập, sáp nhập, giải thể cơ quan chuyên môn thuộc UBND; quyết định thành lập các ban, ban chỉ đạo, hội đồng, Ủy ban để thực hiện nhiệm vụ trong một thời gian xác định; (6) Nghị quyết tổng biên chế ở địa phương; (7) Nghị quyết dự toán, quyết toán ngân sách địa phương; (8) Các nghị quyết khác không có nội dung quy định tại các Điều 27, 29 và 30 của Luật.

Trong các trường hợp sau đây, quyết định do UBND ban hành không phải là văn bản quy phạm pháp luật: (1) Quyết định phê duyệt kế hoạch; (2) Quyết định giao chỉ tiêu cho từng cơ quan, đơn vị; (3) Quyết định về chỉ tiêu biên chế cơ quan, đơn vị; quyết định về khoán biên chế, kinh phí quản lý hành chính cho từng cơ quan chuyên môn thuộc UBND; (4)  Các quyết định khác không có nội dung quy định tại các Điều 28, 29 và 30 của Luật.

2. Hệ thống văn bản quy phạm pháp luật

So với Luật năm 2008 và Luật năm 2004, Luật năm 2015 giảm được 05 loại văn bản quy phạm pháp luật bao gồm: (1) Nghị quyết liên tịch giữa UBTVQH hoặc giữa Chính phủ với cơ quan trung ương của tổ chức chính trị – xã hội (trừ nghị quyết liên tịch giữa UBTVQH hoặc Chính phủ với Đoàn chủ tịch Ủy ban Trung ương MTTQViệt Nam); (2) Thông tư liên tịch giữa các Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang bộ; (3) Chỉ thị của UBND cấp tỉnh; (4) Chỉ thị của UBND cấp huyện; (5) Chỉ thị của UBND cấp xã. Tuy nhiên, để phù hợp với quy định của Hiến pháp năm 2013, Luật năm 2015 bổ sung hình thức văn bản quy phạm pháp luật của chính quyền đơn vị hành chính – kinh tế đặc biệt.

3. Thẩm quyền ban hành văn bản quy phạm pháp luật

Trên cơ sở quy định của Hiến pháp 2013 và các Luật về tổ chức bộ máy (Luật tổ chức Quốc hội, Luật tổ chức Chính phủ, Luật tổ chức TAND, Luật tổ chức VKSND, Luật tổ chức chính quyền địa phương, Luật kiểm toán nhà nước, Luật MTTQ Việt Nam…), Luật năm 2015 đã xác định “Thẩm quyền” của HĐND và UBND bao gồm thẩm quyền nội dung và thẩm quyền hình thức. Thẩm quyền nội dung chỉ ra chủ thể luật định được phép ban hành văn bản về những vấn đề gì. Thẩm quyền hình thức chỉ ra chủ thể có thẩm quyền được quy định những vấn đề thuộc nội dung luật định dưới hình thức văn bản nào. Khi điều chỉnh một vấn đề pháp lý, cơ quan có thẩm quyền phải sử dụng đúng hình thức văn bản mà mình được phép ban hành (ví dụ, HĐND chỉ có thể ban hành nghị quyết, UBND chỉ được ban hành quyết định). Nếu quy định đó không được chấp hành, văn bản đó bị coi là vi phạm thẩm quyền về mặt hình thức và sẽ bị xử lý theo các quy định về kiểm tra văn bản quy phạm pháp luật.

Luật năm 2015 phân định rõ thẩm quyền ban hành văn bản quy phạm pháp luật của chính quyền cấp tỉnh. Nội dung nghị quyết của HĐND cấp tỉnh và quyết định của UBND cấp tỉnh được quy định cụ thể tại Điều 27 và Điều 28 của Luật năm 2015.

* HĐND cấp tỉnh được ban hành nghị quyết để:

(1) Quy định chi tiết những vấn đề được cơ quan nhà nước cấp trên giao;

(2) Quy định chính sách, biện pháp bảo đảm thi hành Hiến pháp, luật, văn bản quy phạm pháp luật của cơ quan nhà nước cấp trên;

(3) Biện pháp nhằm phát triển kinh tế-xã hội, ngân sách, quốc phòng, an ninh ở địa phương;

(4) Biện pháp có tính chất đặc thù phù hợp với điều kiện phát triển kinh tế-xã hội ở địa phương.

* UBND cấp tỉnh được ban hành quyết định để:

(1) Quy định chi tiết điều, khoản, điểm được giao trong văn bản quy phạm pháp luật của cơ quan nhà nước cấp trên;

(2) Biện pháp thi hành Hiến pháp, luật, văn bản của cơ quan nhà nước cấp trên, nghị quyết của HĐND cùng cấp về phát triển kinh tế – xã hội, ngân sách, quốc phòng, an ninh ở địa phương;

(3) Biện pháp thực hiện chức năng quản lý nhà nước ở địa phương.

* HĐND cấp huyện, cấp xã ban hành nghị quyết, UBND cấp huyện, cấp xã ban hành quyết định để quy định những vấn đề được luật giao (Điều 30).

Việc tuân thủ quy định về thẩm quyền hình thức và thẩm quyền hình thức khi soạn thảo và ban hành văn bản là yếu tố chứng minh tính hợp pháp của văn bản và là yêu cầu để văn bản đó có thể phát huy hiệu lực pháp luật. Dưới góc độ tổ chức nhà nước, việc tuân thủ hình thức văn bản còn là minh chứng cho kỷ luật và kỷ cương hành chính, thể hiện tính pháp chế trong hoạt động quản lý nhà nước.

4. Hiệu lực của văn bản quy phạm pháp luật

4.1. Thời điểm có hiệu lực của văn bản quy phạm pháp luật của HĐND và UBND

Thời điểm có hiệu lực của văn bản quy phạm pháp luật có liên quan đến việc áp dụng văn bản. Xuất phát từ quan điểm pháp luật phải công khai, phải được phổ biến rộng rãi đến người dân để tất cả các cá nhân, tổ chức biết về nội dung văn bản trước khi văn bản có hiệu lực và không ai có thể phải chịu các chế tài của văn bản một khi văn bản đó chưa được công khai. Mặt khác, việc quy định thời điểm có hiệu lực của văn bản phải tính đến quá trình chuẩn bị tốt các điều kiện để tổ chức thi hành văn bản cũng như thông tin đến mọi đối tượng có liên quan đến việc thi hành văn bản đó.

Luật năm 2015 quy định thời điểm có hiệu lực của toàn bộ hoặc một phần văn bản quy phạm pháp luật được quy định tại văn bản đó nhưng:

+ Không sớm hơn 45 ngày kể từ ngày thông qua hoặc ký ban hành đối với văn bản quy phạm pháp luật của cơ quan nhà nước trung ương;

+ Không sớm hơn 10 ngày kể từ ngày ký ban hành đối với văn bản quy phạm pháp luật của HĐND; UBND cấp tỉnh;

+ Không sớm hơn 07 ngày kể từ ngày ký ban hành đối với văn bản quy phạm pháp luật của HĐND, UBND cấp huyện và cấp xã.

+ Văn bản quy phạm pháp luật được ban hành theo trình tự, thủ tục rút gọn thì có thể có hiệu lực kể từ ngày thông qua hoặc ký ban hành.

+ Văn bản quy định chi tiết phải được ban hành để có hiệu lực cùng thời điểm có hiệu lực của văn bản hoặc điều, khoản, điểm được quy định chi tiết.

4.2. Hiệu lực về không gian, thời gian, đối tượng áp dụng của văn bản quy phạm pháp luật của HĐND và UBND

Liên quan đến hiệu lực của văn bản quy phạm pháp luật, người ta thường nói đến hiệu lực của văn bản quy phạm pháp luật về không gian, về thời gian (thời điểm bắt đầu có hiệu lực của văn bản và thời điểm chấm dứt hiệu lực của văn bản quy phạm pháp luật), hiệu lực về đối tượng áp dụng.

Hiệu lực của văn bản quy phạm pháp luật về không gian là giới hạn phạm vi lãnh thổ mà văn bản có hiệu lực. Khoản 2 Điều 155 của Luật năm 2015 quy định hiệu lực về không gian, đối tượng áp dụng của văn bản quy phạm pháp luật của HĐND, UBND như sau: “Văn bản quy phạm pháp luật của HĐND, UBND của đơn vị hành chính nào thì có hiệu lực trong phạm vi đơn vị hành chính đó và phải được quy định cụ thể ngay trong văn bản đó”.

Chính quyền địa phương được tổ chức ở các đơn vị hành chính – lãnh thổ, do đó, thẩm quyền và phạm vi quản lý của HĐND và UBND các cấp chỉ giới hạn trong khuôn khổ một địa bàn lãnh thổ nhất định. Văn bản quy phạm pháp luật của các cơ quan này với tính chất là sản phẩm của hoạt động quản lý có hiệu lực trong lãnh thổ địa phương thuộc thẩm quyền quản lý của cơ  quan tương ứng.

Để giải quyết vấn đề hiệu lực văn bản quy phạm pháp luật trong trường hợp thay đổi địa giới hành chính lãnh thổ, Điều 155 của Luật quy định:

– Trường hợp một đơn vị hành chính được chia thành nhiều đơn vị hành chính mới cùng cấp thì văn bản quy phạm pháp luật của HĐND, UBND của đơn vị hành chính được chia vẫn có hiệu lực đối với đơn vị hành chính mới cho đến khi HĐND, UBND của đơn vị hành chính mới ban hành văn bản quy phạm pháp luật thay thế.

Ví dụ, Huyện A được tách thành hai huyện B và C thì văn bản của huyện A có hiệu lực cho đến khi HĐND, UBND huyện B và C ban hành văn bản quy phạm pháp luật mới thay thế.

– Trường hợp nhiều đơn vị hành chính được nhập thành một đơn vị hành chính mới cùng cấp thì văn bản quy phạm pháp luật của HĐND, UBND của đơn vị hành chính được nhập vẫn có hiệu lực đối với đơn vị hành chính đó cho đến khi HĐND, UBND của đơn vị hành chính mới ban hành văn bản quy phạm pháp luật thay thế.

Ví dụ, Xã A, xã B và xã C được sáp nhập thành xã D thì văn bản của các xã A, B và C vẫn còn có hiệu lực cho đến khi HĐND, UBND xã D ban hành văn bản mới thay thế.

– Trường hợp một phần địa phận và dân cư của đơn vị hành chính được điều chỉnh về một đơn vị hành chính khác thì văn bản quy phạm pháp luật của HĐND, UBND của đơn vị hành chính được mở rộng có hiệu lực đối với phần địa phận và bộ phận dân cư được điều chỉnh.

Ví dụ, Xã A thuộc huyện B được sáp nhập vào xã C thuộc huyện D thì văn bản của xã C có hiệu lực đối với dân cư của xã A. Hoặc ví dụ khác: Thôn A thuộc xã B được sáp nhập vào xã C thì văn bản của xã C có hiệu lực đối với dân cư thôn A của xã B.

Hiệu lực về đối tượng áp dụng liên quan mật thiết đến hiệu lực theo lãnh thổ của văn bản quy phạm pháp luật. Tương ứng với mỗi chủ thể quản lý có một nhóm đối tượng chịu quản lý. Nhìn chung, đối tượng áp dụng văn bản quy phạm pháp luật là những cá nhân, tổ chức. Bên cạnh các cá nhân, tổ chức nêu trên, còn có những đối tượng chịu sự quản lý của một địa phương, song lại đang ở trên một địa bàn thuộc quyền quản lý của một địa phương khác. Kết hợp giữa nguyên tắc xác định hiệu lực theo không gian và theo đối tượng áp dụng, có thể thấy rằng những đối tượng nêu trên phải tuân thủ văn bản của hai loại cơ quan: HĐND và UBND nơi họ đang ở và HĐND, UBND có quyền quản lý trực tiếp, thường xuyên đối với họ. Hay nói cách khác, văn bản quy phạm pháp luật của HĐND và UBND có thể có hiệu lực đối với đối tượng thuộc quyền quản lý của mình đóng ở một địa phương khác. Chẳng hạn như, cá nhân, tổ chức mặc dù không cư trú, song khi đang ở một địa bàn lãnh thổ nào thì phải chấp hành các quy định về bảo đảm trật tự an toàn giao thông hay quy định về phí, lệ phí của HĐND, UBND quản lý địa bàn đó.

4.3. Hiệu lực trở về trước của văn bản quy phạm pháp luật (Điều 152)

– Luật năm 2015 quy định cụ thể hơn các trường hợp văn bản quy phạm pháp luật được quy định hiệu lực trở về trước: “Chỉ trong trường hợp thật cần thiết để bảo đảm lợi ích chung của xã hội, thực hiện các quyền, lợi ích của tổ chức, cá nhân được quy định trong luật, nghị quyết của Quốc hội…”;

– Về phạm vi các loại văn bản quy phạm pháp luật được quy định hiệu lực trở về trước, Luật năm 2015 quy định rõ nguyên tắc cần được các cấp chính quyền địa phương lưu ý là không quy định hiệu lực trở về trước của văn bản quy phạm pháp luật do HĐND, UBND ban hành. Văn bản sẽ chỉ có hiệu lực sau khi được chủ thể có thẩm quyền ký ban hành: “văn bản quy phạm pháp luật của cơ quan trung ương mới được quy định hiệu lực trở về trước”.

4.4. Ngưng hiệu lực văn bản quy phạm pháp luật (Điều 153)

Luật năm 2015 quy định rõ thời hạn đăng Công báo, đưa tin về quyết định văn bản ngưng hiệu lực, đình chỉ việc thi hành, xử lý văn bản pháp luật chậm nhất sau 03 ngày làm việc, kể từ ngày ra quyết định.

