Điều ước quốc tế có giá trị pháp lý cao hơn tập quán quốc tế là một nhận định sai nếu hiểu theo nghĩa tuyệt đối. Trong luật quốc tế, điều ước quốc tế và tập quán quốc tế đều là nguồn cơ bản của pháp luật quốc tế; mỗi loại có cách hình thành, phạm vi ràng buộc và cơ chế áp dụng riêng. Có trường hợp điều ước quốc tế được ưu tiên áp dụng giữa các quốc gia là thành viên; nhưng cũng có trường hợp tập quán quốc tế vẫn tồn tại độc lập, vẫn ràng buộc các quốc gia, thậm chí có thể làm cho một điều ước trái với quy phạm mệnh lệnh chung của luật quốc tế trở nên vô hiệu. Vì vậy, câu trả lời đúng hơn phải là: không thể khẳng định chung rằng điều ước quốc tế luôn có giá trị pháp lý cao hơn tập quán quốc tế; cần xét quan hệ giữa các bên, nội dung quy phạm, loại quy phạm và hoàn cảnh áp dụng cụ thể.
- 1. Điều ước quốc tế và tập quán quốc tế đều là nguồn của luật quốc tế
- 2. Nhận định “điều ước quốc tế cao hơn tập quán quốc tế” sai ở điểm nào?
- 3. Khi nào điều ước quốc tế được ưu tiên áp dụng so với tập quán quốc tế?
- 4. Khi nào tập quán quốc tế có thể được áp dụng độc lập hoặc có giá trị mạnh hơn điều ước?
- Kết luận
1. Điều ước quốc tế và tập quán quốc tế đều là nguồn của luật quốc tế
Để trả lời đúng câu hỏi này, trước hết cần hiểu rằng luật quốc tế không vận hành giống hệt hệ thống pháp luật quốc gia, nơi thường có một “kim tự tháp hiệu lực” tương đối rõ ràng như Hiến pháp, luật, nghị định, thông tư. Trong luật quốc tế, các quy phạm được hình thành từ nhiều nguồn khác nhau; nổi bật nhất là điều ước quốc tế, tập quán quốc tế và các nguyên tắc chung của pháp luật. Điều 38 Quy chế Tòa án Công lý Quốc tế liệt kê những nguồn mà Tòa án áp dụng khi giải quyết tranh chấp, trong đó có điều ước quốc tế; tập quán quốc tế, như bằng chứng của một thực tiễn chung được chấp nhận là luật; các nguyên tắc chung của pháp luật; cùng với án lệ và học thuyết như phương tiện bổ trợ để xác định quy phạm pháp luật. Điểm đáng chú ý là Điều 38 không tuyên bố điều ước quốc tế “cao hơn” tập quán quốc tế, mà đặt chúng trong cùng hệ thống nguồn của luật quốc tế.
Điều ước quốc tế có ưu thế rất rõ về mặt hình thức. Theo Công ước Viên năm 1969 về Luật Điều ước quốc tế, điều ước là thỏa thuận quốc tế được ký kết giữa các quốc gia bằng văn bản và được điều chỉnh bởi luật quốc tế, bất kể tên gọi cụ thể là hiệp ước, công ước, hiệp định, nghị định thư hay tên gọi khác. Chính vì có văn bản, có chủ thể ký kết, có thời điểm có hiệu lực, có quy định cụ thể về quyền và nghĩa vụ, điều ước thường dễ xác định nội dung hơn tập quán quốc tế. Một khi điều ước đã có hiệu lực, nguyên tắc pacta sunt servanda đòi hỏi các bên phải thực hiện điều ước một cách thiện chí.
Trong khi đó, tập quán quốc tế không nhất thiết được ghi nhận trong một văn bản duy nhất. Tập quán quốc tế hình thành từ thực tiễn chung của các quốc gia, kèm theo niềm tin pháp lý rằng thực tiễn đó được thực hiện vì nghĩa vụ pháp lý chứ không chỉ vì thói quen, phép lịch sự hay lợi ích chính trị nhất thời. Ủy ban Luật pháp quốc tế của Liên Hợp Quốc khi nói về nhận diện tập quán quốc tế cũng nhấn mạnh phương pháp “hai yếu tố”: phải xem xét cả thực tiễn chung và sự chấp nhận thực tiễn đó như là luật, tức opinio juris.
