Hạn chế trong quy định bảo vệ quyền lợi của khách du lịch và kiến nghị hoàn thiện

Tóm tắt: Luật Du lịch năm 2017 đã có hiệu lực và đang được thực thi. Nhưng trong quá trình áp dụng, Luật đã bộc lộ một số hạn chế. Một trong những hạn chế đó là thực hiện quy định doanh nghiệp kinh doanh lữ hành phải ký quỹ để đảm bảo trách nhiệm với khách du lịch khi có sự kiện rủi ro xảy ra.

Hạn chế trong quy định bảo vệ quyền lợi của khách du lịch và kiến nghị hoàn thiện

Mục lục:

1. Quy định về ký quỹ du lịch không có hiệu quả
2. Kiến nghị giải pháp để bảo vệ quyền lợi của khách du lịch

1. Quy định về ký quỹ du lịch không có hiệu quả

Một trong những nội dung quan trọng của Luật Du lịch năm 2017 là quy định: doanh nghiệp kinh doanh lữ hành không cần phải có vốn pháp định nhưng phải ký quỹ để đảm bảo trách nhiệm với khách du lịch.

Theo quy định của Điều 16 Nghị định 168/2017/NĐ-CP về Quản lý, sử dụng tiền ký quỹ, mục đích của ký quỹ là: “Trong trường hợp khách du lịch bị chết, bị tai nạn, rủi ro, bị xâm hại tính mạng cần phải đưa về nơi cư trú hoặc điều trị khẩn cấp mà doanh nghiệp không có khả năng bố trí kinh phí để giải quyết kịp thời, doanh nghiệp gửi đề nghị giải tỏa tạm thời tiền ký quỹ đến cơ quan cấp giấy phép kinh doanh dịch vụ lữ hành. Trong thời hạn 48 giờ kể từ thời điểm nhận được đề nghị của doanh nghiệp, cơ quan cấp giấy phép kinh doanh dịch vụ lữ hành xem xét và đề nghị ngân hàng cho doanh nghiệp trích tài khoản tiền ký quỹ để sử dụng hoặc từ chối”.

Như vậy, có thể thấy rằng, “tiền ký quỹ” là để giải quyết những vấn đề của khách du lịch khi gặp rủi ro. Cụ thể, quỹ chỉ được sử dụng khi du khách bị chết, bị tai nạn, rủi ro, bị xâm hại tính mạng cần phải đưa về nơi cư trú hoặc điều trị khẩn cấp. Mục đích này dường như bị “trùng lặp” với các quy định về bảo hiểm bắt buộc trong hệ thống pháp luật Việt Nam:

Thứ nhất, kinh doanh dịch vụlữ hành là việc xây dựng, bán và tổ chức thực hiện một phần hoặc toàn bộ chương trình du lịch cho khách. Chương trình du lịchlà văn bản thể hiện lịch trình, dịch vụ và giá bán được định trước cho chuyến đi của khách du lịch từ điểm xuất phát đến điểm kết thúc chuyến đi[1]. Do đó, việc sử dụng phương tiện vận chuyển hành khách sẽ là một phần không thể thiếu được của hầu hết các chuyến đi. Theo quy định của Luật Kinh doanh bảo hiểm, chủ xe cơ giới, người vận chuyển hàng không phải mua bảo hiểm trách nhiệm dân sự đối với hành khách[2]. Pháp luật cũng quy định người kinh doanh vận tải đường thủy nội địa phải mua bảo hiểm trách nhiệm dân sự của chủ phương tiện đối với hành khách và người thứ ba[3], người vận chuyển hành khách bằng đường biển có nghĩa vụ mua bảo hiểm trách nhiệm dân sự của người vận chuyển đối với hành khách[4]. Ngoài ra, Luật Du lịch cũng quy định tổ chức, cá nhân kinh doanh vận tải khách du lịch phải mua bảo hiểm cho khách du lịch theo phương tiện vận tải[5]. Như vậy, khi vận chuyển khách du lịch, chủ các phương tiện vận chuyển phải bắt buộc mua bảo hiểm cho khách du lịch.