– Văn bản quy phạm pháp luật của HĐND, UBND bị đình chỉ thi hành thì ngưng hiệu lực cho đến khi có quyết định xử lý của cơ quan nhà nước, cá nhân có thẩm quyền; trường hợp không bị bãi bỏ thì văn bản tiếp tục có hiệu lực; trường hợp bị bãi bỏ thì văn bản hết hiệu lực.

– Thời điểm ngưng hiệu lực, tiếp tục có hiệu lực hoặc hết hiệu lực của văn bản quy phạm pháp luật phải được quy định rõ tại văn bản đình chỉ thi hành, văn bản xử lý của cơ quan nhà nước, cá nhân có thẩm quyền, văn bản ngưng hiệu lực trong một thời hạn nhất định để giải quyết các vấn đề kinh tế – xã hội phát sinh.

4.5. Trường hợp văn bản quy phạm pháp luật hết hiệu lực (Điều 154)

Để bảo đảm tính thống nhất của hệ thống pháp luật và nâng cao trách nhiệm của cơ quan trong việc ban hành văn bản quy định chi tiết, Luật năm 2015 bổ sung 01 khoản quy định “Văn bản quy phạm pháp luật hết hiệu lực thì văn bản quy phạm pháp luật quy định chi tiết thi hành văn bản đó cũng đồng thời hết hiệu lực”.

Tuy nhiên, việc xác định hiệu lực của văn bản gặp rất nhiều khó khăn trong thực tiễn, vì vậy, Điều 38 của Nghị định số 34 quy định việc xác định hiệu lực của văn bản quy phạm pháp luật như sau:

– Ngày có hiệu lực của văn bản quy phạm pháp luật phải được quy định cụ thể ngay trong văn bản quy phạm pháp luật theo quy định tại Điều 151 và Điều 152 của Luật. Cơ quan chủ trì soạn thảo phải dự kiến cụ thể ngày có hiệu lực của văn bản quy phạm pháp luật trong dự thảo văn bản quy phạm pháp luật trên cơ sở bảo đảm đủ thời gian để các cơ quan, tổ chức, cá nhân có điều kiện tiếp cận văn bản, các đối tượng thi hành có điều kiện chuẩn bị thi hành văn bản.

– Xác định văn bản quy định chi tiết thi hành hết hiệu lực:

Thứ nhất, văn bản quy phạm pháp luật hết hiệu lực thì văn bản quy phạm pháp luật quy định chi tiết thi hành các điều, khoản, điểm được giao quy định chi tiết thi hành văn bản đó đồng thời hết hiệu lực;

Thứ hai, trường hợp văn bản quy phạm pháp luật được quy định chi tiết hết hiệu lực một phần thì các nội dung quy định chi tiết phần hết hiệu lực của văn bản được quy định chi tiết sẽ hết hiệu lực đồng thời với phần hết hiệu lực của văn bản được quy định chi tiết. Trường hợp không thể xác định được nội dung hết hiệu lực của văn bản quy định chi tiết thi hành thì văn bản đó hết hiệu lực toàn bộ;

Thứ ba, trường hợp một văn bản quy định chi tiết nhiều văn bản quy phạm pháp luật, trong đó chỉ có một hoặc một số văn bản được quy định chi tiết hết hiệu lực thì nội dung của văn bản quy định chi tiết thi hành sẽ hết hiệu lực đồng thời với một hoặc một số văn bản được quy định chi tiết hết hiệu lực. Trường hợp không thể xác định được các nội dung hết hiệu lực của văn bản quy định chi tiết thi hành thì văn bản đó hết hiệu lực toàn bộ.

– Trách nhiệm của các cơ quan

+ Cơ quan đã ban hành các văn bản quy định chi tiết hết hiệu lực có trách nhiệm: công bố danh Mục văn bản quy định chi tiết thi hành hết hiệu lực theo quy định tại Khoản 4 Điều 154 của Luật trước ngày các văn bản đó hết hiệu lực; quy định việc bãi bỏ các văn bản quy định chi tiết thi hành hết hiệu lực tại điều khoản thi hành của văn bản quy phạm pháp luật sửa đổi, bổ sung hoặc thay thế văn bản quy định chi tiết.

+ UBND các cấp có trách nhiệm: lập, công bố theo thẩm quyền hoặc trình Thường trực HĐND cùng cấp công bố danh mục văn bản quy định chi tiết thi hành hết hiệu lực toàn bộ hoặc một phần do mình ban hành và do HĐND cùng cấp ban hành trước ngày văn bản được quy định chi tiết hết hiệu lực; ban hành theo thẩm quyền hoặc đề xuất HĐND cùng cấp ban hành văn bản để thay thế văn bản quy định chi tiết hết hiệu lực toàn bộ.

5. Nguyên tắc áp dụng văn bản quy phạm pháp luật (Điều 156)

– Văn bản quy phạm pháp luật của HĐND, UBND được áp dụng từ thời điểm có hiệu lực. Văn bản quy phạm pháp luật được áp dụng đối với hành vi xảy ra tại thời điểm mà văn bản đó đang có hiệu lực. Trong trường hợp quy định của văn bản quy phạm pháp luật có hiệu lực trở về trước thì áp dụng theo quy định đó.

– Trong trường hợp văn bản quy phạm pháp luật của HĐND, UBND cùng cấp có quy định khác nhau về cùng một vấn đề thì áp dụng văn bản quy phạm pháp luật của HĐND.

– Trong trường hợp nghị quyết của HĐND có quy định khác nhau về cùng một vấn đề thì áp dụng quy định của nghị quyết được ban hành sau.

– Trong trường hợp các quyết định của UBND có quy định khác nhau về cùng một vấn đề thì áp dụng quy định của quyết định ban hành sau.

Luật năm 2015 bổ sung 01 khoản tại Điều 156 quy định về nguyên tắc ưu tiên áp dụng điều ước quốc tế khi văn bản pháp luật trong nước và điều ước quốc tế mà Việt Nam là thành viên có quy định khác nhau về cùng một vấn đề: “Việc áp dụng văn bản quy phạm pháp luật trong nước không được cản trở việc thực hiện điều ước quốc tế mà CHXHCN Việt Nam là thành viên. Trong trường hợp văn bản quy phạm pháp luật trong nước và điều ước quốc tế mà CHXHCN Việt Nam là thành viên có quy định khác nhau về cùng một vấn đề thì áp dụng quy định của điều ước quốc tế đó, trừ Hiến pháp”.

6. Đăng Công báo, niêm yết văn bản quy phạm pháp luật

6.1. Đăng công báo văn bản quy phạm pháp luật

Luật năm 2015:

– Bổ sung quy định về việc đăng tải văn bản quy phạm pháp luật trên Cơ sở dữ liệu quốc gia về pháp luật; văn bản quy phạm pháp luật đăng tải trên Cơ sở dữ liệu quốc gia về pháp luật có giá trị sử dụng chính thức (Điều 157).

– Không quy định việc đăng công báo đối với văn bản quy phạm pháp luật do cấp huyện ban hành để phù hợp với quy định của Luật.

Nghị định số 34 quy định cụ thể hơn về việc đăng công báo, mặc dù về cơ bản mục này kế thừa những nội dung còn phù hợp của Nghị định số 100/2010/NĐ-CP ngày 28 tháng 9 năm 2010 của Chính phủ về Công báo. Tuy nhiên, Nghị định quy định thêm một số nội dung như sau: 

Thứ nhất, về văn bản đăng trên Công báo cấp tỉnh, ngoài văn bản quy phạm pháp luật do HĐND, UBND cấp tỉnh ban hành, Nghị định bổ sung văn bản quy phạm pháp luật của chính quyền địa phương ở đơn vị hành chính – kinh tế đặc biệt và văn bản đính chính văn bản quy phạm pháp luật do chính quyền địa phương ở đơn vị hành chính – kinh tế đặc biệt ban hành cũng phải đăng công báo.

Thứ hai, quy định trách nhiệm của cơ quan công báo, cơ quan ban hành văn bản, theo đó, Văn phòng UBND cấp tỉnh chịu trách nhiệm xuất bản Công báo in cấp tỉnh và quản lý Công báo điện tử cấp tỉnh trên Cổng thông tin điện tử của tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương; chịu trách nhiệm về việc không đăng Công báo, đăng chậm, đăng không toàn văn, đầy đủ, chính xác văn bản trên Công báo. Cơ quan ban hành văn bản chịu trách nhiệm về việc không gửi hoặc gửi chậm, gửi không đầy đủ, chính xác văn bản để đăng Công báo.

Thứ ba, quy định cụ thể việc cấp phát công báo theo hướng tiết kiệm. Công báo được xuất bản, phát hành rộng rãi đến các cơ quan, tổ chức, cá nhân có nhu cầu.

– Công báo nước CHXHCN Việt Nam được cấp phát miễn phí cho xã, phường, thị trấn với số lượng 01 cuốn/số/xã, phường, thị trấn theo nhu cầu đăng ký của từng địa phương. UBND cấp tỉnh có trách nhiệm lập danh sách xã, phường, thị trấn có nhu cầu nhận Công báo in miễn phí của địa phương mình và gửi về Văn phòng Chính phủ trước ngày 01 tháng 12 hằng năm.

– UBND cấp tỉnh quyết định việc cấp phát Công báo cấp tỉnh miễn phí ở địa phương.

6.2. Niêm yết văn bản quy phạm pháp luật

Thứ nhất, quy định nguyên tắc niêm yết văn bản quy phạm pháp luật của HĐND, UBND cấp huyện, cấp xã, cụ thể là:

– Niêm yết toàn văn, đầy đủ, kịp thời, chính xác các văn bản phải niêm yết để người dân tiếp cận toàn bộ nội dung của văn bản

– Văn bản quy phạm pháp luật được niêm yết phải là là bản chính, có dấu và chữ ký.

Thứ hai bên cạnh địa điểm bắt buộc niêm yết là trụ sở cơ quan ban hành văn bản quy phạm pháp luật, Nghị định số 34 quy định, theo quyết định của Chủ tịch ủy ban nhân dân cùng cấp, văn bản quy phạm pháp luật có thể được niêm yết tại các địa điểm sau: Nơi tiếp công dân của UBND cấp huyện đối với văn bản quy phạm pháp luật của HĐND, UBND cấp huyện; Nơi tiếp nhận và trả kết quả giải quyết thủ tục hành chính của UBND cấp huyện, cấp xã; Nhà văn hóa cấp huyện, cấp xã; nhà văn hóa của thôn, làng, ấp, bản, phum, sóc, cụm dân cư, tổ dân phố; Các điểm bưu điện – văn hóa cấp xã; Trung tâm giáo dục cộng đồng; Các điểm tập trung dân cư khác.

Thứ ba, quy định giá trị của văn bản niêm yết. Văn bản quy phạm pháp luật của HĐND, UBND cấp huyện, cấp xã được niêm yết là văn bản chính thức. Trường hợp có sự khác nhau giữa văn bản được niêm yết và văn bản từ nguồn khác thì sử dụng văn bản được niêm yết.

Thứ tư, bổ sung quy định về đính chính văn bản niêm yết, theo đó văn bản sau khi đăng niêm yết, nếu phát hiện có sai sót về thể thức, kỹ thuật trình bày thì phải được đính chính ngay khi phát hiện sai sót, văn bản đính chính phải được niêm yết trong thời hạn 01 ngày kể từ ngày người có thẩm quyền ký văn bản đính chính.

II. QUY TRÌNH SOẠN THẢO VÀ BAN HÀNH VĂN BẢN quy phạm pháp luật

1. Quy trình soạn thảo, ban hành văn bản quy phạm pháp luật của HĐND, UBND cấp tỉnh

1.1. Quy trình soạn thảo, ban hành nghị quyết của HĐND cấp tỉnh

Trình tự, thủ tục soạn thảo, ban hành nghị quyết của HĐND cấp tỉnh gồm các bước sau đây:

(1) Soạn thảo nghị quyết

(2) Lấy ý kiến về dự thảo nghị quyết

(3) Thẩm định dự thảo nghị quyết

(4) UBND cấp tỉnh xem xét, thảo luận và biểu quyết về việc trình dự thảo nghị quyết

(5) Thẩm tra dự thảo nghị quyết

(6) HĐND cấp tỉnh xem xét, thông qua dự thảo nghị quyết; Chủ tịch HĐND cấp tỉnh ký chứng thực nghị quyết

(7) Đăng công báo

Bước 1. Soạn thảo dự thảo nghị quyết

– Phân công và chỉ đạo việc soạn thảo. Theo quy định tại Điều 118 Luật năm 2015, Thường trực HĐND cấp tỉnh xem xét đề nghị xây dựng nghị quyết, nếu chấp thuận thì phân công cơ quan, tổ chức trình dự thảo nghị quyết và quyết định thời hạn trình HĐND cấp tỉnh dự thảo nghị quyết. Cơ quan, tổ chức trình phân công cơ quan, tổ chức chủ trì soạn thảo, cơ quan phối hợp soạn thảo dự thảo nghị quyết.

– Trách nhiệm của cơ quan, tổ chức chủ trì soạn thảo: xây dựng dự thảo nghị quyết bảo đảm sự thống nhất với các chính sách đã được thông qua đối với nghị quyết quy định tại khoản 2, 3 và 4 Điều 27, phù hợp với nội dung được giao quy định chi tiết tại khoản 1 Điều 27; xây dựng dự thảo tờ trình nghị quyết; tổ chức lấy ý kiến về dự thảo nghị quyết cơ quan, tổ chức có liên quan, đối tượng chịu sự tác động trực tiếp của nghị quyết.