Chính vì vậy, không phải cứ một hành vi được nhiều quốc gia lặp lại thì tự động trở thành tập quán quốc tế. Một thực tiễn ngoại giao, một cách ứng xử nhân đạo, một thói quen thương mại hay một thông lệ lễ tân chỉ trở thành tập quán pháp lý khi có đủ yếu tố “được chấp nhận như luật”. Ngược lại, một khi đã hình thành, tập quán quốc tế có thể có sức ràng buộc rất mạnh, đặc biệt trong những lĩnh vực mà điều ước quốc tế chưa điều chỉnh hết hoặc không thể bao phủ mọi quan hệ giữa các quốc gia.
2. Nhận định “điều ước quốc tế cao hơn tập quán quốc tế” sai ở điểm nào?
Nhận định này sai ở chỗ đã biến một vấn đề áp dụng pháp luật trong từng hoàn cảnh cụ thể thành một kết luận thứ bậc tuyệt đối. Trong luật quốc tế, điều ước quốc tế và tập quán quốc tế không mặc nhiên đứng trên – đứng dưới như luật và nghị định trong pháp luật quốc gia. Chúng là hai nguồn luật khác nhau; có thể bổ sung cho nhau, tồn tại song song, trùng nội dung với nhau hoặc trong một số trường hợp phát sinh xung đột cần giải quyết theo nguyên tắc chuyên biệt.
Điều ước quốc tế trước hết ràng buộc các quốc gia đã đồng ý chịu sự ràng buộc của điều ước. Đây là điểm rất quan trọng. Công ước Viên năm 1969 quy định điều ước không tạo ra nghĩa vụ hoặc quyền cho quốc gia thứ ba nếu không có sự đồng ý của quốc gia đó. Do đó, một điều ước dù rất quan trọng, rất chi tiết, cũng không đương nhiên ràng buộc mọi quốc gia trên thế giới nếu quốc gia đó không phải là thành viên, trừ trường hợp nội dung điều ước đồng thời phản ánh tập quán quốc tế hoặc quy phạm mệnh lệnh chung.
Trong khi đó, tập quán quốc tế có thể ràng buộc rộng hơn, bởi nó không phụ thuộc hoàn toàn vào việc một quốc gia có ký một văn bản cụ thể hay không. Trong lĩnh vực luật nhân đạo quốc tế, ICRC cũng giải thích rằng cả điều ước và tập quán quốc tế đều là nguồn của luật quốc tế; điều ước ràng buộc những quốc gia đã thể hiện sự đồng ý chịu ràng buộc, còn tập quán phát sinh từ “một thực tiễn chung được chấp nhận như luật”.
Một điểm rất đáng chú ý là quy phạm điều ước và quy phạm tập quán có thể có cùng nội dung nhưng vẫn tồn tại độc lập. Trong vụ Nicaragua kiện Hoa Kỳ, Tòa án Công lý Quốc tế không chấp nhận quan điểm cho rằng khi một quy phạm đã được ghi nhận trong điều ước thì tập quán quốc tế tương ứng bị “nuốt mất” hoặc mất hiệu lực độc lập. Tòa nhấn mạnh rằng ngay cả khi quy phạm điều ước và quy phạm tập quán có cùng nội dung, điều đó không làm cho tập quán quốc tế mất khả năng áp dụng riêng.
Từ đó có thể thấy, nếu nói “điều ước quốc tế thường rõ ràng hơn, dễ chứng minh hơn và trong quan hệ giữa các quốc gia thành viên thì thường là căn cứ trực tiếp để xác định quyền và nghĩa vụ” thì đúng. Nhưng nếu nói “điều ước quốc tế luôn có giá trị pháp lý cao hơn tập quán quốc tế” thì sai, bởi nhận định này bỏ qua phạm vi ràng buộc của điều ước; bỏ qua sự tồn tại độc lập của tập quán; và bỏ qua những trường hợp tập quán, nhất là tập quán mang tính mệnh lệnh chung, có thể giới hạn hoặc vô hiệu hóa điều ước trái với nó.
