Về quyền hành pháp của Chính phủ trong cơ chế phân công, phối hợp và kiểm soát quyền lực nhà nước

1. Đặt vấn đề

Ở nước ta, quyền lực nhà nước là thống nhất, nhưng được thừa nhận bao gồm 3 quyền: lập pháp, hành pháp và tư pháp. Thông qua Hiến pháp, các quyền này được phân công cho các cơ quan khác nhau thực hiện. Không chỉ thực hiện phân công quyền lực, Hiến pháp còn định hình các nguyên tắc cơ bản nhất của cơ chế thực thi cho mỗi loại quyền lực và mối quan hệ giữa các cơ quan được trao quyền lực. Bên cạnh việc bảo đảm sự phối hợp, thì cốt lõi của cơ chế và mối quan hệ này là sự “kiểm soát giữa các cơ quan trong việc thực hiện các quyền lập pháp, hành pháp và tư pháp”¹. Thực hiện phân công quyền lực không chỉ là thừa nhận sự tồn tại và tính tất yếu của phân công lao động quyền lực để chuyên môn hóa, nhằm nâng cao hiệu lực, hiệu quả của việc thực thi quyền lực trong quản lý xã hội, mà còn là cơ sở tiền đề bảo đảm cho việc thực hiện một yêu cầu quan trọng hơn rất nhiều, đó là kiểm soát quyền lực giữa các cơ quan thực hiện các quyền lập pháp, hành pháp và tư pháp, để quyền lực nhà nước không vượt qua giới hạn của Hiến pháp và các đạo luật (hình thức cao nhất thể hiện ý chí, lợi ích của nhân dân, của quốc gia, dân tộc), tức là để quyền lực được thực thi một cách dân chủ, luôn thuộc về nhân dân, phục vụ lợi ích của nhân dân, bảo vệ lợi ích của quốc gia, dân tộc.

Cũng như nhiều nước khác, ở nước ta, Chính phủ được Hiến pháp phân công thực hiện quyền hành pháp (nhân dân thông qua Hiến pháp trao quyền hành pháp cho Chính phủ). Nhưng trên lý thuyết cũng như trong thực tiễn, không phải tất cả quyền hành pháp đều được trao cho Chính phủ. Theo quy định của Hiến pháp hiện hành, quyền hành pháp được phân chia giữa Chủ tịch nước và Chính phủ. Bên cạnh một số ít quyền hạn thuộc về lập pháp và tư pháp, thì phần lớn các quyền hạn của Chủ tịch nước hiện nay là thuộc về hành pháp như quyền thay mặt Nhà nước về đối nội và đối ngoại, quyền thống lĩnh các lực lượng vũ trang, quyền ra lệnh tổng động viên, ban bố tình trạng khẩn cấp… Tuy nhiên, Hiến pháp vẫn trao phần lớn quyền hành pháp cho Chính phủ.

Do chưa thoát khỏi tư duy cũ về quyền lực nhà nước, nên trên thực tế cũng như ngay trong quy định của Hiến pháp hiện hành còn có sự phân công chưa rõ ràng, rành mạch, thậm chí lẫn lộn quyền lực giữa các cơ quan; một số vấn đề liên quan đến các nguyên tắc của các mối quan hệ quyền lực chưa được định rõ. Dưới ánh sáng đổi mới của Nghị quyết Đại hội Đảng lần thứ XI về quyền lực nhà nước, về Nhà nước pháp quyền, về tổ chức và hoạt động của Chính phủ, cần thiết phải tư duy, nhận thức lại quyền hành pháp được phân công cho Chính phủ.

Để có thể thực hiện được sứ mệnh chính trị của mình, về nguyên tắc, Chính phủ phải được trao đủ quyền hành pháp và phải có đủ cơ chế đồng bộ để vận hành quyền lực một cách thống nhất, thông suốt và liên tục. Ở tầm Hiến pháp, cần làm rõ nội dung quyền hành pháp của Chính phủ đến đâu, và các nguyên tắc cơ bản của cơ chế vận hành quyền lực được trao bảo đảm tính thống nhất, thông suốt và liên tục của quản lý điều hành các mặt đời sống kinh tế – xã hội của đất nước.