Thứ hai, ngoài bảo hiểm do người vận chuyển mua, khách du lịch còn có thể được thanh toán tiền chữa bệnh, thậm chí là các chi phí nếu bị tử vong bằng bảo hiểm y tế. Luật Bảo hiểm y tế quy định bảo hiểm y tế là hình thức bảo hiểm bắt buộc được áp dụng đối với các đối tượng theo quy định của Luật[6]. Mặc dù, đối tượng tham gia bảo hiểm y tế đã được mở rộng rất nhiều, ngoài người lao động, học sinh, sinh viên… (thậm chí bao gồm cả người nước ngoài đang học tập tại Việt Nam được cấp học bổng từ ngân sách của Nhà nước Việt Nam), tuy nhiên vẫn chưa bao quát hết được phạm vi khách du lịch. Nhưng có thể thấy rằng, phần lớn khách du lịch là người Việt Nam khi bị tai nạn, rủi ro liên quan đến sức khỏe, tính mạng đều sẽ được bảo hiểm y tế chi trả.

Thứ ba, Luật Du lịch cũng quy định doanh nghiệp kinh doanh lữ hành phải mua bảo hiểm cho khách du lịch trong thời gian thực hiện chương trình du lịch, trừ trường hợp khách du lịch đã có bảo hiểm cho toàn bộ chương trình du lịch[7]. Công ty bảo hiểm sẽ chi trả chi phí cho tổn thất về sức khỏe, tài sản, hành lý cho người đang sinh sống tại Việt Nam (gồm những người có quốc tịch Việt Nam và người có quốc tịch nước ngoài sinh sống tại Việt Nam) muốn đi du lịch, thăm hỏi, công tác, du học trong nước cũng như nước ngoài.

Như vậy, ở Việt Nam, với ba hình thức bảo hiểm này, việc chi trả cho những rủi ro, tai nạn hoặc tổn thất về sức khỏe, tính mạng cho du khách đều có thể được thực hiện kịp thời. Trong đó, chúng tôi cho rằng, việc bán bảo hiểm cho khách du lịch là quan trọng nhất. Bởi lẽ, để các công ty bảo hiểm bán sản phẩm của họ, thì họ sẽ phải kiểm tra, thẩm định quy trình cung cấp sản phẩm nên sẽ giám sát, theo dõi sát sao hoạt động của các doanh nghiệp mà họ bán sản phẩm. Những hành vi, hoạt động bất hợp lý có thể bị loại trừ bởi các công ty bảo hiểm. Không công ty bảo hiểm nào tiếp tục bán hoặc áp dụng mức phí bảo hiểm thấp với những doanh nghiệp làm ăn không đàng hoàng hoặc luôn để xảy ra sự cố.

Bên cạnh đó, cũng theo quy định của Điều 16 Nghị định 168/2017/NĐ-CP, quỹ chỉ dùng trong trường hợp khách du lịch bị chết, bị tai nạn, rủi ro, bị xâm hại tính mạng mà doanh nghiệp không có khả năng bố trí kinh phí để giải quyết kịp thời, cần phải đưa về nơi cư trú hoặc điều trị khẩn cấp mà doanh nghiệp không có khả năng bố trí kính phí để giải quyết kịp thời. Vô hình chung, quy định này đã đẩy rủi ro cho khách du lịch. Cơ quan quản lý nhà nước thực sự cần phải xem xét lại vấn đề này. Bởi lẽ, kinh doanh lữ hành là ngành nghề đối mặt với rất nhiều rủi ro như: thiên tai, tai nạn giao thông, tai nạn leo núi, trèo thác, ngộ độc thực phẩm… Nếu một doanh nghiệp kinh doanh lữ hành mà không đủ kinh phí để chi trả, giải quyết những sự cố xảy ra cho khách hàng thì cũng không nên để những doanh nghiệp này tồn tại. Mặc dù Việt Nam đang huy động mọi nguồn lực cho phát triển du lịch, nhưng không phát triển du lịch bằng mọi “giá”, dẫn đến quyền lợi của khách du lịch không được bảo đảm. Thời gian qua, các phương tiện thông tin đại chúng đã phản ánh một số doanh nghiệp lữ hành Việt Nam thậm chí đã chấp nhận đón khách của tour 0 đồng[8]; do quy mô nhỏ nên chi phí quản lý ít đã hạ giá tour; cung cấp sản phẩm kém chất lượng gây tình trạng cạnh tranh không lành mạnh[9]; lừa dối khách du lịch gây mất uy tín, ảnh hưởng đến thương hiệu du lịch quốc gia[10]… Do vậy, những doanh nghiệp không có đủ khả năng về mặt tài chính thì cần phải bị loại bỏ ra khỏi thị trường.

