Quyền hành pháp và tổ chức quyền hành pháp theo Hiến pháp 2013

1. Quyền hành pháp và tổ chức quyền hành pháp theo Hiến pháp năm 2013

1.1 Quan niệm về quyền hành pháp

Xét về mặt lịch sử, quyền hành pháp (executive power) gắn liền với cơ chế phân quyền và ra đời muộn vào thế kỷ 17 – 18 cùng với sự xác lập cơ chế nhà nước đại nghị tư sản. Đến giai đoạn hiện đại ngày nay, trải qua một quá trình phát triển, hoàn thiện, nội hàm quyền hành pháp thể hiện trong hai bộ phận cấu thành cơ bản là: hoạch định chính sách và điều hành chính sách nhà nước. Ở Việt Nam, khái niệm quyền hành pháp xuất hiện chính thức trong các văn kiện chính trị – pháp lý bắt đầu từ Cương lĩnh xây dựng đất nước trong thời kỳ quá độ lên chủ nghĩa xã hội (năm 1991): “Nhà nước Việt Nam thống nhất ba quyền lập pháp, hành pháp, tư pháp với sự phân công rành mạch ba quyền đó”1. Đại hội Đảng lần thứ VIII (năm 1996) đã chuẩn hóa lại và sau đó được ghi vào Hiến pháp năm 1992 (tại lần sửa đổi, bổ sung một số điều của Hiến pháp năm 2001): “Quyền lực Nhà nước là thống nhất, có sự phân công và phối hợp giữa các cơ quan nhà nước trong việc thực hiện các quyền lập pháp, hành pháp, tư pháp”2. Đại hội Đảng lần thứ XI (năm 2011) bổ sung thêm nội dung “và kiểm soát quyền lực” sau từ phối hợp và được ghi nhận vào Hiến pháp năm 2013 (Điều 2). Hiến pháp quy định: Quốc hội “thực hiện quyền lập hiến, lập pháp…” (Điều 69); Chính phủ “thực hiện quyền hành pháp…” (Điều 94); Tòa án nhân dân “thực hiện quyền tư pháp…” (Điều 102). Hiến pháp không quy định chỉ Chính phủ mới có chức năng hành pháp, và cũng không chỉ ra Chính phủ là cơ quan hành pháp mà vẫn là “cơ quan hành chính nhà nước (HCNN) cao nhất của nước Cộng hoà XHCN Việt Nam” như các Hiến pháp trước.

Vậy hiểu quyền hành pháp ở Việt Nam như thế nào?Về mặt học thuật, nhiều chuyên gia, nhà nghiên cứu nước ta đã trình bày quan điểm của mình về quyền hành pháp. Vận dụng kinh nghiệm về tổ chức nền hành pháp các nước trên thế giới áp dụng vào điều kiện đổi mới mà Việt Nam đang hướng tới, các ý kiến đều cho rằng quyền hành pháp là “quyền hoạch định và điều hành chính sách quốc gia với những cấu phần cơ bản của quyền hành pháp là: quyền trình dự án luật, quyền lập quy và quyền truy tố, xử lý các vi phạm pháp luật; hành pháp phân biệt với hành chính là “hoạt động chấp hành chính sách của các công chức”; quyền hành pháp là “quyền năng trực tiếp trong hoạch định, đệ trình chính sách và thực thi chính sách.” Quyền này bao gồm: Chính phủ đề xuất chính sách, pháp luật để Quốc hội phê chuẩn, thông qua, để rồi theo nhiệm vụ, quyền hạn của mình, Chính phủ lại thực thi chính sách, pháp luật, truy tố tội phạm và đưa các hành vi vi phạm pháp luật (công tố) để tòa án xét xử. Còn hành chính chỉ là một phương diện của hành pháp. Nếu hành pháp là hoạch định, đề xuất chính sách và định hướng vĩ mô thì hành chính là “triển khai thực hiện chính sách đó”; “Chính phủ không phải chỉ có chấp hành (hành chính) mà trước hết là hành pháp, tức là chủ thể chủ động, sáng tạo trong việc xây dựng và thực thi chính sách quốc gia. Trong mối quan hệ với Quốc hội, Chính phủ là người xây dựng chính sách, pháp luật, Quốc hội là người kiểm tra, giám sát các chính sách, pháp luật đã được thông qua…”3.

Có thể thấy rằng, quan niệm lý luận về quyền hành pháp ở Việt Nam đang tiệm cận với quan niệm phổ quát trên thế giới. Có sự đồng thuận khá cao giữa các nhà nghiên cứu ở Việt Nam khi cho rằng, quyền hành pháp tuy về nguyên nghĩa là chấp hành và tổ chức thực thi các đạo luật nhưng không đơn thuần chỉ là sự chấp hành các đạo luật một cách thụ động. Quyền hành pháp ngày nay không chỉ là công việc điều hành chính sách quốc gia mà còn phải thực hiện công việc hoạch định chính sách quốc gia (để cơ quan lập pháp phê chuẩn chính sách một cách chính thức hoặc tự quyết định những chính sách thuộc thẩm quyền của hành pháp bằng quyền lập quy độc lập hoặc lập pháp ủy quyền). Về mặt lý luận, hành pháp và hành chính là hai khái niệm có những điểm khác biệt. Khái niệm hành chính dùng để chỉ hoạt động chấp hành chính sách của các công chức. Khái niệm hành pháp dùng để chỉ hoạt động hoạch định và điều hành chính sách quốc gia. Quan chức chính phủ chính là những người hoạch định và điều hành chính sách quốc gia. Quyền trình dự án luật, trình các chương trình phát triển kinh tế – xã hội quốc gia, quyền ban hành văn bản pháp quy và quyền xử lý hoặc đề nghị xử lý hành vi vi phạm pháp luật đều thuộc phạm vi quyền hành pháp. Chủ thể quan trọng nhất thực hiện quyền hành pháp là Chính phủ (Thủ tướng và các thành viên Chính phủ). Việc thực hiện các công việc cụ thể thuộc nội hàm của “hành pháp” ngoài Chính phủ còn bao gồm các cơ quan cấp dưới của Chính phủ.