Hiến pháp phân định quyền hành pháp cho Chính phủ phải bảo đảm đáp ứng các yêu cầu cơ bản sau đây:

– Chính phủ phải được trao đủ quyền lực để thực hiện được sứ mệnh chính trị của mình là tổ chức thi hành pháp luật, đưa pháp luật vào cuộc sống để quản lý thống nhất, thông suốt, có hiệu lực, hiệu quả mọi mặt đời sống kinh tế, xã hội của đất nước, vì lợi ích của quốc gia, dân tộc;

– Bảo đảm tính thuộc về nhân dân, tính thống nhất của quyền lực nhà nước và sự phối hợp với các thiết chế quyền lực khác (không tạo ra sự phân lập, tách biệt, chia cắt);

– Thiết lập được cơ chế kiểm soát của cơ quan hành pháp đối với các cơ quan lập pháp và cơ quan tư pháp;

– Phù hợp với thông lệ quốc tế, đáp ứng yêu cầu hội nhập quốc tế

– Bảo đảm sự lãnh đạo toàn diện của Đảng đối với Chính phủ.

Dựa trên các yêu cầu trên đây mà Hiến pháp phân công, xác định nội dung quyền hành pháp cho Chính phủ một cách hợp lý và định ra các nguyên tắc cơ bản cho phù hợp để vận hành, thực thi quyền lực này.

2. Xác định phạm vi và nội dung quyền hành pháp của Chính phủ

2.1. Trong quan hệ với Quốc hội

Ở nước ta, Quốc hội là cơ quan quyền lực nhà nước cao nhất. Tính chất này của Quốc hội đã được khẳng định trong tất cả bốn bản Hiến pháp của Nhà nước ta. Tính chất quyền lực nhà nước cao nhất của Quốc hội xuất phát từ tính chất trực tiếp đại diện cao nhất cho ý chí, nguyện vọng và lợi ích của toàn thể nhân dân. Chính vì là cơ quan trực tiếp thể hiện chủ quyền cao nhất của nhân dân mà Quốc hội mới trở thành cơ quan quyền lực nhà nước cao nhất. Quyền lực nhà nước là thống nhất, và nhân dân là chủ thể và nguồn gốc của toàn bộ quyền lực nhà nước. Quốc hội là một thiết chế quyền lực nhà nước được nhân dân cả nước trực tiếp thành lập thông qua bầu cử và được Hiến pháp trao cho những quyền lực nhất định, nói cách khác, nhân dân thông qua Hiến pháp mà trao quyền lực cho Quốc hội, chứ không phải thông qua bầu cử (bầu cử đại biểu Quốc hội chỉ là cách thức thành lập Quốc hội). Quyền lực này được cụ thể hoá thành các chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn hiến định của Quốc hội. Nội dung của quyền lực cao nhất của Quốc hội bao gồm các quyền lập hiến, lập pháp, quyền quyết định những vấn đề quan trọng của đất nước.

Trong quan hệ quyền lực giữa Quốc hội và Chính phủ, có hai vấn đề quan trọng sau đây cần làm rõ:

– Thứ nhất, để bảo đảm tính độc lập tương đối, tính chủ động, sáng tạo của Chính phủ trong hoạt động quản lý, điều hành thì cần xem xét lại quyền hạn của Quốc hội “Quyết định kế hoạch phát triển kinh tế – xã hội của đất nước” (khoản 3 Điều 84). Thực hiện quy định này của Hiến pháp, trên cơ sở dự thảo kế hoạch do Chính phủ trình, Quốc hội thảo luận, ra nghị quyết yêu cầu Chính phủ thực hiện các nhiệm vụ phát triển kinh tế – xã hội từng năm, từng giai đoạn với các định hướng, mục tiêu, chỉ tiêu cần đạt được. Thực tế cho thấy, những nghị quyết hành động này của Quốc hội không có mấy ý nghĩa đối với việc thực thi quyền hành pháp Chính phủ.