3. Khi nào điều ước quốc tế được ưu tiên áp dụng so với tập quán quốc tế?
Mặc dù không thể nói điều ước quốc tế luôn cao hơn tập quán quốc tế nhưng trên thực tế, trong nhiều trường hợp điều ước sẽ được ưu tiên áp dụng giữa các quốc gia thành viên. Lý do là điều ước thể hiện sự thỏa thuận cụ thể của các bên về một quan hệ pháp lý nhất định. Khi hai hoặc nhiều quốc gia đã ký kết, phê chuẩn hoặc gia nhập một điều ước và điều ước đó đang có hiệu lực thì nguyên tắc thiện chí thực hiện cam kết quốc tế đòi hỏi các bên phải tôn trọng điều ước.
Ví dụ, nếu hai quốc gia đều là thành viên của một hiệp định song phương về tương trợ tư pháp, dẫn độ, thương mại, đầu tư hoặc phân định biên giới thì khi phát sinh tranh chấp giữa hai nước về vấn đề thuộc phạm vi điều chỉnh của hiệp định, cơ quan giải quyết tranh chấp thường sẽ ưu tiên xem xét chính hiệp định đó. Trong trường hợp này, điều ước không “cao hơn” tập quán theo nghĩa thứ bậc tuyệt đối, mà được ưu tiên vì nó là quy phạm cụ thể hơn, trực tiếp hơn và thể hiện rõ ý chí ràng buộc của các bên.
Ngoài ra, chính điều ước có thể tự quy định quan hệ ưu tiên của nó với một điều ước khác. Công ước Viên năm 1969 tại Điều 30 đặt ra quy tắc về việc áp dụng các điều ước kế tiếp liên quan đến cùng một vấn đề; trong đó có trường hợp điều ước nêu rõ mình phụ thuộc hoặc không bị xem là trái với điều ước khác thì quy định của điều ước được dẫn chiếu sẽ được ưu tiên. Dù Điều 30 trực tiếp nói về xung đột giữa các điều ước, nó cho thấy cách tiếp cận của luật quốc tế không phải là tuyên bố một nguồn luật luôn cao hơn nguồn luật khác, mà là xác định quy tắc áp dụng theo từng quan hệ pháp lý cụ thể.
Một ngoại lệ đặc biệt là Hiến chương Liên Hợp Quốc. Điều 103 Hiến chương Liên Hợp Quốc quy định khi có xung đột giữa nghĩa vụ của thành viên Liên Hợp Quốc theo Hiến chương và nghĩa vụ theo bất kỳ điều ước quốc tế nào khác, nghĩa vụ theo Hiến chương sẽ được ưu tiên. Tuy nhiên, đây là cơ chế ưu tiên đặc biệt của Hiến chương Liên Hợp Quốc, không phải bằng chứng cho thấy mọi điều ước quốc tế đều có giá trị cao hơn tập quán quốc tế.
Nói cách khác, điều ước quốc tế có thể được ưu tiên khi nó là cam kết cụ thể giữa các bên; khi điều ước điều chỉnh trực tiếp vấn đề tranh chấp; khi các bên đều là thành viên của điều ước; hoặc khi chính điều ước, như Hiến chương Liên Hợp Quốc, có quy định đặc biệt về hiệu lực ưu tiên. Nhưng sự ưu tiên đó là ưu tiên áp dụng trong hoàn cảnh cụ thể, không phải là thứ bậc pháp lý tuyệt đối của điều ước đối với tập quán.
4. Khi nào tập quán quốc tế có thể được áp dụng độc lập hoặc có giá trị mạnh hơn điều ước?
Tập quán quốc tế có vai trò đặc biệt quan trọng trong những khoảng trống mà điều ước chưa điều chỉnh. Ngay trong phần mở đầu Công ước Viên năm 1969, các quốc gia cũng khẳng định rằng các quy tắc của tập quán quốc tế sẽ tiếp tục điều chỉnh những vấn đề không được Công ước quy định. Điều này cho thấy điều ước không loại bỏ tập quán; trái lại, tập quán vẫn là nền tảng bổ sung quan trọng cho hệ thống luật quốc tế.