1.2 Sự thể hiện quyền hành pháp trong mô hình tổ chức quyền lực nhà nước theo Hiến pháp năm 2013

a) Vị trí, tinh chất của Chính phủ được xác định lại theo hướng cơ quan thực hiện quyền hành pháp

Hiến pháp năm 2013 xác định lại vị trí, tính chất của Chính phủ, đưa lên hàng đầu tính chất là cơ quan hành chính riêng biệt, độc lập: “Chính phủ là cơ quan HCNN cao nhất của nước Cộng hoà XHCN Việt Nam…”.

Chính phủ là cơ quan HCNN cao nhất của nướcCộng hòa XHCN Việt Nam có nghĩa là Chính phủ là một thiết chế độc lập nắm quyền thống nhất quản lý điều hành các mặt đời sống kinh tế – xã hội của đất nước, trước hết là quyết định những vấn đề về chủ trương, cơ chế, chính sách, thể chế quản lý HCNN. Có vị trí cao nhất về mặt quản lý hành chính, nên chức năng hành chính của Chính phủ phải bao quát toàn bộ các công việc quản lý HCNN của đất nước, của cả bộ máy nhà nước và hệ thống chính trị. Các quyết định của Chính phủ phải được tất cả các cơ quan, tổ chức trong xã hội, trong hệ thống chính trị, bộ máy nhà nước tôn trọng và chấp hành nghiêm túc. Quy định Chính phủ là cơ quan HCNN cao nhất còn là phản ánh một trật tự trong tổ chức và hoạt động của nền HCNN, đề cao tính thứ bậc, tính thống nhất, thông suốt, có hiệu lực, hiệu quả trong hoạt động quản lý, điều hành mọi mặt đời sống kinh tế – xã hội. Chính phủ là thiết chế có thẩm quyền cao nhất đối với hệ thống HCNN. Cách thức quy định mới này không đơn thuần chỉ là sự chuyển đổi vị trí quy định mà nó thể hiện nhận thức mới, một bước chuyển rất cơ bản trong nhận thức về phân công quyền lực, về vị trí, vai trò của Chính phủ trong các mối quan hệ quyền lực. Quy định kiểu cũ cho thấy vị trí của Chính phủ về căn bản chưa hoàn toàn là cơ quan có tính độc lập tương đối mà vẫn là cơ quan phái sinh. Chức năng hành chính cũng chỉ là nhiệm vụ nhỏ trong hoạt động chấp hành của Chính phủ mà thôi. Quy định mới này khẳng định, Chính phủ là một thiết chế độc lập – thiết chế hành chính (quản lý) phân biệt với thiết chế lập pháp – Quốc hội (Quốc hội là cơ quan quyền lực nhà nước cao nhất của nước Cộng hòa XHCN Việt Nam) và thiết chế xét xử –  Tòa án (Tòa nhân dân dân tối cao (TANDTC) là cơ quan xét xử cao nhất của nước Cộng hòa XHCN Việt Nam). Vị trí, tính chất này của Chính phủ đã định hình rõ hơn việc phân công quyền lực giữa Chính phủ, Quốc hội và TANDTC. Theo đó, ngoài việc phân công rõ thực hiện quyền lập pháp, quyền hành pháp và quyền tư pháp, lần lượt cho Quốc hội, Chính phủ và TANDTC, thì giữa ba cơ quan này còn còn có sự phân biệt rất rõ về tính chất, có vị trí ngang nhau: Quốc hội là cơ quan quyền lực nhà nước cao nhất của nước Cộng hòa XHCN Việt Nam, Chính phủ là cơ quan HCNN cao nhất của nước Cộng hòa XHCN Việt Nam, TANDTC là cơ quan xét xử cao nhất của nước Cộng hòa XHCN Việt Nam. Việc phân định rõ ràng hơn trên đây về tính chất, vị trí trong phân công quyền lực tạo cho Chính phủ có vị trí độc lập hơn, chủ động, linh hoạt và sáng tạo hơn trong hoạt động, qua đó, đề cao tính hành động, tính chủ động, linh hoạt, sáng tạo trong tổ chức thực thi chức năng, thẩm quyền của Chính phủ. Đây chính là cơ sở Hiến định xác lập vai trò kiến tạo phát triển của Chính phủ, tạo cơ sở hiến định bảo đảm tính trật tự của hệ thống HCNN, bảo đảm tính thống nhất, thông suốt của nền hành chính quốc gia, tăng cường kỷ luật, kỷ cương hành chính. Thẩm quyền hành chính cao nhất của Chính phủ không chỉ đối với hệ thống HCNN mà còn đối với cả hệ thống chính trị. Chính phủ có chức năng quản lý nhà nước thống nhất đối với tất cả các lĩnh vực đời sống chính trị – kinh tế – xã hội của đất nước; quản lý thống nhất nền hành chính quốc gia.

Tiếp đến, Hiến pháp đã ghi nhận một chức năng, nhiệm vụ có tính chất nổi bật và cũng là quan trọng nhất của Chính phủ, đó là “thực hiện quyền hành pháp”. Quy định Chính phủ thực hiện quyền hành pháp bao hàm cả vị trí của Chính phủ trong phân công thực hiện quyền lực nhà nước, và chức năng hành pháp của Chính phủ.