Bước 2. Lấy ý kiến về dự thảo nghị quyết

Luật năm 2015 quy định dự thảo nghị quyết của HĐND cấp tỉnh phải được đăng tải toàn văn trên Cổng thông tin điện tử của tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương trong thời hạn ít nhất là 30 ngày để các cơ quan, tổ chức, cá nhân góp ý kiến;

– Cơ quan chủ trì soạn thảo tổ chức lấy ý kiến của cơ quan, tổ chức có liên quan. Trong trường hợp lấy ý kiến của đối tượng chịu sự tác động trực tiếp của nghị quyết thì cơ quan lấy ý kiến có trách nhiệm xác định những vấn đề cần lấy ý kiến và bảo đảm ít nhất là 30 ngày kể từ ngày tổ chức lấy ý kiến để các đối tượng được lấy ý kiến góp ý vào dự thảo văn bản.

– Cơ quan, tổ chức được lấy ý kiến có trách nhiệm trả lời bằng văn bản trong thời hạn 10 ngày kể từ ngày nhận được dự thảo văn bản.

Bước 3. Thẩm định dự thảo nghị quyết

– Cơ quan soạn thảo có trách nhiệm gửi dự thảo nghị quyết đến Sở Tư pháp để thẩm định chậm nhất là 20 ngày trước ngày UBND cấp tỉnh họp.

– Đối với dự thảo nghị quyết liên quan đến nhiều lĩnh vực hoặc do Sở Tư pháp chủ trì soạn thảo thì Giám đốc Sở Tư pháp thành lập hội đồng tư vấn thẩm định, bao gồm đại diện các cơ quan, tổ chức có liên quan, các chuyên gia, nhà khoa học. Tổng số thành viên Hội đồng tư vấn thẩm định do Giám đốc sở quyết định (nên là số lẻ) nhưng đại diện của Sở Tư pháp không quá 1/3 tổng số thành viên Hội đồng. Hội đồng chấm dứt và giải thể sau khi hoàn thành nhiệm vụ.

– Tài liệu họp Hội đồng phải được Sở Tư pháp gửi cho thành viên Hội đồng chậm nhất là 03 ngày làm việc trước ngày tổ chức họp.

Hồ sơ thẩm định gồm:

(1) Tờ trình UBND về dự thảo nghị quyết;

(2) Dự thảo nghị quyết;

(3) Bản tổng hợp, giải trình, tiếp thu ý kiến góp ý của cơ quan, tổ chức, cá nhân; bản chụp ý kiến góp ý;

(4) Tài liệu khác (nếu có).

Tài liệu (1), (2) được gửi bằng bản giấy, tài liệu còn lại được gửi bằng bản điện tử.

– Trên cơ sở nghiên cứu và kết quả cuộc họp thẩm định về dự thảo, Sở Tư pháp có trách nhiệm hoàn thành báo cáo thẩm định gửi cơ quan soạn thảo. Trường hợp Sở Tư pháp kết luận dự thảo chưa đủ điều kiện trình thì phải nêu rõ lý do trong báo cáo thẩm định.

– Cơ quan chủ trì soạn thảo có trách nhiệm giải trình, tiếp thu ý kiến thẩm định để chỉnh lý, hoàn thiện dự thảo nghị quyết và đồng thời gửi báo cáo giải trình, tiếp thu kèm theo dự thảo văn bản đã được chỉnh lý đến Sở Tư pháp khi trình UBND cấp tỉnh dự thảo nghị quyết.

Bước 4. UBND cấp tỉnh xem xét, quyết định trình HĐND dự thảo nghị quyết

– Cơ quan soạn thảo có trách nhiệm chỉnh lý và gửi hồ sơ dự thảo nghị quyết đến UBND cấp tỉnh để chuyển đến thành viên UBND chậm nhất là 03 ngày làm việc trước ngày UBND họp.

– Hồ sơ gồm:

(1) Tờ trình UBND về dự thảo nghị quyết;

(2) Dự thảo nghị quyết;

(3) Báo cáo thẩm định; báo cáo giải trình, tiếp thu ý kiến thẩm định;

(4) Bản tổng hợp, giải trình, tiếp thu ý kiến góp ý của cơ quan, tổ chức, cá nhân;

(5) Tài liệu khác (nếu có).

Tài liệu quy định (1), (2) và (3) được gửi bằng bản giấy, tài liệu còn lại được gửi bằng bản điện tử.

– UBND cấp tỉnh có trách nhiệm xem xét, thảo luận và biểu quyết về việc trình dự thảo nghị quyết ra HĐND cùng cấp.

– UBND cấp tỉnh có trách nhiệm tham gia ý kiến bằng văn bản đối với dự thảo nghị quyết không do UBND cấp tỉnh trình. Chậm nhất 25 ngày trước ngày khai mạc kỳ họp HĐND, cơ quan, tổ chức chủ trì soạn thảo có trách nhiệm gửi hồ sơ đến UBND cấp tỉnh để cho ý kiến. UBND phải gửi ý kiến bằng văn bản cho cơ quan tổ chức trình chậm nhất là 20 trước ngày khai mạc kỳ họp HĐND.

Bước 5. Thẩm tra dự thảo nghị quyết

–  Ban của HĐND cấp tỉnh có trách nhiệm thẩm tra dự thảo nghị quyết của HĐND cấp tỉnh trước khi trình HĐND.

– Cơ quan trình có trách nhiệm gửi dự thảo nghị quyết đến Ban của HĐND được phân công thẩm tra chậm nhất là 15 ngày trước ngày khai mạc kỳ họp HĐND.

– Báo cáo thẩm tra đến Thường trực HĐND để chuyển đến các đại biểu HĐND chậm nhất là 10 ngày trước ngày khai mạc kỳ họp.

Bước 6. HĐND xem xét, thông qua dự thảo nghị quyết

a) Hồ sơ dự thảo nghị quyết trình HĐND

– Thường trực HĐND cấp tỉnh chỉ đạo việc chuẩn bị hồ sơ dự thảo nghị quyết để gửi đại biểu HĐND.

– Hồ sơ dự thảo nghị quyết trình ra HĐND cấp tỉnh gồm có:

(1) Tờ trình HĐND về dự thảo nghị quyết;

(2) Dự thảo nghị quyết;

(3) Báo cáo thẩm định và báo cáo giải trình, tiếp thu ý kiến thẩm định đối với dự thảo nghị quyết do UBND trình; ý kiến của UBND và báo cáo giải trình, tiếp thu ý kiến của UBND đối với dự thảo do Ban của HĐND, Ủy ban MTTQViệt Nam cấp tỉnh trình;

(4) Bản tổng hợp, giải trình, tiếp thu ý kiến góp ý của cơ quan, tổ chức, cá nhân; bản chụp ý kiến góp ý;

(5) Báo cáo thẩm tra;

(6) Tài liệu khác (nếu có).

1.2 Trình tự xem xét, thông qua dự thảo nghị quyết của HĐND cấp tỉnh

Việc xem xét, thông qua dự thảo nghị quyết tại kỳ họp HĐND cấp tỉnh được quy định tại Khoản 1 Điều 126, Luật năm 2015 như sau:

– Đại diện UBND thuyết trình dự thảo nghị quyết;

– Đại diện Ban của HĐND được phân công thẩm tra trình bày báo cáo thẩm tra;

– HĐND thảo luận;

– Thường trực HĐND cấp tỉnh chỉ đạo Ban của HĐND được phân công thẩm tra chủ trì, phối hợp cơ quan, tổ chức trình, Sở Tư pháp giải trình, tiếp thu, chỉnh lý dự thảo nghị quyết;

– HĐND thảo luận và biểu quyết thông qua dự thảo nghị quyết. Dự thảo nghị quyết được thông qua khi có quá nửa tổng số đại biểu HĐND biểu quyết tán thành.

– Chủ tịch HĐND ký chứng thực nghị quyết.

Bước 7. Đăng công báo

– Nghị quyết của HĐND cấp tỉnh phải được đăng Công báo cấp tỉnh và phải được đưa tin trên các phương tiện thông tin đại chúng ở địa phương..

– Trong thời hạn 03 ngày kể từ ngày công bố hoặc ký ban hành, cơ quan, người có thẩm quyền ban hành văn bản quy phạm pháp luật phải gửi văn bản đến cơ quan Công báo để đăng Công báo hoặc niêm yết công khai.

– Văn phòng UBND cấp tỉnh có trách nhiệm đăng toàn văn nghị quyết của HĐND trên Công báo chậm nhất là 07 ngày kể từ ngày nhận được văn bản.

– Văn bản quy phạm pháp luật đăng trên Công báo in và Công báo điện tử là văn bản chính thức và có giá trị như văn bản gốc.

Văn phòng UBND tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương chịu trách nhiệm xuất bản Công báo in cấp tỉnh và quản lý Công báo điện tử cấp tỉnh trên Cổng thông tin điện tử của tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương.

Quy trình soạn thảo, ban hành nghị quyết của HĐND cấp tỉnh
Quy trình soạn thảo, ban hành nghị quyết của HĐND cấp tỉnh

1.3. Quy trình soạn thảo, ban hành quyết định của UBND cấp tỉnh

Trình tự, thủ tục soạn thảo, ban hành quyết định của UBND cấp tỉnh gồm các bước sau đây:

(1)  Soạn thảo quyết định.

(2) Lấy ý kiến về dự thảo quyết định.

(3) Thẩm định dự thảo quyết định.

(4) UBND xem xét, thông qua dự thảo quyết định; Chủ tịch UBND cấp huyện ký ban hành.

(5) Đăng công báo.

Bước 1. Soạn thảo dự thảo quyết định

Việc soạn thảo quyết định của UBND cấp tỉnh được quy định tại Điều 127, 128 và 129 Luật năm 2015.

– Cơ quan chuyên môn thuộc UBND cấp tỉnh, Chủ tịch UBND cấp huyện có trách nhiệm đề nghị xây dựng quyết định của UBND cấp tỉnh.

– Văn phòng UBND cấp tỉnh chủ trì phối hợp với Sở Tư pháp xem xét kiểm tra việc đề nghị ban hành quyết định, báo cáo Chủ tịch UBND cấp tỉnh, quyết định.

– Chủ tịch UBND cấp tỉnh phân công cơ quan chủ trì soạn thảo.

– Cơ quan soạn thảo có trách nhiệm: khảo sát, đánh giá thực trạng quan hệ xã hội ở địa phương; nghiên cứu đường lối, chủ trương của Đảng, chính sách của Nhà nước, văn bản của cơ quan nhà nước cấp trên; xây dựng dự thảo và tờ trình dự thảo quyết định; đánh giá tác động văn bản trong trường hợp dự thảo quyết định có quy định cụ thể các chính sách đã được quy định trong văn bản của cơ quan nhà nước cấp trên; đánh giá tác động của thủ tục hành chính trong trường hợp được luật giao, đánh giá tác động về giới (nếu có); tổng hợp, nghiên cứu tiếp thu ý kiến, chỉnh lý hoàn thiện dự thảo quyết định.

Bước 2. Lấy ý kiến vào dự thảo quyết định

Luật năm 2015 quy định dự thảo quyết định của UBND cấp tỉnh phải được đăng tải toàn văn trên Cổng thông tin điện tử của tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương trong thời hạn ít nhất là 30 ngày để các cơ quan, tổ chức, cá nhân góp ý kiến;

– Cơ quan chủ trì soạn thảo tổ chức lấy ý kiến của cơ quan, tổ chức có liên quan. Trong trường hợp lấy ý kiến của đối tượng chịu sự tác động trực tiếp của nghị quyết thì cơ quan lấy ý kiến có trách nhiệm xác định những vấn đề cần lấy ý kiến và bảo đảm ít nhất là 30 ngày kể từ ngày tổ chức lấy ý kiến để các đối tượng được lấy ý kiến góp ý vào dự thảo văn bản.

– Cơ quan, tổ chức được lấy ý kiến có trách nhiệm trả lời bằng văn bản trong thời hạn 10 ngày kể từ ngày nhận được dự thảo văn bản.

Bước 3. Thẩm định dự thảo quyết định

– Cơ quan soạn thảo có trách nhiệm gửi dự thảo quyết định đến Sở Tư pháp để thẩm định chậm nhất là 20 ngày trước ngày UBND cấp tỉnh họp.

– Đối với dự thảo nghị quyết liên quan đến nhiều lĩnh vực hoặc do Sở Tư pháp chủ trì soạn thảo thì Giám đốc Sở Tư pháp thành lập hội đồng tư vấn thẩm định, bao gồm đại diện các cơ quan, tổ chức có liên quan, các chuyên gia, nhà khoa học. Tổng số thành viên Hội đồng tư vấn thẩm định do Giám đốc Sở Tư pháp quyết định (nên là số lẻ) nhưng đại diện của Sở Tư pháp không quá 1/3 tổng số thành viên Hội đồng. Hội đồng chấm dứt và giải thể sau khi hoàn thành nhiệm vụ.

– Tài liệu họp Hội đồng phải được Sở Tư pháp gửi cho thành viên Hội đồng chậm nhất là 03 ngày làm việc trước ngày tổ chức họp.

Hồ sơ thẩm định gồm:

(1) Tờ trình UBND về dự thảo quyết định;

(2) Dự thảo quyết định;

(3) Bản tổng hợp, giải trình, tiếp thu ý kiến góp ý của cơ quan, tổ chức, cá nhân; bản chụp ý kiến góp ý;

(4) Tài liệu khác (nếu có).

Tài liệu quy định (1), (2) được gửi bằng bản giấy, tài liệu còn lại được gửi bằng bản điện tử.