Mặt khác, cũng theo quy định của Điều 16 Nghị định 168, doanh nghiệp gửi đề nghị giải tỏa tạm thời tiền ký quỹ đến cơ quan cấp giấy phép kinh doanh dịch vụ lữ hành…[11] Như vậy, chỉ chính doanh nghiệp kinh doanh lữ hành đó mới quyết định việc sử dụng tiền ký quỹ. Giả sử, khi xảy ra những sự cố, rủi ro không mong muốn ảnh hưởng đến sức khỏe tính mạng của du khách, nhưng doanh nghiệp lữ hành cho rằng những rủi ro này không do lỗi của họ và họ không làm đề nghị giải tỏa tạm thời tiền quỹ, thì cơ quan quản lý nhà nước về lữ hành không thể tự lấy tiền quỹ của doanh nghiệp ra để chi trả cho du khách. Mặt khác, khoản tiền ký quỹ cao nhất chỉ là 500 triệu đồng[12] khó đủ để lo chi phí trong trường hợp khẩn cấp liên quan đến sức khỏe, tính mạng của đoàn du khách nước ngoài. Đặc biệt là các đoàn du khách nước ngoài đến Việt Nam theo loại hình du lịch MICE[13] thường có số lượng lên đến hàng trăm du khách một chương trình hoặc chương trình du lịch “team building” có quy mô lớn. Trong khi doanh nghiệp lữ hành luôn “chạy” nhiều chương trình du lịch cùng lúc. Do vậy, có thể thấy khoản tiền ký quỹ này là quá ít, chưa kể đến doanh nghiệp kinh doanh lữ hành nội địa chỉ ký quỹ có 100 triệu đồng. Vấn đề tiếp theo là khi xảy ra tranh chấp giữa du khách và doanh nghiệp lữ hành, tòa án hoặc cơ quan thi hành án có được can thiệp để giải quỹ lấy tiền bồi thường cho du khách hay không cũng là câu hỏi chưa có giải đáp rõ ràng. Bởi theo quy định hiện tại thì chỉ duy nhất cơ quan cấp phép kinh doanh dịch vụ lữ hành được quyền đề nghị ngân hàng giải tỏa quỹ.

Ngoài ra, quy định về ký quỹ của doanh nghiệp kinh doanh lữ hành cũng tạo ra những băn khoăn về trách nhiệm của cơ quan cấp giấy phép lữ hành, như: giả sử trong trường hợp cơ quan cấp giấy phép kinh doanh dịch vụ lữ hành “bận” không giải quyết kịp trong thời hạn 48 giờ kể từ thời điểm nhận được đề nghị của doanh nghiệp, khiến doanh nghiệp không thể có tiền đưa du khách đi cấp cứu, dẫn đến du khách bị tử vong do bị can thiệp y tế chậm thì sẽ chịu trách nhiệm ra sao?

Trên thực tế để “né” việc phải thực hiện việc ký quỹ trên, nhiều doanh nghiệp du lịch đã thỏa thuận với nhau, giao cho một doanh nghiệp đăng ký và đóng ký quỹ, các doanh nghiệp còn lại vẫn xây dựng và bán tour trên danh nghĩa doanh nghiệp đã ký quỹ thông qua một hợp đồng hợp tác “bán lại khách” hoặc làm hợp đồng đại lý. Như vậy, với hợp đồng đại lý thì Luật Du lịch năm 2017 đã quy định rõ, doanh nghiệp giao đại lý “tổ chức thực hiện chương trình du lịch do bên nhận đại lý lữ hành bán; chịu trách nhiệm với khách du lịch về chương trình du lịch giao cho bên nhận đại lý lữ hành”[14]. Còn hợp đồng hợp tác “bán lại khách” du lịch để hưởng chênh lệch trên giá tour, thì vẫn do doanh nghiệp có ký quỹ thực hiện tour. Nhưng ngược lại, với trường hợp doanh nghiệp đối tác tìm được lượng khách đủ đông để tổ chức thực hiện tour thì họ sẽ tự thực hiện tour và nếu có kiểm tra của cơ quan nhà nước thì sẽ “qua mặt” bằng cách khai báo là tour của công ty có ký quỹ thực hiện.