Nói Chính phủ thực hiện quyền hành pháp, trước hết là nói đến việc phân công quyền lực (phân quyền) giữa các nhánh quyền lực nhà nước, theo đó, Quốc hội thực hiện quyền lập hiến, quyền lập pháp, Chính phủ thực hiện quyền hành pháp, Tòa án nhân dân thực hiện quyền tư pháp. Giữa 3 cơ quan (3 nhánh quyền lực) này có sự phối hợp và kiểm soát lẫn nhau trong việc thực hiện quyền lực được trao. Nói cách khác, trong cơ cấu quyền lực nhà nước thống nhất, Chính phủ thực hiện quyền hành pháp, tương ứng với quyền lập hiến, lập pháp thuộc về Quốc hội và quyền tư pháp thuộc về Tòa án nhân dân. Sự phân công quyền lực này vừa bảo đảm tính thống nhất, vừa bảo đảm tính phối hợp và kiểm soát lẫn nhau, trên cơ sở hướng tới sự cân bằng và bảo đảm sự thông suốt của quyền lực. Đây là bước tiến có tính đột phá trong lịch sử lập hiến ở nước ta. Quy định Chính phủ là cơ quan thực hiện hành pháp mang lại cho Chính phủ một vị thế mới trong bộ máy nhà nước, bảo đảm tính độc lập tương đối hơn trong quan hệ với cơ quan lập pháp và cơ quan tư pháp. Theo đó, tạo cơ sở tăng cường tính chủ động, linh hoạt và tính sáng tạo của Chính phủ trong hoạt động, đồng thời, thiết lập tiền đề khách quan cho việc Chính phủ có thể kiểm soát đối với cơ quan lập pháp và cơ quan tư pháp. Với chức năng thực hiện quyền hành pháp, Chính phủ thực hiện việc hoạch định và điều hành chính sách quốc gia, tổ chức thực hiện Hiến pháp và pháp luật để duy trì và bảo vệ trật tự cộng cộng, bảo vệ lợi ích quốc gia, bảo vệ quyền con người, quyền công dân.

 Hiến pháp vẫn tiếp tục giữ quy định “Chính phủ là cơ quan chấp hành của Quốc hội”. Tính chất là “cơ quan chấp hành của Quốc hội” của Chính phủ là việc Chính phủ có nhiệm kỳ theo nhiệm kỳ của Quốc hội, Thủ tướng Chính phủ phải là đại biểu Quốc hội, do Quốc hội bầu, miễn nhiệm, bãi nhiệm, bỏ phiếu tín nhiệm, Quốc hội bãi bỏ văn bản của Chính phủ trái Hiến pháp, luật, nghị quyết của Quốc hội; chấp hành và tổ chức thi hành các đạo luật, các nghị quyết của Quốc hội. Đây là thể hiện tính chịu sự giám sát, chịu trách nhiệm của Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ và các thành viên Chính phủ trước Quốc hội; là cơ sở cho việc thực hiện quyền giám sát tối cao của Quốc hội đối với Chính phủ; là bảo đảm sự gắn bó chặt chẽ giữa Chính phủ và Quốc hội, bảo đảm tính thống nhất trong việc thực hiện quyền lập pháp và hành pháp. Quốc hội là cơ quan quyền lực nhà nước cao nhất, cơ quan duy nhất do cử tri cả nước bầu ra, là cơ quan đại biểu cao nhất của nhân dân. Chính phủ có trách nhiệm phải tuân thủ và thực hiện các luật, nghị quyết của Quốc hội, báo cáo công tác trước Quốc hội, chịu trách nhiệm giải trình trước Quốc hội về việc thực hiện nhiệm vụ, quyền hạn được phân công.

b) Mối quan hệ giữa Chính phủ với các cơ quan nhà nước khác được xác định lại theo tinh thần mới

Theo tinh thần đổi mới mạnh mẽ, Hiến pháp năm 2013 quy định  Chính phủ “trình dự án luật, dự án ngân sách nhà nước và các dự án khác trước Quốc hội, trình dự án pháp lệnh trước Ủy ban thường vụ Quốc hội (UBTVQH)”. Quy định này có nghĩa là Chính phủ phải chủ trì soạn thảo, trình Quốc hội xem xét, ban hành các dự án luật. Nhằm tạo điều kiện cho Chính phủ chủ động, linh hoạt trong việc đề xuất xây dựng luật, pháp lệnh, Hiến pháp đã bỏ quy định về thẩm quyền của Quốc hội “quyết định chương trình xây dựng luật, pháp lệnh” quy định tại Điều 84 của Hiến pháp cũ.

Hiến pháp đã phân định rõ hơn phạm vi chính sách và các vấn đề quan trọng do Quốc hội và Chính phủ quyết định trong một số lĩnh vực (như Quốc hội quyết định mục tiêu, chỉ tiêu, chính sách, nhiệm vụ cơ bản phát triển kinh tế – xã hội của đất nước, quyết định chính sách cơ bản về tài chính, tiền tệ quốc gia…, còn Chính phủ có thẩm quyền ban hành các chính sách cụ thể, biện pháp để quản lý, điều hành các lĩnh vực). Thực tế cho thấy, việc quy định cho Quốc hội “Quyết định kế hoạch phát triển kinh tế – xã hội của đất nước” (khoản 3 Điều 84 Hiến pháp 1992 cũ) đã hạn chế tính độc lập tương đối, tính chủ động, sáng tạo của Chính phủ trong hoạt động quản lý, điều hành. Thực hiện quy định này của Hiến pháp, trên cơ sở dự thảo kế hoạch do Chính phủ trình, Quốc hội thảo luận, ra nghị quyết yêu cầu Chính phủ thực hiện các nhiệm vụ phát triển kinh tế – xã hội từng năm, từng giai đoạn với các định hướng, mục tiêu, chỉ tiêu cần đạt được. Thực tế cho thấy, những nghị quyết hành động này của Quốc hội không có mấy ý nghĩa đối với việc thực thi quyền hành pháp Chính phủ. Xét ở góc độ phân công quyền lực, tính chất và nội dung quyền hạn trên đây của Quốc hội không thuộc quyền lập pháp.