– Trên cơ sở nghiên cứu và kết quả cuộc họp thẩm định về dự thảo, Sở Tư pháp có trách nhiệm hoàn thành báo cáo thẩm định gửi cơ quan soạn thảo. Trường hợp Sở Tư pháp kết luận dự thảo chưa đủ điều kiện trình thì phải nêu rõ lý do trong báo cáo thẩm định.

– Cơ quan chủ trì soạn thảo có trách nhiệm giải trình, tiếp thu ý kiến thẩm định để chỉnh lý, hoàn thiện dự thảo quyết định và đồng thời gửi báo cáo giải trình, tiếp thu kèm theo dự thảo văn bản đã được chỉnh lý đến Sở Tư pháp khi trình UBND cấp tỉnh dự thảo quyết định.

Bước 4. UBND xem xét, thông qua dự thảo quyết định

– Luật năm 2015 quy định cụ thể tại Điều 131 như sau: “Cơ quan soạn thảo gửi hồ sơ dự thảo quyết định đến các thành viên UBND chậm nhất là 03 ngày trước ngày UBND họp”.

– Theo quy định của Luật năm 2015, tùy theo tính chất và nội dung của dự thảo quyết định, Chủ tịch UBND cấp tỉnh quyết định phương thức xem xét, thông qua dự thảo quyết định. Trong trường hợp dự thảo quyết định được xem xét, thông qua tại phiên họp của UBND cấp tỉnh thì theo trình tự sau đây:

– Đại diện cơ quan chủ trì soạn thảo thuyết trình dự thảo quyết định.

– Đại diện Sở Tư pháp phát biểu về việc giải trình, tiếp thu ý kiến thẩm định.

– Đại diện Văn phòng UBND cấp tỉnh trình bày ý kiến trình bày dự thảo quyết định.

– UBND thảo luận và biểu quyết thông qua dự thảo quyết định (dự thảo quyết định được thông qua khi có quá nửa tổng số thành viên UBND biểu quyết, tán thành);

– Chủ tịch UBND ký ban hành quyết định.

Bước 5. Đăng công báo

– Quyết định của UBND cấp tỉnh phải được đăng Công báo cấp tỉnh và phải được đưa tin trên các phương tiện thông tin đại chúng ở địa phương..

– Trong thời hạn 03 ngày kể từ ngày công bố hoặc ký ban hành, cơ quan, người có thẩm quyền ban hành văn bản quy phạm pháp luật phải gửi văn bản đến cơ quan Công báo để đăng Công báo hoặc niêm yết công khai.

– Văn phòng UBND cấp tỉnh có trách nhiệm đăng toàn văn quyết định của HĐND trên Công báo chậm nhất là 07 ngày kể từ ngày nhận được văn bản.

– Văn bản quy phạm pháp luật đăng trên Công báo in và Công báo điện tử là văn bản chính thức và có giá trị như văn bản gốc.

Văn phòng UBND tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương chịu trách nhiệm xuất bản Công báo in cấp tỉnh và quản lý Công báo điện tử cấp tỉnh trên Cổng thông tin điện tử của tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương.

Quy trình soạn thảo, ban hành quyết định của UBND cấp tỉnh
Quy trình soạn thảo, ban hành quyết định của UBND cấp tỉnh

 

 

2. Quy trình soạn thảo, ban hành văn bản quy phạm pháp luật của HĐND, UBND cấp huyện

2.1. Quy trình soạn thảo nghị quyết của HĐND cấp huyện

Trình tự, thủ tục soạn thảo, ban hành nghị quyết của HĐND cấp huyện gồm các bước sau đây:

(1) Soạn thảo nghị quyết;

(2) Lấy ý kiến về dự thảo nghị quyết;

(3) Thẩm định dự thảo nghị quyết;

(4) UBND cấp huyện xem xét, thảo luận và biểu quyết về việc trình dự thảo nghị quyết;

(5) Thẩm tra dự thảo nghị quyết;

(6) HĐND xem xét, thông qua dự thảo nghị quyết; Chủ tịch HĐND cấp huyện ký chứng thực nghị quyết;

(7) Niêm yết.

Bước 1. Soạn thảo dự thảo nghị quyết

– Phân công và chỉ đạo việc soạn thảo: Theo quy định tại khoản 1 Điều 133 Luật năm 2015, nghị quyết của HĐND cấp huyện do UBND cùng cấp soạn thảo và trình. UBND cấp huyện phân công cơ quan chủ trì soạn thảo.

– Trách nhiệm của cơ quan chủ trì soạn thảo: xây dựng dự thảo nghị quyết, dự thảo tờ trình nghị quyết; tổ chức lấy ý kiến về dự thảo nghị quyết cơ quan, tổ chức có liên quan, đối tượng chịu sự tác động trực tiếp của nghị quyết.

Điểm khác biệt lớn nhất so với Luật năm 2004 là Luật năm 2015 giới hạn phạm vi ban hành văn bản quy phạm pháp luật của chính quyền cấp huyện. Theo đó, HĐND cấp huyện chỉ được ban hành văn bản quy phạm pháp luật trong trường hợp được luật giao (Điều 30).

Bước 2. Lấy ý kiến về dự thảo nghị quyết

– Luật năm 2015 quy định, căn cứ vào tính chất và nội dung của văn bản, cơ quan chủ trì soạn thảo tổ chức lấy ý kiến cơ quan, tổ chức, đối tượng chịu sự tác động trực tiếp của nghị quyết.

– Cơ quan chủ trì soạn thảo khi lấy ý kiến đối tượng chịu sự tác động trực tiếp của nghị quyết phải dành ít nhất 7 ngày để các đối tượng tham gia ý kiến. Cơ quan, tổ chức được lấy ý kiến có trách nhiệm trả lời bằng văn bản trong thời hạn 7 ngày kể từ ngày nhận được dự thảo nghị quyết.

Bước 3. Thẩm định dự thảo nghị quyết

– Cơ quan soạn thảo có trách nhiệm gửi dự thảo nghị quyết đến Phòng Tư pháp để thẩm định chậm nhất là 10 ngày trước ngày UBND cấp huyện họp.

– Trưởng Phòng Tư pháp có trách nhiệm tổ chức thẩm định dự thảo nghị quyết của HĐND cấp huyện. Đối với dự thảo có nội dung phức tạp, liên quan đến nhiều ngành, lĩnh vực thì trước khi tiến hành thẩm định, Phòng Tư pháp có thể tổ chức cuộc họp lấy ý kiến của các cơ quan, ban, ngành…

– Cơ quan chủ trì soạn thảo có trách nhiệm giải trình, tiếp thu ý kiến thẩm định để chỉnh lý, hoàn thiện dự thảo nghị quyết và đồng thời gửi báo cáo giải trình, tiếp thu kèm theo dự thảo văn bản đã được chỉnh lý đến Phòng Tư pháp khi trình UBND cấp huyện dự thảo nghị quyết.

– Trên cơ sở nghiên cứu và kết quả cuộc họp thẩm định về dự thảo, Phòng Tư pháp có trách nhiệm hoàn thành báo cáo thẩm định gửi cơ quan soạn thảo. Trường hợp Phòng Tư pháp kết luận dự thảo chưa đủ điều kiện trình thì phải nêu rõ lý do trong báo cáo thẩm định.

Bước 4. UBND cấp huyện xem xét, quyết định trình HĐND dự thảo nghị quyết

– Cơ quan soạn thảo có trách nhiệm chỉnh lý và gửi hồ sơ dự thảo nghị quyết đến UBND cấp huyện.

– UBND cấp huyện có trách nhiệm xem xét, thảo luận và biểu quyết về việc trình dự thảo nghị quyết ra HĐND cùng cấp.

– UBND cấp huyện có trách nhiệm gửi tờ trình, dự thảo nghị quyết và các tài liệu có liên quan đến Thường trực HĐND để chuyển đến các đại biểu HĐND cùng cấp chậm nhất là 07 ngày trước ngày khai mạc kỳ họp.

Bước 5. Thẩm tra dự thảo nghị quyết

– Ban của HĐND có trách nhiệm thẩm tra dự thảo nghị quyết của HĐND cấp huyện trước khi trình HĐND.

– UBND có trách nhiệm gửi dự thảo nghị quyết đến Ban của HĐND được phân công thẩm tra chậm nhất là 10 ngày trước ngày khai mạc kỳ họp HĐND.

– Ban của HĐND được phân công thẩm tra có trách nhiệm gửi báo cáo thẩm tra đến Thường trực HĐND để chuyển đến các đại biểu HĐND chậm nhất là 07 ngày trước ngày khai mạc kỳ họp.

Bước 6. HĐND xem xét, thông qua dự thảo nghị quyết

a) Hồ sơ dự thảo nghị quyết trình HĐND

– UBND có nhiệm vụ soạn thảo và trình dự thảo nghị quyết ra HĐND cùng cấp.

– Hồ sơ dự thảo nghị quyết trình ra HĐND cấp huyện gồm có:

(1) Tờ trình HĐND về dự thảo nghị quyết;

(2) Dự thảo nghị quyết;

(3)  Báo cáo thẩm định và báo cáo giải trình, tiếp thu ý kiến thẩm định đối với dự thảo nghị quyết do UBND trình;

(4) Bản tổng hợp, giải trình, tiếp thu ý kiến góp ý của cơ quan, tổ chức, cá nhân; bản chụp ý kiến góp ý;

(5) Tài liệu khác (nếu có).

Trong đó các tài liệu (1), (2), (3) (4) được gửi bằng bản giấy, các tài liệu còn lại được gửi bằng bản điện tử.

b) Trình tự xem xét, thông qua dự thảo nghị quyết của HĐND cấp huyện

Việc xem xét, thông qua dự thảo nghị quyết tại kỳ họp HĐND cấp huyện được quy định tại Khoản 1 Điều 137, Luật năm 2015 như sau:

– Đại diện UBND thuyết trình dự thảo nghị quyết;

– Đại diện Ban của HĐND được phân công thẩm tra trình bày báo cáo thẩm tra;

– HĐND thảo luận và biểu quyết thông qua dự thảo nghị quyết (dự thảo nghị quyết được thông qua khi có quá nửa tổng số đại biểu HĐND biểu quyết tán thành).

– Chủ tịch HĐND ký chứng thực nghị quyết.

Bước 7. Niêm yết văn bản quy phạm pháp luật

– Khoản 3 Điều 150 Luật 2015 quy định văn bản quy phạm pháp luật của HĐND cấp huyện phải được niêm yết công khai và phải được đưa tin trên các phương tiện thông tin đại chúng ở địa phương. Thời gian và địa điểm niêm yết công khai do Chủ tịch UBND cùng cấp quyết định.

– Nghị quyết của HĐND cấp huyện được niêm yết tại trụ sở HĐND cấp huyện. Ngoài ra, Chủ tịch UBND cấp huyện có thể quyết định việc niêm yết ở các địa điểm sau: nơi tiếp nhận và trả kết quả giải quyết TTHC của UBND cấp huyện; các điểm tập trung dân cư khác.

– Nghị quyết của HĐND cấp huyện được niêm yết là văn bản chính thức. Trường hợp có sự khác nhau giữa văn bản được niêm yết và văn bản từ nguồn khác thì sử dụng văn bản được niêm yết.

 Quy trình soạn thảo, ban hành nghị quyết của HĐND cấp huyện
Quy trình soạn thảo, ban hành nghị quyết của HĐND cấp huyện

2.2. Quy trình soạn thảo, ban hành quyết định của UBND cấp huyện

Trình tự, thủ tục soạn thảo, ban hành quyết định của UBND cấp huyện gồm các bước sau đây:

(1) Soạn thảo quyết định;

(2) Lấy ý kiến về dự thảo quyết định;

(3)Thẩm định dự thảo quyết định;

(4) UBND xem xét, thông qua dự thảo quyết định; Chủ tịch UBND cấp huyện ký ban hành;

(5) Niêm yết.

Bước 1. Soạn thảo dự thảo quyết định

Việc soạn thảo quyết định của UBND cấp huyện là bước quan trọng đầu tiên trong quy trình soạn thảo được quy định tại Điều 138 và Điều 139 Luật năm 2015.

  1. a) Phân công soạn thảo, chỉ đạo việc soạn thảo: Chủ tịch UBND cấp huyện phân công và chỉ đạo cơ quan chuyên môn thuộc UBND soạn thảo.
  2. b) Tổ chức soạn thảo: Cơ quan soạn thảo có trách nhiệm xây dựng dự thảo quyết định và dự thảo tờ trình.

Bước 2. Lấy ý kiến vào dự thảo quyết định

Cơ quan soạn thảo tổ chức lấy ý kiến cơ quan, tổ chức có liên quan, đối tượng chịu sự tác động trực tiếp của dự thảo quyết định.

Cơ quan chủ trì soạn thảo khi lấy ý kiến đối tượng chịu sự tác động trực tiếp của quyết định phải dành ít nhất 07 ngày để các đối tượng tham gia ý kiến.

Cơ quan, tổ chức được lấy ý kiến có trách nhiệm trả lời bằng văn bản trong thời hạn 07 ngày kể từ ngày nhận được dự thảo quyết định.

Bước 3. Thẩm định dự thảo quyết định

– Cơ quan soạn thảo có trách nhiệm gửi dự thảo quyết định đến Phòng Tư pháp để thẩm định trước khi trình UBND cấp huyện.

– Trưởng Phòng Tư pháp có trách nhiệm tổ chức thẩm định dự thảo quyết định. Đối với dự thảo có nội dung phức tạp, liên quan đến nhiều ngành, lĩnh vực thì trước khi tiến hành thẩm định, Phòng Tư pháp có thể tổ chức cuộc họp lấy ý kiến của các cơ quan, ban, ngành…

– Trên cơ sở nghiên cứu và kết quả cuộc họp thẩm định về dự thảo, Phòng Tư pháp có trách nhiệm hoàn thành báo cáo thẩm định gửi cơ quan soạn thảo. Trường hợp Phòng Tư pháp kết luận dự thảo chưa đủ điều kiện trình thì phải nêu rõ lý do trong báo cáo thẩm định.