Một quy phạm được ghi trong điều ước cũng có thể phát triển thành tập quán quốc tế. Công ước Viên năm 1969 quy định không có gì ngăn cản một quy tắc được nêu trong điều ước trở thành quy tắc ràng buộc quốc gia thứ ba với tư cách là tập quán quốc tế, nếu quy tắc đó được công nhận như vậy. Đây là điểm rất quan trọng để bác bỏ cách hiểu máy móc rằng điều ước và tập quán là hai hệ thống tách biệt, trong đó điều ước luôn “ở trên”. Trên thực tế, điều ước có thể pháp điển hóa tập quán đã có; có thể góp phần làm kết tinh tập quán đang hình thành; hoặc có thể là bằng chứng cho sự xuất hiện của một quy tắc tập quán mới.
Đặc biệt, trong trường hợp quy phạm mệnh lệnh chung của luật quốc tế hay còn gọi là jus cogens, điều ước quốc tế không được phép trái với quy phạm đó. Công ước Viên năm 1969 tại Điều 53 quy định điều ước sẽ vô hiệu nếu tại thời điểm ký kết, điều ước đó xung đột với một quy phạm mệnh lệnh chung của luật quốc tế; quy phạm này được cộng đồng quốc tế các quốc gia chấp nhận và công nhận là quy phạm không được phép vi phạm. Điều 64 của Công ước tiếp tục quy định rằng nếu một quy phạm mệnh lệnh chung mới xuất hiện, bất kỳ điều ước hiện hành nào trái với quy phạm đó đều trở nên vô hiệu và chấm dứt.
Điều này chứng minh rằng không phải cứ được ghi trong điều ước thì quy phạm đó có giá trị cao nhất. Nếu điều ước trái với quy phạm mệnh lệnh chung, điều ước có thể bị vô hiệu. Trong thực tiễn, những quy phạm như cấm xâm lược, cấm diệt chủng, cấm nô lệ, cấm tra tấn thường được xem là những ví dụ điển hình của các chuẩn mực có tính nền tảng trong trật tự pháp lý quốc tế. Dù các quy phạm này có thể được ghi nhận trong nhiều điều ước, sức mạnh pháp lý của chúng không chỉ đến từ điều ước, mà còn từ sự thừa nhận rộng rãi của cộng đồng quốc tế.
Tuy nhiên, cũng cần tránh kết luận ngược lại rằng tập quán quốc tế luôn cao hơn điều ước quốc tế. Tập quán thông thường, nếu không mang tính jus cogens, có thể bị các quốc gia thỏa thuận điều chỉnh khác đi trong quan hệ giữa họ, miễn là sự thỏa thuận đó không vi phạm nghĩa vụ quốc tế khác hoặc quy phạm mệnh lệnh chung. Vì vậy, cách hiểu đúng là: tập quán quốc tế có thể tồn tại độc lập với điều ước; có thể bổ sung cho điều ước; có thể ràng buộc quốc gia không là thành viên điều ước; và trong trường hợp là quy phạm mệnh lệnh chung, có thể làm vô hiệu điều ước trái với nó.
Kết luận
Tóm lại, nhận định “điều ước quốc tế có giá trị pháp lý cao hơn tập quán quốc tế” là sai nếu hiểu như một nguyên tắc tuyệt đối. Điều ước quốc tế và tập quán quốc tế đều là nguồn cơ bản của luật quốc tế; điều ước thường được ưu tiên áp dụng giữa các quốc gia thành viên khi điều chỉnh trực tiếp vấn đề tranh chấp nhưng tập quán quốc tế vẫn có đời sống pháp lý độc lập, vẫn có thể ràng buộc rộng rãi và trong trường hợp mang tính jus cogens còn có giá trị vượt lên trên điều ước trái với nó. Cách trả lời chuẩn xác nhất là: không có thứ bậc cứng nhắc giữa điều ước quốc tế và tập quán quốc tế; việc nguồn nào được ưu tiên phụ thuộc vào chủ thể bị ràng buộc, nội dung quy phạm, tính chất quy phạm và hoàn cảnh áp dụng cụ thể.
Để lại một phản hồi