Hiến pháp đã phân định rõ và phù hợp hơn nhiệm vụ, quyền hạn của Quốc hội, Chủ tịch nước, Chính phủ và Thủ tướng Chính phủ trong việc đàm phán, ký kết, gia nhập Điều ước quốc tế…Theo đó, Quốc hội “phê chuẩn, quyết định gia nhập hoặc chấm dứt hiệu lực củaĐiều ước quốc tế liên quan đếnchiến tranh, hòa bình, chủ quyền quốc gia, tư cách thành viên của Cộng hòa XHCN Việt Nam tại các tổ chức quốc tế và khu vực quan trọng, các Điều ước quốc tế về quyền con người, quyền và nghĩa vụ cơ bản của công dân vàcác Điều ước quốc tế khác trái với luật, nghị quyết của Quốc hội” (khoản 4 Điều 70); Chủ tịch nước “quyết địnhđàm phán, ký Điều ước quốc tế nhân danh Nhà nước; trình Quốc hội phê chuẩn, quyết định gia nhập hoặc chấm dứt hiệu lực Điều ước quốc tế quy định tại khoản 14 Điều 70; quyết định phê chuẩn, gia nhập hoặc chấm dứt hiệu lực Điều ước quốc tế khác nhân danh Nhà nước” (khoản 6 Điều 88); Chính phủ “Tổ chức đàm phán, ký Điều ước quốc tế nhân danh Nhà nước theo ủy quyền của Chủ tịch nước; quyết định việc ký, gia nhập, phê duyệt hoặc chấm dứt hiệu lựcĐiều ước quốc tế nhân danh Chính phủ, trừ Điều ước quốc tế trình Quốc hội phê chuẩn quy định tại khoản 14 Điều 70” (khoản 7 Điều 96); Thủ tướng Chính phủ “quyết định và chỉ đạo việc đàm phán, chỉ đạo việc ký, gia nhập Điều ước quốc tế thuộc nhiệm vụ, quyền hạn của Chính phủ; tổ chức thực hiện Điều ước quốc tế mà Cộng hòa XHCN Việt Nam là thành viên” (khoản 5 Điều 98).

Riêng mối quan hệ với Tòa án – cơ quan cơ quan thực hiện quyền tư pháp và với các cấp chính quyền địa phương, mối quan hệ này chưa có thay đổi nhiều. Sự tham gia của Chính phủ – hành chính, hành pháp – đối với tư pháp chỉ có một số công việc về điều tra, thi hành án hình sự. Với chính quyền địa phương, tuy được bàn nhiều và trên thực tế cũng đã có những quy định mới về nền hành chính – hành pháp, song trong mối quan hệ giữa Chính phủ với chính quyền địa phương lại ít có nhiều điểm mới, hơn nữa, còn tồn tại nhiều những điểm không rõ. Hiến pháp vẫn giữ các quy định cũ về cơ quan chính quyền địa phương như coi Hội đồng nhân dân (HĐND là) “cơ quan quyền lực nhà nước ở địa phương”, Ủy ban nhân dân (UBND là “cơ quan chấp hành của HĐND, cơ quan HCNN ở địa phương”; HĐND vừa chịu sự “hướng dẫn, kiểm tra” của Chính phủ, vừa chịu sự “giám sát và hướng dẫn” của UBTVQH, UBTVQH có quyền giải tán HĐND cấp tỉnh. Hiến pháp không xác định được tính chất “cơ quan quyền lực nhà nước ở địa phương” của HĐND thuộc về hành pháp hay lập pháp… Những quy định như vậy không thể hiện được vai trò chỉ đạo, lãnh đạo thống nhất của Chính phủ đối với cơ quan chính quyền địa phương như một yếu tố tất yếu của nền hành chính – hành pháp. Đồng thời, ở một khía cạnh khác lại thể hiện sự bao biện hành chính hóa, can thiệp thái quá vào các cấp chính quyền địa phương vốn đã được Hiến pháp trao quyền tự chủ, tự chịu trách nhiệm.

c) Nhiệm vụ, thẩm quyền của Chính phủ cũng được xác định rõ với tính cách là cơ quan thực hiện quyền hành pháp

Hiến pháp sửa đổi đã ghi nhận vai trò hoạch định chính sách của Chính phủ (đề xuất, xây dựng chính sách trình Quốc hội, UBTVQH quyết định hoặc quyết định theo thẩm quyền để thực hiện nhiệm vụ, quyền hạn…” (khoản 2 Điều 96); quy định rõ hơn nhiệm vụ, quyền hạn của Chính phủ trong việc tổ chức thi hành Hiến pháp và pháp luật (khoản 1); thi hành các biện pháp cần thiết khác để bảo vệ Tổ quốc, bảo đảm tính mạng, tài sản của Nhân dân (khoản 3 Điều 96); bổ sung quyền ban hành văn bản pháp quy của Chính phủ như một nhiệm vụ, quyền hạn độc lập để thực hiện chức năng hành pháp “Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ, Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang bộ ban hành văn bản pháp luật để thực hiện nhiệm vụ, quyền hạn của mình, kiểm tra việc thi hành các văn bản đó và xử lý các văn bản trái pháp luật theo quy định của luật” (Điều 100).

Hiến pháp khẳng định Thủ tướng Chính phủ là người đứng đầu Chính phủ. Quy định rõ hơn nhiệm vụ và quyền hạn của Thủ tướng đối với Chính phủ, nhất là đối với hệ thống HCNN: Thủ tướng “Lãnh đạo công tác của Chính phủ; lãnh đạo việc xây dựng chính sách và tổ chức thi hành pháp luật”; “Lãnh đạo và chịu trách nhiệm về hoạt động của hệ thống HCNN từ Trung ương đến địa phương, bảo đảm tính thống nhất và thông suốt của nền hành chính quốc gia” (khoản 1, khoản 2 Điều 98). Với các sửa đổi, bổ sung này, vị thế và vai trò của Thủ tướng đã nâng cao hơn. Thủ tướng Chính phủ thực sự trở thành nhân tố định hướng các mục tiêu chung và thúc đẩy, định hướng xây dựng chính sách và toàn bộ hoạt động của Chính phủ và hệ thống HCNN từ Trung ương tới địa phương trong việc thực hiện các chức năng, thẩm quyền theo quy định của pháp luật.