Chậm nhất là 05 ngày trước ngày UBND họp, Phòng Tư pháp gửi báo cáo thẩm định đến cơ quan soạn thảo.

Bước 4. UBND xem xét, thông qua dự thảo quyết định

Khoản 1 Điều 140 Luật năm 2015 quy định: “Cơ quan soạn thảo gửi hồ sơ dự thảo quyết định đến các thành viên UBND chậm nhất là 03 ngày trước ngày UBND họp”.

Trình tự xem xét thông qua dự thảo quyết định tại phiên họp UBND cấp huyện như sau:

– Đại diện tổ chức, cá nhân được phân công soạn thảo trình bày dự thảo quyết định;

– Đại diện Phòng Tư pháp phát biểu về việc giải trình, tiếp thu ý kiến thẩm định;

– UBND thảo luận và biểu quyết thông qua dự thảo quyết định (dự thảo quyết định được thông qua khi có quá nửa tổng số thành viên UBND biểu quyết, tán thành);

– Chủ tịch UBND ký ban hành quyết định.

Bước 5. Niêm yết quyết định của UBND cấp huyện

Khoản 3 Điều 150 Luật 2015 quy định: “Văn bản quy phạm pháp luật của HĐND, UBND cấp huyện phải được niêm yết công khai và phải được đưa tin trên các phương tiện thông tin đại chúng ở địa phương. Thời gian và địa điểm niêm yết công khai do Chủ tịch UBND cùng cấp quyết định”.

– Quyết định của UBND cấp huyện được niêm yết tại trụ sở UBND cấp huyện. Ngoài ra, Chủ tịch UBND cấp huyện, cấp xã có thể quyết định việc niêm yết ở các địa điểm sau: nơi tiếp nhận và trả kết quả giải quyết thủ tục hành chính của UBND cấp huyện, cấp xã; các điểm tập trung dân cư khác.

– Quyết định của UBND cấp huyện được niêm yết là văn bản chính thức. Trường hợp có sự khác nhau giữa quyết định đã được niêm yết và văn bản từ nguồn khác thì sử dụng quyết định được niêm yết.

Quy trình soạn thảo, ban hành quyết định của UBND cấp huyện
Quy trình soạn thảo, ban hành quyết định của UBND cấp huyện

III. KỸ THUẬT SOẠN THẢO VĂN BẢN quy phạm pháp luật CỦA HĐND VÀ UBND

1. Nguyên tắc soạn thảo văn bản quy phạm pháp luật

Trong quá trình soạn thảo, người soạn thảo phải luôn bám sát các yêu cầu về nguyên tắc soạn thảo văn bản, cụ thể là:

(1) Bảo đảm tính hợp hiến, hợp pháp, tính thống nhất đồng bộ của văn bản quy phạm pháp luật của HĐND, ủy ban nhân dân trong hệ thống văn bản pháp luật

Thứ nhất, bảo đảm tính hợp hiến nghĩa là các văn bản pháp luật của HĐND, UBND không được trái với các quy định cụ thể của Hiến pháp và không được trái với tinh thần của Hiến pháp.

Thứ hai, bảo đảm tính hợp pháp của văn bản quy phạm pháp luật của HĐND, UBND. Tính hợp pháp của văn bản quy phạm pháp luật của HĐND, UBND là một trong những yêu cầu quan trọng mà HĐND, UBND các cấp cần tuân thủ khi ban hành văn bản quy phạm pháp luật thuộc thẩm quyền của mình. Tính hợp pháp ở đây được hiểu là văn bản quy phạm pháp luật của HĐND, UBND cần phải bảo đảm tuân thủ thứ bậc hiệu lực pháp lý của văn bản trong hệ thống pháp luật, hay nói cách khác là phải phù hợp với văn bản quy phạm pháp luật của cơ quan cấp trên đã ban hành. Điều đó có nghĩa là, ngoài yêu cầu phù hợp với Hiến pháp thì văn bản quy phạm pháp luật của HĐND, UBND phải phù hợp với luật, nghị quyết của Quốc hội, pháp lệnh, nghị quyết của Ủy ban thường vụ Quốc hội; lệnh, nghị quyết của Chủ tịch nước; nghị quyết, nghị định của Chính phủ; quyết định, chỉ thị của Thủ tướng Chính phủ và các văn bản của cơ quan nhà nước cấp trên.

Để bảo đảm tính hợp pháp của văn bản quy phạm pháp luật sau khi chúng được ban hành, HĐND, UBND ngay từ khi soạn thảo cần phải hệ thống hoá một cách đầy đủ các văn bản quy phạm pháp luật hiện đang có hiệu lực thi hành về lĩnh vực có liên quan để đối chiếu và kiểm tra tính hợp pháp của văn bản mà mình đang soạn thảo hoặc sắp ban hành. Đây là công việc không đơn giản, tuy nhiên với sự trợ giúp của các phương tiện dữ liệu pháp luật hiện nay hoặc các tập hệ thống hoá pháp luật thì công việc này vẫn có thể thực hiện tốt. Vấn đề phức tạp và khó khăn nhất là chúng ta có quá nhiều văn bản pháp luật về cùng một lĩnh vực do các cơ quan khác nhau ban hành và không ít trường hợp các văn bản chồng chéo, mâu thuẫn với nhau khiến cho các cơ quan nhà nước địa phương khó xử lý khi xem xét tính hợp pháp của dự thảo văn bản quy phạm pháp luật mà mình đang soạn thảo.

Thứ ba, bảo đảm tính thống nhất của văn bản quy phạm pháp luật. Tính thống nhất của văn bản quy phạm pháp luật được hiểu là cùng một lĩnh vực hay đối tượng điều chỉnh thì các quy phạm pháp luật phải thống nhất với nhau và không có mâu thuẫn giữa các quy phạm pháp luật đó. Tính thống nhất được thể hiện theo hai trục: trục ngang và trục dọc. Trục ngang có nghĩa là các văn bản quy phạm pháp luật của cùng một cơ quan ban hành phải thống nhất với nhau và trục dọc nghĩa là các văn bản quy phạm pháp luật của cấp trên và cấp dưới phải thống nhất với nhau. Việc bảo đảm tính thống nhất theo trục dọc đơn giản hơn bởi lẽ HĐND, UBND có thể dễ dàng đối chiếu văn bản quy phạm pháp luật mà mình soạn thảo, ban hành với các văn bản quy phạm pháp luật của cấp trên. Ngoài ra, văn bản quy phạm pháp luật của UBND còn phải phù hợp với văn bản quy phạm pháp luật của HĐND cùng cấp bởi vì UBND là cơ quan chấp hành của HĐND theo luật định.

(2) Bảo đảm tính khả thi

Soạn thảo văn bản bảo đảm tính khả thi các quy định của văn bản phải được soạn thảo sao cho có tính khả thi, phù hợp với thực tiễn quản lý. Không áp đặt mệnh lệnh hành chính cho đối tượng thi hành. Việc xây dựng văn bản cần cân nhắc mức độ chi tiết của văn bản, thời điểm có hiệu lực của văn bản để quy định phù hợp.

(3) Bảo đảm tính hợp lý, tính tương thích

Các quy định của văn bản không chỉ được tuân thủ do tính cưỡng chế của nó mà phải được đa số công chúng nhận thức rằng các quy định đó là hợp lý, cần thiết, vì lợi ích chung và thực sự là chuẩn mực chung cho mọi người tuân thủ.

Một điểm quan trọng trong quá trình soạn thảo văn bản quy phạm pháp luật là cần phải đối chiếu các điều ước quốc tế mà Việt Nam đã ký kết hoặc tham gia khi ban hành văn bản quy phạm pháp luật để bảo đảm rằng các văn bản quy phạm pháp luật của mình ban hành không trái với các cam kết quốc tế của Việt Nam đang có hiệu lực pháp luật ở Việt Nam.

2. Yêu cầu đối với việc soạn thảo

2.1. Những yêu cầu chung khi soạn thảo văn bản

 Trong quá trình soạn thảo văn bản, người soạn thảo cần thực hiện các yêu cầu chung sau đây:

– Nắm vững chủ trương, đường lối của Đảng, chính sách, pháp luật của Nhà nước.

– Văn bản ban hành phải đúng thẩm quyền, trình tự, thủ tục, phù hợp với chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn và phạm vi hoạt động của cơ quan, tổ chức.

– Nắm vững nội dung cần soạn thảo, phương thức giải quyết công việc phải rõ ràng, phù hợp.

– Văn bản phải được trình bày đúng các yêu cầu về mặt thể thức theo quy định của Nhà nước.

– Người soạn thảo văn bản cần nắm vững nghiệp vụ và kỹ thuật soạn thảo văn bản dựa trên kiến thức cơ bản.

2.2. Bảo đảm tính cụ thể của quy định

Để tránh tình trạng ban hành văn bản quy phạm pháp luật khung, khi soạn thảo, cơ quan soạn thảo cần quy định rõ quy trình, thủ tục cho các cơ quan thi hành pháp luật thực hiện để bảo đảm tính công khai, minh bạch. Đối với các đối tượng điều chỉnh chính của văn bản thì cần quy định rõ về việc yêu cầu, cho phép hay cấm, các trường hợp, các hành vi bị nghiêm cấm. Các văn bản quy phạm pháp luật nói chung cần hạn chế tối đa sự tùy tiện của các cơ quan thi hành pháp luật thông qua việc quy định rõ tiêu chí, điều kiện, quy trình, thủ tục, cách thức thực hiện.

Các quy định của văn bản quy phạm pháp luật phải ràng buộc được trách nhiệm đối với các cơ quan thực thi pháp luật và yêu cầu họ phải thực hiện nhiệm vụ một cách có trách nhiệm.

2.3. Bảo đảm tính rõ ràng của quy định

Người soạn thảo cần chú ý bảo đảm tính trong sáng, rõ ràng của quy định. Nếu văn bản quy phạm pháp luật làm cho những đối tượng điều chỉnh không hiểu rõ các quy định có nghĩa là văn bản đó thiếu tính rõ ràng, không khả thi, khó triển khai trên thực tế.

Quy định của pháp luật cần phải rõ ràng, không mập mờ nước đôi. Nếu một quy định không xác định rõ ai, phải làm gì và làm như thế nào thì các thông tin của văn bản quy phạm pháp luật còn thiếu tính tin cậy đối với các đối tượng điều chỉnh và những công chức thi hành pháp luật.

Bảo đảm một quy định chỉ được hiểu theo một nghĩa, không thể đặt ra quy định mà làm phát sinh các cách hiểu khác nhau.

2.4. Bảo đảm tính chính xác của quy định

Quy định đặt ra phải cụ thể để có thể thi hành được ngay. Khi xây dựng các điều khoản, cần cân nhắc về thẩm quyền nội dung và thẩm quyền hình thức của các chủ thể có thẩm quyền ban hành văn bản quy phạm pháp luật để xây dựng các điều khoản ủy quyền hợp lý. Nếu thông tin về phạm vi ủy quyền, nội dung ủy quyền không chính xác thì sẽ rất khó khăn trong quá trình xây dựng văn bản quy định chi tiết.

Khi soạn thảo, ban hành văn bản, người soạn thảo phải cố gắng thể hiện rõ các quy định ở mức độ chi tiết nhất, cần hạn chế việc ủy quyền tràn lan, thiếu thống nhất hoặc xé lẻ nội dung để quy định trong các văn bản khác nhau. Việc thống nhất các quy định trong cùng một văn bản sẽ thuận tiện đối với người thi hành, giúp làm đơn giản hệ thống pháp luật.

2.5. Không sao chép, nhắc lại quy định trong văn bản của cơ quan nhà nước cấp trên

Một văn bản của chính quyền địa phương khi quy định chi tiết luật không nên chép lại một điều, khoản nào mà luật đã quy định. Tương tự như vậy, nếu quy định do cơ quan nhà nước trung ương ban hành đã đủ chi tiết để có thể thi hành được ngay thì địa phương không nên ban hành văn bản “quy định lại”, sẽ vừa lãng phí về thời gian, nhân lực, kinh phí, vừa có thể làm văn bản thiếu đầy đủ, dễ dẫn tới hiểu sai khi áp dụng. Nếu văn bản của cấp tỉnh đã đủ cụ thể, rõ thì cấp huyện, cấp xã không cần thiết phải ban hành văn bản để “nhắc lại”. Có thể chỉ cần ban hành các chỉ thị (không mang tính quy phạm) để đôn đốc, nhắc nhở việc thực hiện (nếu cần).

3. Tiến hành soạn thảo

3.1. Xây dựng đề cương dự thảo văn bản quy phạm pháp luật

Việc xây dựng đề cương dự thảo là bước quan trọng trong quy trình soạn thảo. Đề cương dự thảo văn bản quy phạm pháp luật có thể được giao cho một hoặc một nhóm người trong đơn vị chủ trì soạn thảo. Thông thường, phải có một trưởng nhóm chỉ đạo việc soạn thảo đề cương và những người khác sẽ góp ý vào dự thảo đề cương. Trưởng nhóm có trách nhiệm xây dựng kế hoạch soạn thảo, phân công nhiệm vụ cho các thành viên trong nhóm.

Đề cương cần xác định phạm vi điều chỉnh, đối tượng áp dụng, những nội dung chính, những chính sách cơ bản, các chương, mục cần có trong dự thảo; kết cấu chung của dự thảo.