Xét ở góc độ phân công quyền lực, tính chất và nội dung quyền hạn trên đây của Quốc hội không thuộc quyền lập pháp. Quyền hạn này là một trong những dấu tích còn lại của Hiến pháp 1980 (phù hợp với cơ chế kế hoạch hoá tập trung). Mặt khác, kế hoạch phát triển kinh tế – xã hội của đất nước thuộc nội dung lãnh đạo, chỉ đạo trực tiếp của đảng cầm quyền đối với Nhà nước, do các cơ quan lãnh đạo của Đảng thảo luận và quyết định nhằm định hướng cho hoạt động của bộ máy nhà nước, bảo đảm sự lãnh đạo của Đảng đối với Nhà nước. Do vậy, dù Quốc hội có thảo luận và quyết định thì cũng chủ yếu là mang tính hình thức.

– Thứ hai, Quốc hội là cơ quan có quyền lập pháp, ban hành các đạo luật. Chính phủ có trách nhiệm thực thi các đạo luật để quản lý xã hội. Chính phủ là người chủ trì soạn thảo, trình Quốc hội xem xét, ban hành trên 95% các dự án luật. Thông qua việc tham gia chủ động, tích cực và đóng vai trò quan trọng vào công tác lập pháp, Chính phủ có thể tác động đến hoạt động lập pháp của Quốc hội trên nhiều khía cạnh tích cực. Nội dung và tiến độ công tác lập pháp của Quốc hội bị chi phối bởi nhu cầu lập pháp của Chính phủ. Các dự án luật do Chính phủ soạn thảo, trình Quốc hội phải đáp ứng yêu cầu phản ánh sâu sát thực tiễn quản lý điều hành, giải toả những bức xúc của cuộc sống đặt ra; phù hợp với trình độ, khả năng của bộ máy quản lý. Tuy nhiên, nguy cơ lớn nhất đối với Chính phủ và cả xã hội là Quốc hội có thể lạm dụng quyền lập pháp, làm sai lệch nội dung tư tưởng chính sách trong các dự án mà Chính phủ đã soạn thảo, để thông qua những đạo luật không phù hợp với thực tiễn, áp đặt, làm bó tay Chính phủ, không thể thực thi được, thậm chí có thể vi hiến, thu hẹp, hạn chế quyền hành pháp của Chính phủ. Do vậy, quyền lập pháp của Quốc hội phải được kiểm soát từ phía cơ quan hành pháp, nhất là trong điều kiện chưa có cơ chế bảo hiến. Việc kiểm soát này cần được thực hiện cả trong quá trình xem xét, thảo luận, thông qua và sau khi dự luật được thông qua, trước khi được công bố.

Cơ chế kiểm soát này phải được định hình bằng các nguyên tắc cơ bản được Hiến pháp ghi nhận. Trong quá trình Quốc hội xem xét, thông qua dự án luật do Chính phủ trình, Hiến pháp cần trao cho Chính phủ quyền khi thấy cần thiết thì được rút lại dự án luật đó để hoàn chỉnh lại, cân nhắc thêm. Nếu Quốc hội không đồng ý việc rút dự án luật thì việc thông qua dự án luật đó phải đạt được 2/3 tổng số đại biểu Quốc hội đồng ý. Sau khi luật được thông qua, cần phải có vai trò của Thủ tướng Chính phủ trong quy trình, thủ tục công bố luật. Luật sau khi được Quốc hội thông qua phải được gửi đến Thủ tướng để Thủ tướng ký trình Chủ tịch nước ký lệnh công bố.

2.2. Trong quan hệ với cơ quan tư pháp

Theo Hiến pháp hiện hành, giữa Chính phủ và các cơ quan tư pháp (Toà án và Viện Kiểm sát) không có sự phối hợp quyền lực (chỉ có phối hợp công tác theo Quy chế được ban hành bởi nghị quyết liên tịch giữa Chính phủ, Tòa án nhân dân tối cao (TANDTC) và Viện kiểm sát nhân dân tối cao (VKSNDTC). Ở tầm Hiến pháp mà để tồn tại sự tách rời và phân lập giữa quyền hành pháp của Chính phủ với quyền tư pháp là chưa tuân thủ nguyên tắc phân công, phối hợp quyền lực trong tổ chức và hoạt động của Nhà nước ta; làm ảnh hưởng đến tính thống nhất của quyền lực, và nhất là không phát huy được đầy đủ sức mạnh của từng nhánh quyền lực.