Do vậy, có thể nói rằng, quy định về việc ký quỹ của doanh nghiệp lữ hành vô tình đã tạo điều kiện cho hoạt động của những doanh nghiệp kém về năng lực tài chính tham gia kinh doanh, tạo ra những hệ lụy trên thị trường du lịch Việt Nam và gây ảnh hưởng đến uy tín, chất lượng sản phẩm du lịch của Việt Nam. Mặt khác, khảo sát thực tế cho thấy, đến nay tuyệt đại đa số doanh nghiệp lữ hành chưa bao giờ sử dụng tiền ký quỹ[15]. Vì vậy, chúng tôi cho rằng, nên bỏ quy định về ký quỹ. Nếu chọn bảo vệ quyền lợi hợp lý cho du khách, hiện thực hóa trách nhiệm của doanh nghiệp kinh doanh lữ hành với khách du lịch trong hoạt động của mình, chúng ta nên quy định vốn pháp định với tất cả các doanh nghiệp kinh doanh lữ hành hoặc quy định mua bảo hiểm trách nhiệm doanh nghiệp bắt buộc với mức bồi thường tương đương mức vốn pháp định chúng ta muốn. Cần chọn phát triển những doanh nghiệp lữ hành có “chất lượng”, thay vì chạy theo “số lượng” như hiện nay.

2. Kiến nghị giải pháp để bảo vệ quyền lợi của khách du lịch  

Một số quốc gia trong khu vực đặt ra yêu cầu về vốn của doanh nghiệp kinh doanh dịch vụ lữ hành như sau: Singapore quy định vốn tối thiểu đối với doanh nghiệp kinh doanh lữ hành quốc tế là 100.000 đô la Singapore (tương đương khoảng 1,67 tỉ đồng)[16]; Nhật Bản vừa quy định doanh nghiệp kinh doanh lữ hành quốc tế phải có vốn pháp định là 30 triệu Yên (tương đương khoảng 6,2 tỉ đồng), vừa phải ký quỹ là 70 triệu Yên (tương đương 14,6 tỉ đồng)[17]… Việc đặt ra yêu cầu cao về vốn tối thiểu hay vốn pháp định của doanh nghiệp hiện nay dường như đi ngược lại với xu hướng khuyến khích thành lập và tạo điều kiện cho doanh nghiệp hoạt động. Tuy nhiên, chúng tôi cho rằng, cần phải dung hòa trong việc bảo vệ lợi ích giữa doanh nghiệp và người tiêu dùng. Trong những trường hợp cần thiết, chúng ta phải chọn bảo vệ quyền lợi khách hàng và trật tự xã hội hơn vì khách hàng luôn là bên yếu thế trong quan hệ với doanh nghiệp. Do vậy, để bảo vệ quyền lợi của khách du lịch, tạo môi trường kinh doanh lành mạnh, phát triển bền vững thì yêu cầu cao về vốn là hợp tình, hợp lý.

Tuy nhiên, nếu chúng ta yêu cầu vốn tối thiểu cao như quy định của Singapore lại chưa hợp lý. Bởi vì, vốn tối thiểu của doanh nghiệp đều có thể dùng vào hoạt động kinh doanh. Tại một thời điểm bất kỳ, nếu tiến hành kiểm toán về lượng tiền mặt của doanh nghiệp thì có khả năng lượng tiền mặt chỉ là 0 đồng, hoặc thậm chí là một số âm vì dòng tiền buộc phải tham gia vào quá trình kinh doanh và thông tin này được xem là “bí mật” với hầu hết các doanh nghiệp nói chung và doanh nghiệp kinh doanh lữ hành nói riêng. Trong khi đó, hoạt động kinh doanh lữ hành lại có thể xảy ra những rủi ro, tai nạn mà yêu cầu cấp thiết phải đáp ứng là khách hàng cần ngay một khoản tiền ứng trước, hoặc bồi thường theo hợp đồng để chữa bệnh hoặc xử lý rủi ro. Do vậy, để thực hiện trách nhiệm của doanh nghiệp kinh doanh lữ hành thì quy định yêu cầu về vốn pháp định sẽ hợp lý hơn. Vì vốn pháp định là số vốn mà doanh nghiệp phải duy trì trong suốt quá trình hoạt động[18] và doanh nghiệp không thể dùng vốn pháp định vào hoạt động kinh doanh. Hiện nay, pháp luật Việt Nam chưa quy định cụ thể về việc doanh nghiệp có được sử dụng vốn pháp định để mua tài sản cố định hay không. Tuy nhiên, nếu pháp luật cho phép doanh nghiệp dùng vốn pháp định mua tài sản cố định như mua quyền sử dụng đất, trụ sở của doanh nghiệp thì việc quy định vốn pháp định sẽ làm giảm đi vai trò của nó, vì giá trị tài sản cố định của doanh nghiệp có thể lên xuống thất thường.