Đối với văn bản sửa đổi, bổ sung, nghĩa là đã có nền tảng quy định thì việc xây dựng đề cương chi tiết phải cân nhắc tính kế thừa các văn bản hiện hành về nội dung chính, bố cục của dự thảo. Đối với văn bản được xây dựng trên nền tảng của nhiều văn bản thì cần nghiên cứu kỹ những quy định còn giá trị thi hành, những quy định cần sửa đổi, bổ sung, những quy định cần thay thế, bãi bỏ.

Khi xây dựng đề cương chưa cần thiết phải đưa các quy định cụ thể vào. Giai đoạn này cốt lõi là phải tập trung vào bố cục, kết cấu và nội dung chính của dự thảo. Việc sắp xếp trật tự của các chương, các phần trong đề cương chi tiết theo nguyên tắc sau đây:

– Quy định chung được trình bày trước quy định cụ thể và trước quy định ngoại lệ;

– Quy định về nội dung được trình bày trước quy định về thủ tục;

– Quy định về quyền và nghĩa vụ trước quy định về chế tài;

– Quy định phổ biến được trình bày trước quy định đặc thù;

– Quy định trách nhiệm thường được đưa vào chương gần cuối cùng;

– Chương, điều cuối cùng thường quy định về điều khoản chuyển tiếp, hiệu lực thi hành.

Việc xây dựng các điều khoản cụ thể trong khi chưa thống nhất được kết cấu của dự thảo, các vấn đề cần quy định sẽ là một sự lãng phí thời gian và nguồn lực.

Thông thường đối với các dự thảo được lãnh đạo đơn vị chủ trì soạn thảo, thủ trưởng cơ quan chủ trì soạn thảo thông qua đề cương chi tiết mới nên bắt tay vào soạn thảo văn bản.

3.2. Soạn thảo dự thảo văn bản quy phạm pháp luật

Cơ quan, tổ chức chủ trì soạn thảo cần tiến hành các hoạt động: rà soát các văn bản pháp luật có liên quan; điều tra, nghiên cứu, khảo sát thực tiễn để đánh giá đúng thực trạng các quan hệ xã hội, thực trạng thi hành các văn bản quy phạm pháp luật; cân nhắc mức độ, biện pháp tác động thích hợp của các quy định/biện pháp/giải pháp dự kiến.

Lưu ý đối với người soạn thảo văn bản. Người soạn thảo phải luôn tâm niệm rằng, việc xây dựng văn bản quy phạm pháp luật phải hướng đến đối tượng chịu sự tác động, người trực tiếp thi hành hơn là bảo đảm mục tiêu quản lý nhà nước, quản lý xã hội.

3.3. Đánh giá tác động của chính sách trong dự thảo văn bản quy phạm pháp luật

Đánh giá tác động của chính sách được quy định trong Luật năm 2015 và Nghị định số 34. Luật năm 2015 dành 16 điều và Nghị định 34 dành 6 điều quy định về đánh giá tác động của chính sách trong đề nghị xây dựng văn bản quy phạm pháp luật và đánh giá tác động của chính sách trong dự thảo văn bản quy phạm pháp luật.

Thời điểm đánh giá tác động của chính sách trong dự thảo văn bản quy phạm pháp luật:

+ Trường hợp phát sinh chính sách mới trong quá trình soạn thảo quyết định của UBND cấp tỉnh quy định chi tiết văn bản của cơ quan nhà nước cấp trên quy định tại điểm c Khoản 2 Điều 128 của Luật thì cơ quan chủ trì soạn thảo có trách nhiệm đánh giá tác động của chính sách theo quy định của Luật và Nghị định số 34 trước khi soạn thảo văn bản.

Quy trình đánh giá tác động của chính sách trong dự thảo văn bản: đánh giá tác động của chính sách mới được xây dựng theo quy định tại Điều 5, 6, 7, điểm a Khoản 1 Điều 8 và Điều 9 của Nghị định số 34 và được đưa vào hồ sơ dự thảo nghị quyết.

4. Soạn thảo một số điều khoản cụ thể

4.1. Tên gọi của văn bản

Tên gọi của văn bản quy phạm pháp luật là tập hợp thông tin ngắn gọn về nội dung của văn bản đó bằng một số ít từ nối với nhau để phân biệt với các văn bản quy phạm pháp luật khác và có thể dùng để viện dẫn. Tên gọi được dùng là tên viện dẫn của văn bản quy phạm pháp luật nếu như văn bản đó không có một tên gọi ngắn. Thông tin thứ bậc văn bản là quan trọng để phân biệt với các văn bản có thứ bậc pháp lý thấp hơn. Một tên gọi đầy đủ của văn bản quy phạm pháp luật thông thường gồm 2 thành tố là tên loại văn bản và tên gọi của văn bản đó. Trong quá trình soạn thảo, người soạn thảo cần chú ý không nên sa đà vào việc xác định tên gọi chính xác ngay từ đầu vì sẽ mất rất nhiều thời gian và gây ra nhiều tranh cãi. Cần đặc biệt chú ý là phạm vi điều chỉnh của văn bản, các nội dung chính được quy định trong văn bản sẽ quyết định tên gọi của văn bản đó.

4.2. Phạm vi, đối tượng điều chỉnh

Việc xác định phạm vi điều chỉnh của một văn bản quy phạm pháp luật là hết sức cần thiết. Chính vì vậy, trong quá trình soạn thảo, người soạn thảo cần xác định rõ mục đích của việc ban hành văn bản và phạm vi điều chỉnh của văn bản đó. Tuy nhiên, tránh sa đà vào việc xác định phạm vi điều chỉnh ngay từ ban đầu, người soạn thảo cần tiến hành soạn thảo các nội dung chính của văn bản, xác định cụ thể các nội dung cần điều chỉnh sau đó mới quy định cụ thể về phạm vi điều chỉnh của văn bản.

4.3. Giải thích từ ngữ

Khi nào cần giải thích từ ngữ

Thứ nhất, trong một văn bản, cần có cả một danh mục dài hoặc những quy định dài để giải thích, mô tả làm rõ ý của từ hoặc ngữ, khái niệm phức tạp nào đó, nhất là những quy định đó được lặp đi lặp lại nhiều lần trong văn bản. Khi trong văn bản sử dụng nhiều lần các từ đó và nếu không giải thích thì người đọc có thể hiểu theo nhiều cách khác nhau.

Thứ hai, việc giải thích từ ngữ trong văn bản sẽ tránh được hoặc hạn chế được sự mập mờ ẩn chứa trong các từ ngữ hoặc trong trường hợp từ có nhiều nghĩa.

Một số điểm lưu ý

– Nên giải thích từ ngữ khi từ đó được lặp đi lặp lại ít nhất là 3 lần trong văn bản.

– Điều khoản giải thích từ ngữ nên đặt ở phần đầu của văn bản.

– Tránh sử dụng quá nhiều khái niệm trong cùng một cụm từ cần giải thích.

– Hạn chế giải thích từ ngữ đối với các văn bản dưới luật và nghị định.

– Một định nghĩa chỉ nên định nghĩa các từ hay cụm từ và không nên chứa quy định nào của văn bản hoặc liên quan đến nội dung của văn bản.

4.4. Quy định nguyên tắc

Không phải văn bản nào cũng có quy định về nguyên tắc, tuy nhiên nếu phải quy định nguyên tắc thì người soạn thảo cần lưu ý:

– Nguyên tắc là những điều cơ bản được đặt ra dựa trên những quan điểm tư tưởng nhất định đòi hỏi các tổ chức và cá nhân phải tuân theo.

– Nguyên tắc phải là sợi chỉ đỏ xuyên suốt toàn bộ hoạt động (nguyên tắc hoạt động) hoặc toàn bộ quy trình (xây dựng và ban hành văn bản).

– Khi viết điều khoản quy định nguyên tắc nên hạn chế đưa chủ thể là con người hay đối tượng lên đầu câu.

4.5. Quy định về ủy quyền

Việc ủy quyền phải tuân thủ các nguyên tắc nhất định theo quy định của pháp luật.

Khi xây dựng quy định về ủy quyền, người soạn thảo văn bản phải xác định phạm vi ủy quyền, nội dung ủy quyền. Việc ủy quyền cũng phải căn cứ vào chức năng, nhiệm vụ, thẩm quyền ban hành văn bản quy phạm pháp luật của cơ quan, tổ chức được ủy quyền.

4.6. Quy định viện dẫn

– Về nguyên tắc, luật, pháp lệnh và nghị định khi viện dẫn phải viện dẫn đầy đủ, có nghĩa là phải có tên văn bản dùng để viện dẫn (tên viện dẫn), ngày/tháng/năm thông qua và chỉ dẫn về các lần sửa đổi, bổ sung văn bản nếu có.

– Các nguyên tắc viện dẫn phải được rất chú ý tuân thủ, không phải vì tính thống nhất về hình thức bề ngoài của văn bản mà còn vì sự chính xác cần thiết của thông tin.

– Khi viện dẫn luật, pháp lệnh không viện dẫn số, ký hiệu của luật mà viện dẫn ngắn gọn tên gọi của luật, pháp lệnh.

– Hạn chế tối đa việc sử dụng liên tiếp các đoạn trong văn bản vì rất khó thiết kế điều khoản viện dẫn. Theo quy định của Luật và Nghị định số 34 thì thành phần nhỏ nhất của văn bản quy phạm pháp luật là  “điểm”, tuy nhiên trên thực tế, người soạn thảo trong nhiều trường hợp vẫn phải thiết kế các đoạn nằm trong điểm hoặc khoản. Cách thiết kế này thuận tiện đối với người soạn thảo nhưng lại rất bất tiện khi viện dẫn. Do đó, người soạn thảo cần cân nhắc, hạn chế viết thành nhiều đoạn dưới điểm hoặc khoản.

– Trong trường hợp viện dẫn đến điều, khoản, điểm thì không phải xác định rõ đơn vị bố cục phần, chương, mục có chứa điều, khoản, điểm đó. Trong trường hợp viện dẫn đến phần, chương, mục, điều, khoản, điểm của một văn bản quy phạm pháp luật thì phải viện dẫn theo thứ tự từ nhỏ đến lớn và tên của văn bản; nếu viện dẫn từ khoản, điểm này đến khoản, điểm khác trong cùng một điều hoặc từ mục, điều này đến mục, điều khác trong cùng một chương của cùng một văn bản thì không phải xác định tên của văn bản.

– Cách sắp xếp trật tự viện dẫn theo thứ tự từ nhỏ đến lớn (điểm, khoản, điều, mục, chương, phần). Cách sắp xếp trật tự viện dẫn như từ nhỏ đến lớn thì dễ đọc nhưng khó tìm kiếm vì thông thường để tìm kiếm điều khoản được viện dẫn, người đọc phải tìm theo chiều ngược lại.

4.7. Quy định chuyển tiếp

Khi một văn bản bị sửa đổi, bãi bỏ hay thay thế, cần cân nhắc liệu văn bản hay điều khoản mới có thể có hiệu lực kể từ ngày dự kiến mà không gặp khó khăn nào không, hoặc liệu điều khoản chuyển tiếp có cần không?

Nếu cần có điều khoản chuyển tiếp thì điều khoản này phải được đặt cuối văn bản hay sau điều khoản liên quan. Nên đặt ở cuối văn bản nếu điều khoản chuyển tiếp chỉ được áp dụng trong một thời gian ngắn nhất định, hoặc ảnh hưởng tới một số ít người, đối với một số phần của văn bản.

Văn bản quy phạm pháp luật có đầy đủ hiệu lực vào thời điểm có hiệu lực của văn bản đó nếu như không có quy định gì khác. Tuy nhiên, một sự chuyển giao thẳng từ một thực trạng pháp lý này sang một thực trạng pháp lý khác là không thể, vì các lý do khác nhau phải chú ý tới các quan hệ pháp lý đang tồn tại. Vì thế người soạn thảo cần phải chú ý đến các quy định chuyển tiếp, quy định để xử lý các mối quan hệ pháp lý đang tồn tại từ trước đó.

4.8. Điều khoản bổ sung, thay thế, bãi bỏ

Điều khoản bãi bỏ, thay thế là điều khoản quy định việc bãi bỏ, thay thế một hoặc một vài văn bản, điều, khoản, điểm đã có khi văn bản mới được ban hành. Do vậy, nếu văn bản mới được ban hành rõ ràng là nhằm thay thế một văn bản khác thì phải tuyên bố rõ là bãi bỏ văn bản bị thay thế đó. Trường hợp một văn bản mới được ban hành sẽ làm vô hiệu các quy định của các văn bản khác thì cũng phải nêu rõ trong văn bản các điều, khoản cần bị bãi bỏ, tránh sử dụng cụm từ “những quy định trước đây trái với văn bản này thì bãi bỏ”. Người soạn thảo cần thiết kế điều khoản để liệt kê cụ thể những văn bản, điều, khoản nào cần bị bãi bỏ, thay thế ngay trong văn bản đang được soạn thảo.

4.9. Điều khoản quy định về hiệu lực

– Để tránh được sự thiếu chặt chẽ trong văn bản pháp luật, cơ quan, cá nhân, tổ chức thi hành pháp luật phải được biết chính xác ngày mà văn bản bắt đầu có hiệu lực áp dụng.