Liên quan trực tiếp quyền và nghĩa vụ của công dân và là công cụ để duy trì trật tự, kỷ cương trong quản lý, điều hành, quyền công tố là một mặt của quyền hành pháp, không thể tách rời sứ mệnh chính trị của Chính phủ. Chính phủ với vị trí là cơ quan thực hành quyền hành pháp, có nhiệm vụ thực thi pháp luật, phát hiện, điều tra các hành vi phạm tội và truy tố người phạm tội ra trước tòa. Đây cũng chính là một trong nhiệm vụ trong tâm của cải cách tư pháp được khẳng định tại Nghị quyết số 49-NQ/TW. Vấn đề này liên quan mật thiết với việc chuyển Viện kiểm sát thành Viện công tố thuộc hành pháp.

Hiến pháp trao quyền công tố cho Chính phủ không chỉ là cơ sở bảo đảm cho việc nhận thức đúng đắn về quyền tư pháp, phù hợp với thông lệ quốc tế (quyền tư pháp được trao cho Toà án), mà quan trọng hơn là thiết lập cơ chế kiểm soát của cơ quan hành pháp đối với cơ quan thực hiện quyền tư pháp theo các nguyên tắc của nhà nước pháp quyền hiện đại; thúc đẩy hơn nữa cải cách tư pháp, hoàn thiện nguyên tắc kiềm chế, đối trọng giữa các cơ quan trong hoạt động điều tra, truy tố và xét xử, nhằm bảo vệ công lý, tôn trọng và bảo vệ quyền con người.

Trao quyền công tố cho Chính phủ sẽ tạo cơ sở tiền đề khắc phục một trong những bất cập lớn hiện nay là sự “cắt khúc” giữa hoạt động điều tra và công tố, đồng thời, đề cao trách nhiệm của Viện kiểm sát trong công tác phòng, chống tội phạm. Theo đó, Viện kiểm sát sẽ không đơn thuần thực hiện nhiệm vụ kiểm sát hoạt động điều tra như hiện nay mà cần được trao vai trò trực tiếp chỉ huy hoạt động điều tra vụ án hình sự, tham gia hoạt động điều tra ngay từ đầu và chịu trách nhiệm chính trong toàn bộ các hoạt động điều tra, truy tố.

Nhìn nhận ở tầm Hiến pháp, việc giao cho TANDTC quản lý công tác cán bộ và cơ sở vật chất của các Toà án địa phương đã gây ra những mối hoài nghi trên nhiều phương diện. TANDTC là cơ quan xét xử, không phải cơ quan quản lý, tại sao lại giao quyền quản lý công tác cán bộ và cơ sở vật chất của các Toà án địa phương; có vi phạm nguyên tắc hiến định: Chính phủ thống nhất quản lý việc thực hiện các nhiệm vụ chính trị, kinh tế, văn hoá, xã hội, quốc phòng, an ninh, đối ngoại của Nhà nước? có bảo đảm nguyên tắc phối hợp và kiểm soát quyền lực giữa hành pháp và tư pháp không?

Về bản chất và thực tiễn, quyền quản lý các Toà án địa phương về cán bộ và cơ sở vật chất là thuộc về hành pháp. Việc khôi phục lại quyền hạn này cho Chính phủ và đặt nó ở tầm Hiến pháp sẽ là cơ sở để bảo đảm sự phối hợp, kiểm soát quyền lực giữa cơ quan hành pháp và cơ quan tư pháp, phòng tránh các nguy cơ nảy sinh từ sự tách biệt, khép kín của các Toà án.