Đối với Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang bộ, Hiến pháp mới có một số sửa đổi, bổ sung nhằm tăng cường vai trò, trách nhiệm cá nhân; thể hiện rõ hơn vị trí, nhiệm vụ, trách nhiệm của Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang bộ với tư cách vừa là thành viên Chính phủ, đồng thời là một thiết chế có trách nhiệm quản lý nhà nước đối với ngành, lĩnh vực trong phạm vi cả nước. Theo đó, Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang bộ là thành viên Chính phủ và là người đứng đầu bộ, cơ quan ngang bộ, lãnh đạo công tác của bộ, cơ quan ngang bộ; chịu trách nhiệm quản lý nhà nước về ngành, lĩnh vực được phân công” (khoản 1 Điều 99). Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang bộ: “Tổ chức thi hành và theo dõi việc thi hành pháp luật liên quan đến ngành, lĩnh vực trong phạm vi toàn quốc” (khoản 1 Điều 99); “Ban hành văn bản pháp luật để thực hiện nhiệm vụ, quyền hạn của mình, kiểm tra việc thi hành các văn bản đó và xử lý các văn bản trái pháp luật theo quy định của luật” (Điều 100).

d) Hình thức hoạt động của Chính phủ thể hiện nổi bật cơ chế vận hành và thực thi quyền hành pháp của Chính phủ

Hiến pháp tiếp tục khẳng định nguyên tắc “Chính phủ làm việc theo chế độ tập thể, quyết định theo đa số” (Điều 95) nhưng không còn giữ quy định: “Những vấn đề quan trọng thuộc thẩm quyền của Chính phủ phải được thảo luận và quyết định theo đa số” như Điều 115 của Hiến pháp năm 1992 nữa. Tinh thần là các nhiệm vụ trong Chính phủ phải được phân định rõ ràng cho các chức danh. Những vấn đề nào thật cần thiết đưa ra họp bàn chung trong Chính phủ thì mới quyết định tập thể và theo đa số.

Về trách nhiệm của Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang bộ, Hiến pháp xác lập rõ mối quan hệ trách nhiệm giữa Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ với Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang bộ. Hiến pháp mới đã bổ sung một số quy định mới: Khẳng định rõ vị trí, vai trò của Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang bộ là người đứng đầu và lãnh đạo công tác của Bộ, cơ quan ngang bộ; chịu trách nhiệm quản lý nhà nước về ngành, lĩnh vực được phân công; tổ chức thi hành và theo dõi việc thi hành pháp luật liên quan đến ngành, lĩnh vực công tác trong phạm vi toàn quốc; chịu trách nhiệm cá nhân trước Thủ tướng Chính phủ, Chính phủ và Quốc hội về ngành, lĩnh vực được phân công phụ trách, cùng với các thành viên khác của Chính phủ chịu tách nhiệm tập thể về hoạt động của Chính phủ (Điều 97).

e) Cơ chế trách nhiệm của Chính phủ thể hiện rõ tính cách là cơ quan thực hiện quyền hành pháp

Về vấn đề trách nhiệm của tập thể Chính phủ, Hiến pháp năm 2013 tiếp tục kế thừa quy định của Hiến pháp năm 1992: “Chính phủ chịu trách nhiệm trước Quốc hội và báo cáo công tác trước Quốc hội, UBTVQH, Chủ tịch nước”. Trách nhiệm của Chính phủ phải báo cáo công tác trước Quốc hội, UBTVQH, Chủ tịch nước là thực hiện trách nhiệm giải trình trước Quốc hội, UBTVQH và Chủ tịch nước. Thông qua báo cáo công tác của Chính phủ, Quốc hội, UBTVQH và Chủ tịch nước thực hiện việc giám sát, kiểm tra việc thực hiện các nhiệm vụ, quyền hạn và trách nhiệm quản lý điều hành của Chính phủ. Đây cũng là yêu cầu bảo đảm công khai, minh bạch hoạt động quản lý điều hành của Chính phủ.

Đối với Thủ tướng Chính phủ, Thủ tướng chịu trách nhiệm trước Quốc hội về hoạt động của Chính phủ và những nhiệm vụ được giao; báo cáo công tác của Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ trước Quốc hội, UBTVQH, Chủ tịch nước; báo cáo trước Nhân dân về những vấn đề quan trọng thuộc thẩm quyền giải quyết của Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ (Điều 98). Thủ tướng có thể bị Quốc hội miễn nhiệm theo đề nghị của Chủ tịch nước (trong các trường hợp phạm sai lầm, phạm tội chẳng hạn, hay nhận được nhiều phiếu tín nhiệm thấp trong các cuộc lấy phiếu tín nhiệm thường kỳ).

Đối với Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang bộ: báo cáo công tác trước Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ; báo cáo trước Nhân dân về những vấn đề quan trọng thuộc trách nhiệm quản lý (Điều 99). Bộ trưởng có thể bị Quốc hội miễn nhiệm, trong thời gian giữa hai kỳ họp Quốc hội, có thể bị Chủ tịch nước tạm đình chỉ công tác, theo đề nghị của Thủ tướng.

2. Những vấn đề cần tiếp tục hoàn thiện

1. Xác định đúng tính chất vị trí của Chính phủ

Hiến pháp năm 2013 vẫn giữ quy định “Chính phủ là cơ quan chấp hành của Quốc hội” biểu hiện sự quá cẩn trọng đôi khi lại làm hạn chế tính độc lập của Chính phủ và không triển khai được lý luận về sự kiểm soát giữa các cơ quan nhà nước trong việc thực hiện ba quyền như chính Hiến pháp đề ra. Việc Hiến pháp chưa đi đến xác định Chính phủ là “cơ quan hành pháp cao nhất” mà vẫn giữ quy định “Chính phủ là cơ quan HCNN”, kể cả là cao nhất đi nữa, đã không thể hiện đúng vai trò của Chính phủ là cơ quan thực hiện quyền hành pháp. Chỉ khi quy định Chính phủ là cơ quan hành pháp cao nhất mới bảo đảm tính độc lập tương đối của Chính phủ, xác định vai trò của Chính phủ trong việc hoạch định và điều hành chính sách của Quốc gia, xác định vị trí trung tâm trong quốc gia của Chính phủ, và cũng là xác định người chịu trách nhiệm chính về sự phát triển của đất nước, tạo cơ sở phát huy hơn nữa tính chủ động, sáng tạo của Chính phủ trong thực thi quyền hành pháp, đặc biệt là tạo cơ sở cho việc hình thành cơ chế kiểm soát của Chính phủ đối với Quốc hội trong việc thực thi quyền lập pháp. Có đủ quyền hành pháp chính là tiền đề để Chính phủ thực hiện nhiệm vụ cơ quan HCNN cao nhất.