Về cơ bản người soạn thảo văn bản quy phạm pháp luật có thể xác định cụ thể thời điểm có hiệu lực của văn bản. Mặc dù vậy vẫn phải chú ý các yếu tố ngoại cảnh tác động. Rất nhiều quy định cần một khoảng thời gian chuẩn bị nhất định để đi vào áp dụng. Trong khoảng thời gian chuẩn bị này, các cơ quan có trách nhiệm xây dựng văn bản quy định chi tiết thi hành, tổ chức thi hành pháp luật, tuyên truyền, phổ biến giáo dục pháp luật. Quy định hiệu lực của  một văn bản có hai cách:

– Quy định hiệu lực toàn bộ văn bản. Thông thường cách này hay được sử dụng nhất trong quá trình soạn thảo văn bản quy phạm pháp luật. Tuy nhiên, cần cân đối thời gian thích hợp để tổ chức thi hành tốt trước khi văn bản có hiệu lực.

– Quy định hiệu lực từng phần của văn bản. Đây là một kỹ thuật khó và cũng tương đối phức tạp khi tổ chức thi hành. Tuy nhiên, do tính chất, mức độ quan trọng của các quy định, khả năng áp dụng trong thực tiễn mà người soạn thảo phải quy định thời điểm có hiệu lực khác nhau trong cùng một văn bản.

Khi hiệu lực các quy định của luật không đồng bộ thì nên gộp tất cả các quy định có cùng thời điểm hiệu lực với nhau. Chúng được gộp vào với nhau theo thứ tự các điều. Trong quy định về thời hiệu thì phải xác định thời điểm các quy định cùng có hiệu lực. Về nguyên tắc thì nội dung này được quy định bằng một câu. Nếu cần phải có nhiều câu thì nên lập thành một khoản cho dễ theo dõi.

– Quy định điều khoản chấm dứt hiệu lực ở một số địa phương thường ban hành quy định tạm thời, nhưng thời hạn có hiệu lực thường cũng không được xác định rõ. Đối với những văn bản như vậy, nên có điều khoản quy định hiệu lực, ví dụ, “Văn bản này (hoặc quyết định này) chấm dứt hiệu lực vào ngày 01 tháng 01 năm 2020”.

Để tránh sự thiếu chặt chẽ trong văn bản pháp luật, mọi người phải được biết chính xác ngày mà văn bản bắt đầu có hiệu lực áp dụng. Nếu văn bản có hiệu lực “ngay lập tức” thì rõ ràng là văn bản phát sinh hiệu lực tại một thời điểm khi hành vi cuối cùng cần thiết để ban hành văn bản xảy ra là có chữ ký của người có thẩm quyền (Chủ tịch UBND, Chủ tịch HĐND).

4.10. Bố cục văn bản, sắp xếp câu, sử dụng ngôn ngữ

Bố cục văn bản

Mỗi văn bản pháp luật có thể có cấu trúc khác nhau, phụ thuộc vào phạm vi điều chỉnh của văn bản đó. Nguyên tắc của việc sắp xếp bố cục của dự thảo văn bản là cần phải bảo đảm tính chặt chẽ, logic, dễ theo dõi.

– Phải xác định thật rõ mục đích của văn bản, tránh tình trạng ban hành văn bản mà không rõ mục đích, dễ dẫn đến tình trạng mâu thuẫn về chính sách, biện pháp, quy định trong văn bản. Nếu sắp xếp nội dung văn bản chặt chẽ và logic thì dễ dàng chuyển tải được mục đích của văn bản mà không tốn nhiều thời gian của người đọc, làm cho người đọc tiếp thu nhanh và hiểu rõ ý nghĩa của các quy định cụ thể. Việc tổ chức, bố cục chặt chẽ bảo đảm tính hiệu quả của văn bản.

– Một sự sắp xếp tuần tự với một cấu trúc rõ ràng đóng vai trò quan trọng làm cho văn bản được dễ hiểu. Tùy từng loại văn bản, người soạn thảo có thể lựa chọn bố cục hợp lý. Đối với việc xây dựng văn bản quy phạm pháp luật có nhiều nội dung thì thường được kết cấu theo:

– Phần – Chương – Mục – Tiểu mục – Điều – Khoản – Điểm – Đoạn (riêng đoạn nên hạn chế sử dụng).

– Đối với văn bản quy phạm pháp luật có ít nội dung thì không nhất thiết phải thiết kế theo phần, tiểu mục.

– Hạn chế việc sử dụng đoạn vì sẽ ảnh hưởng đến việc viện dẫn văn bản. Đặc biệt tránh việc sử dụng quá nhiều đoạn. Cách khôn ngoan nhất là nên thiết kế thành các điểm. Tuy nhiên việc xây dựng các khoản, điểm phải bảo đảm nguyên tắc: các khoản, điểm đó quy định về cùng một vấn đề. Nếu các khoản, điểm có nội dung quá khác nhau thì nên thiết kế thành điều riêng.

– Khi có những nội dung giống nhau thì sử dụng cấu trúc ngữ pháp câu hoặc thành phần câu giống nhau.

– Đối với những khoản, điểm có nội dung giống nhau, ví dụ như quy định về trách nhiệm thì nên thiết kế câu mở đầu dẫn đề cho các khoản để tránh việc phải viết lại nội dung ở mỗi đoạn.

Dưới đây là gợi ý về cách bố cục một văn bản quy phạm pháp luật (cách sắp xếp vị trí của các điều, khoản, nhóm các vấn đề):

– Phần chung: nằm ở phần đầu của văn bản gồm các quy định về đối tượng điều chỉnh, phạm vi áp dụng của văn bản; điều khoản về mục đích của văn bản (tuy không bắt buộc nhưng đây là cơ sở để phát triển các điều khoản tiếp theo và là sợi chỉ đỏ để người đọc thấy được linh hồn, tinh thần chung của văn bản); điều khoản về định nghĩa (xem trình bày dưới đây); các nguyên tắc chung hay các quy định chung khác (nếu có);

– Phần quy định về hành vi xử sự của đối tượng điều chỉnh (đối tượng điều chỉnh chính – đối tượng chịu sự tác động trực tiếp của văn bản và các đối tượng khác);

– Phần quy định về hành vi xử sự của các cơ quan thi hành văn bản (các công chức, viên chức, có thể là công chức của cấp sở, cấp phòng,…);

– Phần quy định về chế tài (chế tài nên được hiểu theo nghĩa rộng với tính chất là các biện pháp trực tiếp khuyến khích tuân thủ văn bản);

– Phần quy định về các nguồn lực thực hiện văn bản (thường là dưới hình thức quy định về các điều kiện bảo đảm, tuy nhiên các quy định hiện nay chưa chú ý tới các quy định này);

– Phần các quy định còn lại: điều khoản chuyển tiếp, điều khoản thi hành, hiệu lực của văn bản…

Không nên thiết kế có quá nhiều đoạn lửng, gạch đầu dòng (-) dấu (+) hoặc tiết 1.1; 1.2….vì sẽ ảnh hưởng đến kỹ thuật viện dẫn.

Dưới đây là một vài ví dụ điển hình về bố cục văn bản quy phạm pháp luật của HĐND và UBND nên tránh sử dụng.

Sắp xếp câu

– Câu ngắn thì dễ hiểu hơn câu dài. Nếu phải xây dựng câu dài thì phải viết rất rõ ràng, theo đó, về mặt ngữ pháp, nội dung quan trọng, nội dung chính nên đặt ở vị trí trung tâm của câu, tránh đưa nội dung quan trọng xuống cuối câu. Ví dụ, điều khoản giao trách nhiệm thì không nên đặt chủ thể được giao trách nhiệm xuống cuối câu.

– Đối với các điểm có nội dung giống nhau nếu đặt chủ ngữ là người lên đầu thì nên thiết kế thống nhất ở tất cả các điểm. Nếu sử dụng danh từ, hoặc cụm danh từ thì nên sử dụng thống nhất ở các điểm, cần cân nhắc để viết câu theo cùng cấu trúc cho các điểm, đoạn có nội dung giống nhau. Mỗi câu chỉ nên thể hiện một ý tưởng.

– Văn bản chứa những điều, khoản dễ đọc, dễ hiểu sẽ giúp cho người có trách nhiệm thi hành dễ nhớ, dễ thực hiện. Khi đặt câu, cần lưu ý là không nên dùng câu dài, có quá nhiều từ trong câu, nhất là những từ mà nếu không có chúng thì câu văn cũng không thay đổi ý nghĩa. Nếu một câu quá dài hay quá phức tạp, người soạn thảo nên xem lại liệu nội dung của nó có gồm quá nhiều vấn đề hay có thể đơn giản hoá không? Có thể chia câu đó thành nhiều câu nhỏ không?

– Việc dùng thể bị động có thể không làm rõ trách nhiệm của đối tượng phải thực thi pháp luật, không rõ được cơ chế bảo đảm thực hiện và trong trường hợp đó, thường làm cho các quy phạm có tính khả thi thấp.

– Dạng bị động có thể diễn đạt không rõ chủ thể thi hành pháp luật trong quy định mà nếu không rõ đối tượng nào chịu trách nhiệm thì quy định đó khó có thể được thực thi tốt.

– Người soạn thảo có xu hướng sử dụng các câu phức tạp, dài dòng, nhiều khi không phải do yêu cầu của văn bản mà là do thói quen của người soạn thảo. Cần càng diễn đạt ngắn gọn bao nhiêu càng dễ hiểu bấy nhiêu. Cần hạn chế dùng câu dài dòng, phức tạp. Câu văn trong văn bản cần trong sáng và dễ hiểu, cần tránh những từ, ngữ hay câu tối nghĩa.

– Câu văn phải đầy đủ về nội dung, hoàn chỉnh về hình thức và bảo đảm tính liên kết giữa các bộ phận của câu. Các quy phạm pháp luật phải quy định trực tiếp nội dung cần điều chỉnh, không quy định chung chung, phải được trình bày ngắn gọn, rõ ràng, chính xác. Câu nghi vấn và câu cảm thán không sử dụng trong văn bản.

– Việc sử dụng dấu câu trong văn bản phải tuân thủ các nguyên tắc chính tả của tiếng Việt. Không được sử dụng dấu chấm hỏi, dấu chấm than, dấu chấm lửng trong văn bản.

Ngôn ngữ soạn thảo

Việc sử dụng ngôn ngữ có ảnh hưởng quan trọng tới nội dung văn bản. Người soạn thảo cần luôn luôn chú ý là phải bảo đảm ngôn ngữ của văn bản trong sáng, dễ hiểu, không mập mờ, nước đôi. Ngôn ngữ của văn bản pháp luật phải rõ ràng, trong sáng để người đọc không hiểu theo nhiều cách khác nhau. Nếu diễn đạt không chặt chẽ thì sẽ dễ dẫn tới tùy tiện khi áp dụng văn bản. Nếu ngôn ngữ không rõ ràng, trong sáng thì người áp dụng có thể hiểu khác đi và họ thi hành pháp luật không theo ý muốn của người soạn thảo cũng như cơ quan ban hành văn bản. Ngôn ngữ dễ hiểu mới chuyển tải được nội dung, tinh thần của các quy phạm tới người đọc. Người soạn thảo cần chú ý rằng ngôn ngữ được soạn thảo không phải chỉ để dành cho những cán bộ, công chức nhà nước mà phải làm cho mọi người dân ở các trình độ văn hóa khác nhau đều có thể hiểu được.

Để có được một văn bản có chất lượng tốt thì các quy định của văn bản đó phải được soạn thảo sao cho có thể thi hành được, phù hợp với thực tiễn quản lý và đồng thời bảo đảm về chất lượng của ngôn ngữ soạn thảo. Đôi khi, người soạn thảo  chỉ chú ý đến toàn bộ văn bản mà ít coi trọng các quy định cụ thể của văn bản đó. Trên thực tế, chỉ một quy định nhỏ hoặc một khoản, một điểm của khoản cũng có tác động quan trọng tới tình hình phát triển kinh tế – xã hội.

– Ngôn ngữ của văn bản phải có độ chính xác cao, cần tránh sử dụng những từ có nhiều nghĩa. Khi sử dụng ngôn ngữ, nên lựa chọn các từ có chứa ít nghĩa để tránh bị hiểu nhầm sang các nghĩa mà người soạn thảo không mong muốn.

Những từ đa nghĩa thường làm đối tượng đọc văn bản băn khoăn lựa chọn dùng nghĩa nào thì phù hợp và đúng với tinh thần của văn bản, đúng với ý đồ của người đã soạn thảo văn bản đó.

– Không nên dùng các từ “nên” hay “không nên”, “cần…” mà cần dùng từ “phải” khi muốn đưa ra các quy phạm mang tính bắt buộc.

Ví dụ: “Người nào gây thiệt hại cho người khác thì phải bồi thường…”

– Nhìn chung, nên tránh dùng ngôn ngữ cổ khi đã có ngôn ngữ mới thay thế và mọi người đều không xa lạ với ngôn ngữ mới đó. Ví dụ, từ “hợp đồng” quen thuộc với chúng ta hơn là từ “khế ước”. Đối với các từ quá mới, khi sử dụng cũng nên thận trọng nếu không phải là đại đa số dân chúng đã biết đến, trừ khi nó không có các từ khác có thể diễn tả đầy đủ ý nghĩa như: “toàn cầu hóa”, “hội nhập”. Tuy nhiên, cũng nên chú ý đến một số ngôn ngữ đã cổ xưa hoặc phức tạp nhưng pháp luật hiện hành đã quen dùng và những người thực hiện văn bản pháp luật đã quen thuộc với ngôn ngữ đó thay vì người soạn thảo tự “sáng tạo” ra ngôn ngữ mà chỉ có họ cho rằng dễ hiểu, ví dụ như “tham góp ý kiến”. Sẽ thuận lợi hơn nếu như người soạn thảo đưa vào văn bản những từ đã có trong văn bản pháp luật hiện hành có liên quan.