Nguyên tắc cơ bản trong cơ chế vận hành và thực thi quyền hành pháp của Chính phủ

3.1. Về tính chất, vị trí của Chính phủ

Với Hiến pháp 1959, lần đầu tiên Chính phủ được xác định tính chất là cơ quan chấp hành của Quốc hội. Các Hiến pháp 1980 và Hiến pháp 1992 tiếp tục ghi nhận tính chất này của Chính phủ. Tuy nhiên, do ảnh hưởng của các học thuyết về tổ chức quyền lực nhà nước khác nhau trong từng thời kỳ mà tính chất này của Chính phủ trong mỗi một Hiến pháp được hiểu khác nhau. Học thuyết tập quyền xã hội chủ nghĩa cho rằng, không có sự phân chia quyền lực nhà nước và mọi quyền lực đều tập trung vào Quốc hội; quyền lực của Chính phủ là quyền phái sinh từ Quốc hội, phụ thuộc vào Quốc hội, do vậy, Hiến pháp 1959 khẳng định, Chính phủ là cơ quan chấp hành của Quốc hội. Hiến pháp 1980 đã vận dụng một bước triệt để hơn học thuyết tập quyền xã hội chủ nghĩa khi quy định Chính phủ là “cơ quan chấp hành và cơ quan hành chính nhà nước cao nhất của cơ quan quyền lực nhà nước cao nhất”, Chính phủ trở thành một cơ quan của Quốc hội, phụ thuộc vào Quốc hội. Đến Hiến pháp 1992, mặc dù đã quan niệm quyền lực nhà nước bao gồm ba quyền lập pháp, hành pháp và tư pháp, nhưng lại cho rằng, tính chấp hành là thể hiện tính chất hành pháp của Chính phủ, nên tiếp tục quy định, Chính phủ là cơ quan chấp hành của Quốc hội.

Luật do Quốc hội ban hành nhưng không thể nói luật là của Quốc hội. Nói luật là của Quốc hội thì không khác gì cách nói Quốc hội “đẻ ra luật”. Trong nhà nước pháp quyền, luật là thể hiện ý chí của nhân dân, ý chí của quốc gia. Ý chí của nhân dân, ý chí của quốc gia được phản ánh cụ thể thông qua ý chí của Quốc hội. Quốc hội ban hành Hiến pháp và luật, nhưng Quốc hội không thể đứng trên Hiến pháp và các đạo luật. Làm khác đi, Quốc hội không còn tính chính đáng, không còn là Quốc hội của dân, do dân và vì dân, không còn là Quốc hội pháp quyền. Như vậy, luật do Quốc hội ban hành là luật của nhân dân, luật của quốc gia, luật của tất cả mọi người. Chính phủ được thành lập, tổ chức và hoạt động trong khuôn khổ Hiến pháp và Luật tổ chức Chính phủ, tức là theo ý chí của nhân dân. Chính phủ, vì vậy, là Chính phủ của nhân dân. Chính phủ tổ chức thi hành luật, đưa luật vào cuộc sống là chấp hành ý chí của nhân dân, là trực tiếp phục vụ lợi ích của nhân dân, lợi ích của quốc gia, dân tộc. Chính vì vậy, Chính phủ là Chính phủ của nhân dân, vì nhân dân. Chính phủ thi hành luật pháp là chấp hành ý chí của nhân dân, phục vụ lợi ích của nhân dân, của dân tộc, chứ không phải chấp hành ý chí của Quốc hội, càng không phải phục tùng lợi ích, thực hiện các chức năng, nhiệm vụ của Quốc hội, do vậy Chính phủ không thể là cơ quan chấp hành của Quốc hội.

Trên thực tế, tính chất chấp hành chưa phản ánh đầy đủ và chính xác vị trí, vai trò thực tế của Chính phủ với tư cách là cơ quan nắm giữ quyền hành pháp. Chính phủ là cơ quan chấp hành của Quốc hội, nhưng trong quan hệ với cơ quan lập pháp, Chính phủ có vai trò độc lập tương đối và là nhân tố thúc đẩy hoạt động của cơ quan lập pháp trên nhiều phương diện, nhất là trong công tác lập pháp, khởi thảo các chính sách, chủ động xây dựng các dự án luật trình Quốc hội thông qua (95% các dự án Luật, pháp lệnh là do Chính phủ xây dựng, trình Quốc hội).