2. Xác định rõ thẩm quyền, trách nhiệm và mối quan hệ qua lại giữa Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ với các thiết chế quyền lực khác

– Trong quan hệ quyền lực giữa Quốc hội và Chính phủ, mặc dù đã có nhiều đổi mới, tuy vậy vẫn còn những bất cập sau đây:

+ Vấn đề bảo đảm tính độc lập tương đối, tính chủ động, sáng tạo của Chính phủ trong hoạt động quản lý, điều hành. Một số quy định về nhiệm vụ, quyền hạn cho Quốc hội như quyền quyết định chương trình xây dựng luật, pháp lệnh (ở Hiến pháp đã bỏ nhưng Luật Tổ chức Quốc hội và Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật vẫn giữ), quyền quyết định kế hoạch phát triển kinh tế – xã hội của đất nước v.v.. đang cản trở tính chủ động, độc lập của Chính phủ.

+ Vấn đề bảo đảm sự phối hợp, liên đới trách nhiệm cũng như là một hình thức kiểm soát của hành pháp đối với lập pháp của Chính phủ trong hoạt động lập pháp, quyết định chính sách của Quốc hội. Cần bảo đảm cho Chính phủ chịu trách nhiệm đến cùng đối với Dự thảo dự án, đề án do mình chuẩn bị chứ không như hiện nay sau khi chuyển giao cho UBTVQH là hết nhiệm vụ; sự tham gia sát sao của Chính phủ còn bảo đảm không xảy ra việc có thể lạm dụng quyền lập pháp, làm sai lệch nội dung tư tưởng chính sách trong các dự án mà Chính phủ đã soạn thảo. Việc kiểm soát này cần được thực hiện cả trong quá trình xem xét, thảo luận, thông qua và sau khi dự luật được thông qua, trước khi được công bố. Trong quá trình Quốc hội xem xét, thông qua dự án luật do Chính phủ trình, Hiến pháp cần trao cho Chính phủ quyền khi thấy cần thiết thì được rút lại dự án luật đó để hoàn chỉnh lại, cân nhắc thêm. Nếu dự án, chính sách mà Chính phủ trình không bảo vệ được trước Quốc hội thì phải quy trách nhiệm (ở nước ngoài gọi là bất tín nhiệm).

– Đối với thiết chế Chủ tịch nước, trong lĩnh vực hành pháp, Chủ tịch nước tham gia thành lập Chính phủ dưới hình thức: đề nghị Quốc hội bầu, miễn nhiệm, bãi nhiệm Thủ tướng Chính phủ; căn cứ vào nghị quyết của Quốc hội bổ nhiệm, miễn nhiệm, cách chức Phó Thủ tướng, Bộ trưởng và các thành viên khác của Chính phủ; giám sát hoạt động của Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ, các bộ trưởng và thành viên khác của Chính phủ, nghe báo cáo công tác của Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ, miễn nhiệm, cách chức Phó Thủ tướng, bộ trưởng và các thành viên khác của Chính phủ (căn cứ vào nghị quyết của Quốc hội); trong thời gian Quốc hội không họp, quyết định tạm đình chỉ công tác của Phó Thủ tướng Chính phủ, Bộ trưởng và các thành viên khác của Chính phủ theo đề nghị (trình) của Thủ tướng (khoản 3 Điều 28 Luật tổ chức Chính phủ năm 2015). Trong cơ chế quyền lực nhà nước nói chung, nguyên thủ quốc gia, thực quyền cũng như hình thức, đều được coi là người đứng đầu hành pháp. Điều đó thể hiện ở quyền của nguyên thủ quốc gia bổ nhiệm Thủ tướng, quyết định chấp nhận hoặc giải tán Chính phủ. Bình thường, mọi việc của Chính phủ đều do Thủ tướng điều hành, nhưng khi có vấn đề phát sinh cần có sự hiện diện của nguyên thủ quốc gia thì nguyên thủ quốc gia sẽ nắm quyền điều hành đối với Chính phủ. Đối với Chính phủ nước ta, mặc dù có những nét đặc thù, nhưng cơ bản vẫn mang những đặc điểm chung đó thể hiện qua việc Chủ tịch nước giới thiệu Thủ tướng để Quốc hội bầu, căn cứ vào nghị quyết của Quốc hội, bổ nhiệm, miễn nhiệm, cách chức Phó Thủ tướng, Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang bộ… Vậy, cần thể hiện nội dung này theo hướng: bình thường, Chủ tịch nước giao hết cho Thủ tướng (thay mình) điều hành công việc của Chính phủ. Chỉ trong các trường hợp thật cần thiết (chẳng hạn khi Thủ tướng bất lực), Chủ tịch nước sẽ dự họp và khi đó Chủ tịch nước sẽ là người chủ toạ phiên họp.

– Đối với quyền tư pháp, sự tham gia của Chính phủ – hành chính, hành pháp – đối với tư pháp không chỉ có một số công việc về điều tra, thi hành án hình sự như nêu ở trên mà cái căn bản là Chính phủ phải đảm nhận lấy công tác quan trọng lâu này quy định cho một thiết chế độc lập là Viện kiểm sát nhân dân thực hành quyền công tố. Chức năng công tố, xét về bản chất là thuộc hành pháp, tuy đã được Nghị quyết số 49-NQ/TW về Chiến lược cải cách tư pháp trù liệu chuyển thành Viện Công tố và đưa về hành pháp vẫn chưa thực hiện.

Hiến pháp năm 2013 chưa quy định rõ về sự phân công, phối hợp giữa Chính phủ và cơ quan tư pháp, trong đó đặc biệt là Chính phủ phải nắm quyền công tố thay cho Viện kiểm sát và quyền quản lý hành chính đối với tư pháp.

Tại sao phải như vậy? Quyền công tố về bản chất là một mặt của quyền hành pháp, không thể tách rời sứ mệnh chính trị của Chính phủ với vị trí là cơ quan thực hành quyền hành pháp. Là hoạt động liên quan trực tiếp quyền và nghĩa vụ của công dân và là công cụ để duy trì trật tự, kỷ cương trong quản lý, điều hành, hành pháp phải nắm quyền công tố là quyền phát hiện, điều tra các hành vi phạm tội và truy tố người phạm tội ra trước tòa án. Từ đây còn thiết lập cơ chế kiểm soát của cơ quan hành pháp đối với cơ quan thực hiện quyền tư pháp theo các nguyên tắc của nhà nước pháp quyền hiện đại; thúc đẩy hơn nữa cải cách tư pháp, hoàn thiện nguyên tắc kiềm chế, đối trọng giữa các cơ quan trong hoạt động điều tra, truy tố và xét xử, nhằm bảo vệ công lý, tôn trọng và bảo vệ quyền con người.