Đối với văn bản quy phạm pháp luật của chính quyền địa phương, nên tránh sử dụng các cụm từ không có tính quy phạm kiểu như: “HĐND thành phố kêu gọi các tầng lớp nhân dân, các lực lượng vũ trang, các cấp, ngành, MTTQ và các đoàn thể thành phố nỗ lực phấn đấu thi đua hoàn thành thắng lợi kế hoạch phát triển KT-XH năm 2016”.

IV. MỘT SỐ VẤN ĐỀ CẦN LƯU Ý TRONG SOẠN THẢO VĂN BẢN QUY PHẠM PHÁP LUẬT

1. Về thể thức và kỹ thuật trình bày văn bản quy phạm pháp luật

Về cơ bản, quy định về thể thức và kỹ thuật trình bày văn bản quy phạm pháp luật trong Nghị định số 34 được xây dựng trên nền tảng của Thông tư số 25/2011/TT-BTP của Bộ Tư pháp thể thức và kỹ thuật trình bày văn bản quy phạm pháp luật của Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang bộ, cơ quan thuộc Chính phủ và Thông tư liên tịch số 55/2005/TTLT-BNV-VPCP hướng dẫn về thể thức và kỹ thuật trình bày văn bản. Ngoài ra, Nghị định bổ sung một số điểm mới sau đây:

Thứ nhất, Nghị định bổ sung tiểu mục vào bố cục dự thảo văn bản quy phạm pháp luật và quy định về “tiểu mục”. Tiểu mục là bố cục lớn thứ tư được trình bày trong văn bản, việc phân chia các tiểu mục theo nội dung tương đối độc lập, có tính hệ thống và lô-gíc với nhau. Tiểu mục có thể được sử dụng trong chương có nhiều nội dung, mục, điều.

Thứ hai, bổ sung thể thức và kỹ thuật trình bày văn bản quy phạm pháp luật của Kiểm toán nhà nước, Chánh án Tòa án nhân dân tối cao, Viện trưởng Viện kiểm sát nhân dân tối cao, HĐND và UBND các cấp, văn bản của chính quyền đơn vị hành chính kinh tế đặc biệt. Đồng thời bổ sung phụ lục về mẫu văn bản quy phạm pháp luật của các chủ thể nêu trên.

Thứ ba, bổ sung mẫu tờ trình đề nghị xây dựng văn bản quy phạm pháp luật, mẫu báo cáo đánh giá tác động của chính sách.

Thứ tư, quy định rõ 02 loại căn cứ ban hành văn bản là căn cứ về thẩm quyền và căn cứ về nội dung. Nghị định 34 bổ sung căn cứ ban hành văn bản là văn bản quy phạm pháp luật có hiệu lực pháp lý cao hơn đang có hiệu lực hoặc đã được công bố/ký ban hành chưa có hiệu lực nhưng phải có hiệu lực trước hoặc cùng thời điểm với văn bản được ban hành. Căn cứ ban hành văn bản bao gồm văn bản quy phạm pháp luật quy định thẩm quyền, chức năng của cơ quan ban hành văn bản đó và văn bản quy phạm pháp luật có hiệu lực pháp lý cao hơn quy định nội dung, cơ sở để ban hành văn bản”.

Thứ năm, quy định về trình bày chữ ký trong văn bản quy phạm pháp luật. Để phù hợp với quy định của Luật năm 2015 về các hình thức văn bản quy phạm pháp luật, Nghị định 34 bổ sung cách trình bày chữ ký trong nghị quyết của Hội đồng thẩm phán TAND tối cao, nghị quyết của HĐND cấp tỉnh, nghị quyết của HĐND cấp huyện, nghị quyết của HĐND cấp xã…..

Thứ sáu, để thống nhất sử dụng ngôn ngữ trong văn bản quy phạm pháp luật do trong quá trình hội nhập, việc phải sử dụng từ ngữ nước ngoài là tên riêng (Ví dụ: Công thức Abott, Pasteur…), hoặc các thuật ngữ chuyên môn không chuyển nghĩa được sang tiếng Việt ngày càng phổ biến trong nhiều lĩnh vực (VD : vắc xin, logistic, methadone, …). Nghị định quy định “Từ ngữ nước ngoài chỉ được sử dụng khi không có từ ngữ tiếng Việt tương ứng để thay thế. Từ ngữ nước ngoài có thể sử dụng trực tiếp nếu là từ ngữ thông dụng, phổ biến hoặc phải phiên âm sang tiếng Việt”.

2. Về xây dựng, ban hành văn bản quy phạm pháp luật theo trình tự, thủ tục rút gọn

– Kế thừa các trường hợp xây dựng, ban hành văn bản quy phạm pháp luật theo trình tự thủ tục rút gọn được quy định tại Điều 75 Luật năm 2008, Luật năm 2015 bổ sung 03 trường hợp (Điều 146), gồm:

(1) Trường hợp đột xuất, khẩn cấp trong phòng chống thiên tai, dịch bệnh, cháy, nổ;

(2) Trường hợp cấp bách để giải quyết những vấn đề phát sinh trong thực tiễn theo quyết định của Quốc hội;

(3) Trường hợp để ngưng hiệu lực toàn bộ hoặc một phần của văn bản quy phạm pháp luật trong một thời hạn nhất định.

– Về phạm vi các loại văn bản được áp dụng trình tự, thủ tục rút gọn, Luật năm 2015 văn bản quy phạm pháp luật của chính quyền địa phương, trình tự, thủ tục rút gọn chỉ được áp dụng đối với nghị quyết của HĐND cấp tỉnh và quyết định của UBND cấp tỉnh (không áp dụng đối với văn bản quy phạm pháp luật của cấp huyện và cấp xã).

– Quy định cụ thể, rõ ràng hơn trình tự, thủ tục xây dựng, xem xét, thông qua văn bản quy phạm pháp luật theo trình tự, thủ tục rút gọn (Điều 148, Điều 149).

– Quy định về thời điểm có hiệu lực của văn bản quy phạm pháp luật được ban hành theo quy trình rút gọn: Văn bản quy phạm pháp luật được ban hành theo trình tự, thủ tục rút gọn thì có thể có hiệu lực kể từ ngày thông qua hoặc ký ban hành, đồng thời phải được đăng ngay trên Cổng thông tin điện tử của cơ quan ban hành và phải được đưa tin trên phương tiện thông tin đại chúng; đăng Công báo nước CHXHCN Việt Nam hoặc Công báo tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương chậm nhất là sau 03 ngày kể từ ngày công bố hoặc ký ban hành (khoản 2 Điều 151).

* Quy trình đề nghị xây dựng, ban hành văn bản quy phạm pháp luật theo trình tự, thủ tục rút gọn

– Thường trực HĐND cấp tỉnh tự mình hoặc theo đề nghị của UBND cấp tỉnh quyết định áp dụng trình tự, thủ tục rút gọn trong việc xây dựng, ban hành nghị quyết của HĐND cấp tỉnh theo quy định tại Điều 146 và Khoản 4 Điều 147 của Luật.

– Chủ tịch UBND cấp tỉnh tự mình hoặc theo đề nghị của cơ quan chuyên môn thuộc UBND cấp tỉnh hoặc Chủ tịch UBND cấp huyện quyết định áp dụng trình tự, thủ tục rút gọn trong việc xây dựng, ban hành quyết định của UBND cấp tỉnh theo quy định tại Điều 146 và Khoản 4 Điều 147 của Luật.

Nội dung của văn bản đề nghị phải nêu rõ căn cứ áp dụng trình tự, thủ tục rút gọn, tên văn bản, sự cần thiết ban hành văn bản; đối tượng, phạm vi điều chỉnh của văn bản; nội dung chính của văn bản; dự kiến cơ quan chủ trì soạn thảo và thời gian trình văn bản.

3. Sửa đổi, bổ sung, thay thế văn bản quy phạm pháp luật của HĐND, UBND

Sửa đổi, bổ sung, thay thế văn bản quy phạm pháp luật là hoạt động thường xuyên của HĐND, UBND để bảo đảm văn bản quy phạm pháp luật phù hợp với đòi hỏi của tình hình và đáp ứng điều kiện phát triển kinh tế, xã hội…Việc sửa đổi, bổ sung văn bản quy phạm pháp luật được tiến hành theo đúng các trình tự áp dụng đối với việc ban hành văn bản quy phạm pháp luật mới.

Sửa đổi, bổ sung văn bản khác với thay thế văn bản ở chỗ: trong trường hợp văn bản quy phạm pháp luật hiện hành được sửa đổi, bổ sung thì văn bản quy phạm pháp luật đó vẫn có hiệu lực pháp luật đối với những phần không bị sửa đổi; còn trong trường hợp thay thế thì văn bản quy phạm pháp luật bị thay thế không còn hiệu lực pháp luật. Cơ quan có thẩm quyền sửa đổi, bổ sung, thay thế văn bản quy phạm pháp luật chính là cơ quan đã ban hành văn bản đó. Cơ quan cấp trên không có thẩm quyền sửa đổi, bổ sung, thay thế văn bản quy phạm pháp luật của cơ quan cấp dưới, tuy nhiên, cơ quan cấp trên cũng có thể đề nghị “cơ quan cấp dưới” (HĐND, UBND cấp dưới) sửa đổi, bổ sung, thay thế văn bản quy phạm pháp luật.

Cơ sở của việc sửa đổi, bổ sung, thay thế văn bản quy phạm pháp luật chủ yếu dựa trên tính lỗi thời của văn bản hay các quy định của văn bản. Về lý thuyết, HĐND, UBND cũng có thể sửa đổi văn bản quy phạm pháp luật nếu xét thấy quy định cụ thể nào đó của văn bản là trái Hiến pháp hoặc văn bản pháp luật có giá trị pháp lý cao hơn. Tuy nhiên, trong trường hợp này HĐND, UBND không nên sử dụng phương thức này mà nên hủy bỏ hoặc bãi bỏ toàn bộ hoặc một phần văn bản không hợp hiến hoặc hợp pháp, vì thủ tục bãi bỏ nhanh hơn thủ tục sửa đổi văn bản.

Ngoài ra, việc sửa đổi, bổ sung, thay thế văn bản quy phạm pháp luật của HĐND, UBND là cần thiết khi xét thấy một số hoặc toàn bộ các quy định của văn bản quy phạm pháp luật đó trái với văn bản pháp luật có hiệu lực pháp lý cao hơn hoặc không phù hợp với chủ trương, chính sách của Đảng và Nhà nước hoặc với các quy định của điều ước quốc tế mà Việt Nam đã ký kết hoặc tham gia. Việc sửa đổi, bổ sung này cũng là điều cần phải thực hiện để bảo đảm tính thống nhất và đồng bộ của các văn bản quy phạm pháp luật mới được ban hành có hiệu lực pháp lý cao hơn hoặc ngang bằng.

4. Soạn thảo, ban hành một văn bản sửa đổi, bổ sung, thay thế, bãi bỏ nhiều văn bản quy phạm pháp luật

Nghị định số 34 quy định cơ quan, tổ chức, người có thẩm quyền đề nghị HĐND, UBND ban hành văn bản quy phạm pháp luật có trách nhiệm đề nghị HĐND, UBND cùng cấp ban hành một văn bản quy phạm pháp luật sửa đổi, bổ sung, thay thế, bãi bỏ nội dung trong nhiều văn bản quy phạm pháp luật do cùng một cơ quan ban hành trong các trường hợp sau:

– Khi cần hoàn thiện pháp luật để kịp thời thực hiện Điều ước quốc tế mà CHXHCN Việt Nam là thành viên.

– Khi cần sửa đổi, bổ sung, thay thế, bãi bỏ đồng thời nhiều văn bản mà nội dung được sửa đổi, bổ sung, thay thế, bãi bỏ thuộc cùng một lĩnh vực hoặc có mối liên quan chặt chẽ để bảo đảm tính đồng bộ, thống nhất với văn bản mới được ban hành.

– Trong văn bản đề nghị ban hành có nội dung liên quan đến một hoặc nhiều văn bản khác do cùng một cơ quan ban hành mà trong văn bản đề nghị ban hành có quy định khác với văn bản đó.

– Để thực hiện phương án đơn giản hóa thủ tục hành chính được cấp có thẩm quyền phê duyệt.

Về nguyên tắc, trong trường hợp ban hành quy định mới mà có mâu thuẫn với văn bản khác đã được ban hành trước đó thì văn bản được ban hành trước sẽ được sửa đổi, bổ sung để bảo đảm sự thống nhất và bảo đảm tính đồng bộ của hệ thống văn bản. Văn bản mới ban hành hầu như không sửa đổi các quy định của văn bản đã ban hành trước quy định về cùng một vấn đề. Theo quy trình thông thường, để các văn bản có liên quan này được sửa đổi, bổ sung, trước hết phải được lập đề nghị xây dựng văn bản quy phạm pháp luật, phải lý giải sự cần thiết của việc sửa đổi, bổ sung, phải thẩm định, thẩm tra … Quy trình như vậy không chỉ làm mất nhiều thời gian, tiền bạc mà còn làm cho pháp luật không bảo đảm tính thống nhất. Trong khi đó, để đảm bảo tính thống nhất của hệ thống pháp luật, cần sửa đổi, bổ sung nhiều văn bản, nếu theo cách thông thường sẽ mất nhiều thời gian, do đó, Luật năm 2015 tiếp tục quy định về hình thức một văn bản sửa đổi, bổ sung nhiều văn bản quy phạm pháp luật.

Bài viết liên quan

Xin chào! Tôi là Thoáng - sinh viên năm 4 - Khoa Luật - trường Đại học Vinh. Bạn có thể kết nối với tôi qua: Facebook, Google Plus, Twitter.

Bình luận

avatar
  Gửi mail cho tôi  
Thông báo