Hành pháp theo quan điểm hiện đại, phải được hiểu theo hai nghĩa: Thứ nhất là tổ chức thi hành luật; thứ hai là chủ động khởi thảo, hoạch định chính sách đối nội, đối ngoại và tổ chức thực thi các chính sách đó. Do vậy, Hiến pháp mới cần khẳng định rõ tính chất của Chính phủ là cơ quan hành pháp cao nhất thay cho quy định “Chính phủ là cơ quan chấp hành của Quốc hội”. Quy định như vậy, sẽ bảo đảm tính độc lập tương đối của Chính phủ, tạo cơ sở phát huy hơn nữa tính chủ động, sáng tạo của Chính phủ trong thực thi quyền hành pháp, đặc biệt là tạo cơ sở cho việc hình thành cơ chế kiểm soát của Chính phủ đối với Quốc hội trong việc thực thi quyền lập pháp.

Có đủ quyền hành pháp là tiền đề để Chính phủ trở thành cơ quan hành chính nhà nước cao nhất. Khẳng định Chính phủ là cơ quan hành chính nhà nước cao nhất của đất nước là đề cao hành pháp, đề cao tính tập trung, thống nhất, thông suốt, có hiệu lực, hiệu quả trong hoạt động quản lý, điều hành của Chính phủ đối với mọi mặt đời sống kinh tế – xã hội của đất nước. Chính phủ là thiết chế có thẩm quyền và trách nhiệm cao nhất về mặt hành chính đối với đất nước. Điều này thể hiện cụ thể tư tưởng của Hồ Chí Minh về xây dựng một chính quyền mạnh mẽ và sáng suốt của dân. Quy định này cần phải được kế thừa trong sửa đổi, bổ sung Hiến pháp 1992.

3.2. Nguyên tắc hoạt động của Chính phủ

Một trong những thay đổi quan trọng nhất của Hiến pháp 1992 là đổi mới cơ chế hoạt động của Chính phủ. Cụ thể hoá nguyên tắc tập trung dân chủ vào tổ chức và hoạt động của Chính phủ phù hợp với quá trình chuyển đổi sang nền kinh tế thị trường định hướng xã hội chủ nghĩa, Hiến pháp 1992 (đã được sửa đổi) đã định ra ba nguyên tắc then chốt cho hoạt động của Chính phủ. Đó là:

– Nguyên tắc Chính phủ “là cơ quan hành chính nhà nước cao nhất của nước Cộng hoà xã hội chủ nghĩa Việt Nam”, “những vấn đề quan trọng thuộc thẩm quyền của Chính phủ phải được thảo luận tập thể và quyết định theo đa số”²;

– Nguyên tắc Thủ tướng Chính phủ “lãnh đạo công tác của Chính phủ, các thành viên Chính phủ, Uỷ ban nhân dân các cấp”³;

– Nguyên tắc “Bộ trưởng và các thành viên khác của Chính phủ chịu trách nhiệm quản lý nhà nước về ngành, lĩnh vực mình phụ trách trong phạm vi cả nước”⁴.

Theo quy định của Hiến pháp 1992 (đã được sửa đổi) về nguyên tắc, trong Chính phủ có hai cơ chế hoạt động khác nhau: cơ chế lãnh đạo của Tập thể Chính phủ đối với những vấn đề mang tính chất chính sách và những loại nhiệm vụ quan trọng đã được quy định bởi Hiến pháp và luật thuộc thẩm quyền của Chính phủ mà Tập thể Chính phủ quyết định theo nguyên tắc thảo luận tập thể, quyết định theo đa số; và cơ chế thủ trưởng, bảo đảm vai trò chỉ đạo điều hành chung và thống nhất của Thủ tướng Chính phủ đối với hoạt động của hệ thống hành pháp và hành chính nhà nước. Thủ tướng có toàn quyền quyết định đối với những vấn đề được Hiến pháp và các đạo luật quy định thuộc nhiệm vụ, quyền hạn của Thủ tướng không phụ thuộc vào Tập thể Chính phủ. Mối quan hệ tác động qua lại, liên quan chặt chẽ với nhau giữa hai cơ chế này làm cho hoạt động của Chính phủ trở nên linh hoạt, mềm dẻo, nhanh nhạy hơn, bảo đảm tính thống nhất, thông suốt, có hiệu lực, hiệu quả, nhưng vẫn bảo đảm trật tự hiến pháp: Chính phủ là cơ quan hành chính nhà nước cao nhất.