Tương tự, trong chức năng của Chính phủ còn có cả việc phải quản lý nhà nước đối với tư pháp là nằm trong vai trò thống nhất quản lý việc thực hiện các nhiệm vụ chính trị, kinh tế, văn hoá, xã hội, quốc phòng, an ninh, đối ngoại của Nhà nước. Về bản chất, quyền quản lý các Toà án địa phương về cán bộ và cơ sở vật chất là thuộc về hành pháp. Việc lâu nay giao cho TANDTC – là cơ quan xét xử, không phải cơ quan quản lý – quản lý công tác cán bộ và cơ sở vật chất của các Toà án địa phương đã tạo ra nguy cơ tách biệt, khép kín của các Toà án, không bảo bảo đảm nguyên tắc phân công, phối hợp và kiểm soát quyền lực giữa hành pháp và tư pháp.

3. Xác định rõ tính chất, vai trò và các mối quan hệ giữa Chính phủ và các Bộ

Cũng như ở đa số các nước khác,Chính phủ nước ta được cấu thành từ những cơ quan nhất định. Sự hiện diện các cơ quan này trong bộ máy HCNN nói chung, trong Chính phủ nói riêng là để “thực hiện chức năng quản lý nhà nước đối với ngành hoặc lĩnh vực công tác trong phạm vi cả nước” (Điều 22 Luật Tổ chức Chính phủ). Trong hoạt động của Chính phủ, các cơ quan này thực hiện hai mặt công tác: tham gia hoạt động của tập thể Chính phủ và thực hiện quản lý nhà nước đối với ngành hoặc lĩnh vực công tác được giao.

Trong suốt một thời gian dài, cơ cấu tổ chức của Chính phủ đều được xây dựng theo hướng chuyên ngành: Chính phủ gồm có các Bộ, cơ quan ngang bộ là những cơ quan của Chính phủ – thành viên Chính phủ – với số lượng đông đảo tổ chức theo ngành, lĩnh vực (quản lý chuyên ngành) và một số lượng lớn các cơ quan được gọi là cơ quan thuộc Chính phủ – không phải thành viên Chính phủ – cũng được quy định thực hiện chức năng quản lý nhà nước về ngành, lĩnh vực. Trong quá trình cải cách hành chính, chúng ta đề ra việc “Đẩy mạnh cải cách hành chính, đổi mới tổ chức và hoạt động của Chính phủ theo hướng xây dựng hệ thống cơ quan hành pháp thống nhất, thông suốt, hiện đại; tổ chức bộ quản lý đa ngành, đa lĩnh vực, bảo đảm tinh gọn và hợp lý…” và thiết lập: “Cơ cấu tổ chức của Chính phủ gọn nhẹ, hợp lý theo nguyên tắc đa ngành, đa lĩnh vực, thực hiện chức năng chủ yếu là quản lý vĩ mô toàn xã hội bằng pháp luật, chínhsách,hướng dẫn và kiểm tra thực hiện”4. Đây là kết quả của nhận thức mới về vị trí, vai trò, chức năng, nhiệm vụ của Chính phủ, các Bộ trong điều kiện quản lý mới. Bộ quản lý đa ngành, đa lĩnh vực: tính tất yếu của việc chuyển từ cơ chế tập trung bao cấp sang cơ chế thị trường. Điều này là hoàn toàn phù hợp. Chuyển đổi cơ chế kinh tế sang kinh tế thị trường là yếu tố quyết định của chuyển đổi cơ cấu Chính phủ theo hướng bộ quản lý đa ngành, đa lĩnh vực. Có thể thấy, tính quyết định là cơ chế kinh tế, cung cách quản lý mới tất yếu đặt ra phải chuyển đổi mô hình quản lý. Nói cách khác, chấp nhận nền kinh tế thị trường tức chúng ta phải quay về với lối quản lý HCNN chủ yếu bằng pháp luật, chính sách, hướng dẫn và kiểm tra.

Cần xác định lại cơ cấu tổ chức của Chính phủ gồm những Bộ theo từng mảng công việc với số lượng phù hợp. Có hình thức quy định bằng luật số lượng các bộ và những bộ nào để thể hiện và khẳng định tính ổn định của cơ cấu Chính phủ. Trong từng Bộ cũng phải sắp xếp, kiện toàn tổ chức bên trong của các bộ, cơ quan ngang bộ theo hướng quản lý tổng hợp, đa ngành, liên thông, bỏ tầng nấc trung gian, giảm đầu mối, khắc phục trùng dẫm, không rõ chức năng, nhiệm vụ. Gắn liền với sự chuyển đổi này, một vấn đề mới cũng được đặt ra cần phải giải quyết sớm đó là phải xác định lại địa vị pháp lý, tính chất của Bộ, cơ quan ngang Bộ. Theo đó, các cơ quan này cần được thành “cơ quan quản lý nhà nước về mảng công việc”, không còn là “cơ quan quản lý nhà nước” độc lập mà trở về với vị trí “cơ quan tham mưu, giúp việc” cho Chính phủ.