Tuy nhiên, những quy định cụ thể của Hiến pháp về nhiệm vụ, quyền hạn của hai thiết chế này còn quá chung chung, dẫn đến có phần không rõ, chồng chéo, thậm chí chưa đúng nguyên tắc. Khoản 1 Điều 112 Hiến pháp quy định, Chính phủ có nhiệm vụ “Lãnh đạo công tác của các bộ, các cơ quan ngang bộ và cơ quan thuộc Chính phủ, Ủy ban nhân dân các cấp”; trong khi đó, Khoản 1 Điều 114 Hiến pháp quy định Thủ tướng có nhiệm vụ “Lãnh đạo công tác của Chính phủ, các thành viên Chính phủ, Ủy ban nhân dân các cấp”. Rõ ràng rất khó có thể phân định rõ nét sự khác nhau về tính chất, nội dung, yêu cầu và đối tượng, phạm vi “nhiệm vụ lãnh đạo” của Chính phủ và của Thủ tướng. Việc Hiến pháp trao quyền cho Thủ tướng lãnh đạo các thành viên Chính phủ là trái với nguyên tắc hoạt động của Chính phủ với tư cách là một Hội đồng, làm việc theo chế độ tập thể, trong đó Thủ tướng là một thành viên, Thủ tướng không phải là thủ trưởng của Tập thể Chính phủ.

3.3. Quan hệ quyền lực giữa Chính phủ với chính quyền địa phương

Theo nguyên tắc tổ chức nhà nước theo kiểu đơn nhất, chính quyền địa phương là bộ phận thuộc hành pháp có chức năng tổ chức thực thi pháp luật để quản lý nhà nước ở địa phương, bảo đảm sự thống nhất, thông suốt của nền hành chính. Tuy nhiên, việc Hiến pháp dành một chương riêng quy định về Hội đồng nhân dân (HĐND) và Ủy ban nhân dân với các quy định về cơ quan quyền lực nhà nước ở địa phương và cơ quan chấp hành của cơ quan quyền lực này, và thực tiễn thi hành các quy định này đều cho thấy rõ, có sự phân biệt và tách rời rất rõ giữa quyền hành pháp của Chính phủ với quyền lực của chính quyền địa phương, rõ nhất là việc Hiến pháp không trao cho Thủ tướng quyền bổ nhiệm người đứng đầu cơ quan hành chính cấp tỉnh. Ở chừng mực nào đó, thực tế cho thấy, tổ chức quyền lực theo lãnh thổ ở nước ta không khác gì chế độ nhà nước liên bang.

Hiến pháp chỉ khẳng định các nguyên tắc về mối quan hệ hành chính giữa Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ với chính quyền địa phương. Nhưng do tách rời quyền hành pháp của Chính phủ, nên mối quan hệ hành chính này trở nên hình thức, lỏng lẻo.

Trên thực tế, Hiến pháp không xác định được tính chất của “quyền lực nhà nước ở địa phương” của HĐND là gì, thuộc về hành pháp hay lập pháp. Chính vì vậy đã quy định, HĐND vừa chịu sự “hướng dẫn, kiểm tra” của Chính phủ, vừa chịu sự “giám sát và hướng dẫn” của Uỷ ban thường vụ Quốc hội (UBTVQH). Không dừng lại, Hiến pháp còn quy định, UBTVQH có quyền giải tán HĐND cấp tỉnh. Những quy định như vậy rõ ràng là chồng chéo, không minh bạch về thẩm quyền và trách nhiệm của UBTVQH và Chính phủ đối với HĐND. Tính chất và hoạt động của HĐND không phải là lập pháp. UBTVQH không phải là một cơ quan quản lý, do vậy, nó không thể giám sát, hướng dẫn hoạt động đối với HĐND.

Trên thực tế, sự nhầm lẫn, chồng chéo, không minh bạch trên đây của Hiến pháp đã phá vỡ tính thống nhất của nền hành chính quốc gia, tạo ra trạng thái hai hệ thống chính quyền song song tồn tại.

Ths. Nguyễn Phước Thọ – Văn phòng Chính phủ; ThS Cao Anh Đô – Viện Nhà nước và pháp luật