4. Xác định rõ mối quan hệ giữa Chính phủ (Trung ương) với chính quyền địa phương (Địa phương)

Đối với chính quyền địa phương, lâu naychúng ta vẫn quan niệm chính quyền địa phương là thiết chế vừa đại diện cho nhân dân vừa đại diện cho Nhà nước và thông thường gồm hai cơ quan: cơ quan quyền lực và cơ quan chấp hành – hành chính; mối quan hệ giữa chúng với các cấp trên dưới được xây dựng trên nguyên tắc tập trung dân chủ, trực thuộc hai chiều, dẫn đến chưa khẳng định dứt điểm là nó thuộc về hành pháp như ở các nước. Quy định mối quan hệ giữa Chính phủ và Thủ tướng Chính phủ với cơ quan chính quyền địa phương như nêu trên của Hiến pháp là còn theo lối tư duy cũ, chưa thực sự tương thích quyền hành pháp của Chính phủ với quyền lực của chính quyền địa phương. Hiến pháp khẳng định các nguyên tắc về mối quan hệ hành chính giữa Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ với chính quyền địa phương nhưng do tách rời quyền hành pháp của Chính phủ, nên mối quan hệ hành chính này trở nên hình thức, lỏng lẻo rõ nhất là việc Hiến pháp không trao cho Thủ tướng quyền bổ nhiệm người đứng đầu cơ quan hành chính cấp tỉnh. Trên thực tế, sự nhầm lẫn, chồng chéo trên đây của Hiến pháp đã phá vỡ tính thống nhất của nền hành chính quốc gia, tạo ra trạng thái hai hệ thống chính quyền song song tồn tại và Hiến pháp mới vẫn chưa khắc phục được.

Ở đây, có một vấn đề cốt yếu lâu nay chưa được minh định: Thế nào là địa phương và chính quyền địa phương? Có phải tất cả các đơn vị hành chính mà Hiến pháp định ra đều là địa phương và chính quyền được xác lập cũng là chính quyền địa phương hay không? Câu trả lời không khó khi chúng ta quan niệm tất cả chúng đều chính quyền nhà nước theo quan niệm của chủ nghĩa Mác – Lê nin (Công xã, Xô viết và ở Việt Nam là HĐND) đóng ở các cấp từ trung ương xuống địa phương (Trung ương – tỉnh – huyện – xã). Nhưng hiện nay, dưới ánh sáng tư tưởng dân chủ, tự quản thì vấn đề này cần phải nhìn nhận lại: Địa phương không phải là tất cả các cấp đơn vị hành chính mà chỉ là đơn vị hành chính có tính chất quần cư – lãnh thổ vốn tồn tại tự nhiên được Nhà nước thừa nhận. Còn các đơn vị hành chính được phân định từ trên thì không phải địa phương mà chính chúng là bộ máy hành chính – hành pháp của Trung ương, thuộc Trung ương – cánh tay nối dài của Trung ương chỉ đạo xuống các lãnh thổ – là bộ phận thuộc hành pháp có chức năng tổ chức thực thi pháp luật để quản lý nhà nước ở địa phương, bảo đảm sự thống nhất, thông suốt của nền hành chính5. Do vậy, cần xác định lại mối quan hệ giữa Chính phủ (Trung ương) với chính quyền địa phương (Địa phương) theo lối mới: địa phương là những lãnh thổ cơ bản với chính quyền là cơ chế tự quản; còn các cấp hành chính trung gian lâu nay vẫn gọi là địa phương như tỉnh, huyện thì không phải là địa phương mà thuộc phạm trù trung ương. Quan hệ giữa Chính phủ với các cấp hành chính (tỉnh, huyện) đó là quan hệ lãnh đạo, chỉ đạo trong nền hành chính – hành pháp. Còn quan hệ với các cấp chính quyền địa phương có tính chất lãnh thổ (xã, thị trấn, thị xã, thành phố) là quan hệ hỗ trợ – kiểm soát. Từ đây sẽ thay đổi cách thức tổ chức chính quyền ở từng loại đơn vị hành chính: Đối với các đơn vị trung gian, bộ máy chủ yếu là quan chức hành chính do Nhà nước cấp trên chỉ định để tổ chức thực hiện quyền hành pháp ở địa phương; còn các cấp lãnh thổ phải được quản lý bằng thiết chế hội đồng do dân bầu để tổ chức và thực hiện phân quyền, tự quản. Chỉ có như vậy vấn đề tổ chức lại chính quyền địa phương mới đạt được kết quả.

5. Quy định rõ cơ chế chịu trách nhiệm của Chính phủ và các thành viên Chính phủ

Chính phủ – quyền hành pháp – có nhiệm vụ hoạch định chính sách nhà nước và chịu trách nhiệm trước chính sách đưa ra đó. Hiến pháp cũng phải xác định trách nhiệm của Chính phủ đối với chính sách của mình nhưng cơ chế trách nhiệm chưa được làm rõ. Đặc biệt, vấn đề trách nhiệm tiêu cực của Chính phủ (Chính phủ có bị bất tín nhiệm, bị giảỉ tán giữa nhiệm kỳ như Hiến pháp năm 1946 đã có quy định hay không) thì vẫn như các Hiến pháp trước là không được quy định. Khi Hiến pháp không (hoặc chưa) nêu vấn đề này, có nghĩa là sự thể hiện vị trí, vai trò của Chính phủ với tính cách là cơ quan thực hiện quyền hành pháp là chưa hoàn toàn thành công. Bản năng của Chính phủ với tính cách là cơ quan thực hiện quyền hành pháp – hoạch định và thực thi chính sách quốc gia – đòi hỏi phải có cơ chế cộng đồng trách nhiệm (trách nhiệm tập thể – collective responsibility) rất cao. Các phiên họp Chính phủ phải được tổ chức sao cho có thể bảo đảm để các thành viên thẳng thắn bàn thảo các vấn đề gai góc của quốc gia, giải quyết những xung đột về lợi ích trong hoạch định chính sách. Tính trách nhiệm tập thể thể hiện một Chính phủ thực thi quyền lực “mạnh mẽ và sáng suốt”. Đương nhiên, đi cùng với tính trách nhiệm tập thể đoàn kết, thống nhất này phải là cơ chế chịu cùng trách nhiệm tập thể chung – bị bất tín nhiệm, bị lật đổ. Cơ chế đó chính là góp phần đề cao vị trí của Chính phủ đúng với tính chất thực hiện quyền hành pháp của nó./.

PGS.TS. BÙI XUÂN ĐỨC

Trưởng khoa Luật Trường Đại học Đại Nam

Nguồn tin: Bài viết được đăng tải trên Ấn phẩm Tạp chí Nghiên cứu Lập pháp số 16 (392), tháng 8/2019