Mặt khác, chúng ta có thể quy định doanh nghiệp kinh doanh lữ hành phải mua bảo hiểm trách nhiệm[19]. Dưới góc độ của người bán bảo hiểm thì tất cả các doanh nghiệp đều có trách nhiệm pháp lý đối với khách hàng, nhà cung cấp, cộng đồng. Nếu bên thứ ba chịu thiệt hại về tài sản hay thương tật do sử dụng sản phẩm/dịch vụ của doanh nghiệp thì doanh nghiệp có thể phải chịu trách nhiệm. Ngoài việc chi trả bồi thường, doanh nghiệp còn bị ảnh hưởng lớn về thời gian, uy tín thương hiệu và chi phí pháp lý liên quan. Vì thế, trong trường hợp này, bảo hiểm trách nhiệm sẽ là công cụ hiệu quả bảo vệ doanh nghiệp trong quá trình sản xuất kinh doanh. Bảo hiểm trách nhiệm có thể bao gồm các gói bảo hiểm: (1) bảo hiểm trách nhiệm công cộng; (2) bảo hiểm trách nhiệm sản phẩm và (3) kết hợp cả hai gói bảo hiểm. Với gói bảo hiểm trách nhiệm công cộng, doanh nghiệp sẽ được chi trả chi phí bồi thường cho bên thứ ba đối với những thiệt hại về tài sản hoặc người (ốm đau, thương tật) phát sinh từ hoạt động kinh doanh của doanh nghiệp xảy ra trong thời hạn bảo hiểm và các chi phí khiếu kiện pháp lý liên quan tới khiếu nại đó. Với gói bảo hiểm trách nhiệm sản phẩm, doanh nghiệp sẽ được công ty bảo hiểm chi trả trong trường hợphàng hóa, sản phẩm mà doanh nghiệp bán/ cung cấp/ sửa chữa/ thay thế/ xử lý hay phục vụgây ra thiệt hại cho người tiêu dùng hàng hóa/sản phẩm, doanh nghiệp; chi phí khiếu kiện pháp lý liên quan tới khiếu nại cũng như chi phí bồi thường theo trách nhiệm pháp lý của Người được bảo hiểm đối với những thiệt hại về người (thương tật, ốm đau) và tài sản của Người tiêu dùng hàng hóa/sản phẩm xảy ra trong thời hạn bảo hiểm[20].

Mặc dù đã có quy định doanh nghiệp kinh doanh lữ hành phải mua bảo hiểm du lịch bắt buộc, nhưng trên thực tế, các doanh nghiệp kinh doanh lữ hành thường chỉ mua bảo hiểm du lịch cho khách ở mức tối thiểu để giảm giá thành sản phẩm. Vậy nên, khi du khách gặp rủi ro, họ sẽ không được hỗ trợ hoàn toàn và có nhiều thứ bị loại trừ, nên mức bồi thường không cao. Trên thị trường hiện có rất nhiều sản phẩm bảo hiểm du lịch của các doanh nghiệp trong và ngoài nước có mức phí bảo hiểm khá thấp. Ví dụ, du lịch nội địa, chi phí bảo hiểm thấp nhất chỉ 1.500 đồng/người/ngày. Phạm vi của bảo hiểm du lịch trong nước là bảo hiểm cho những thương tật, tàn tật, tử vong do tai nạn hoặc ốm đau, bệnh tật bất ngờ trong chuyến đi du lịch của du khách nhưng với hạn mức trách nhiệm bảo hiểm cao nhất chỉ là 10 triệu đồng cho mỗi trường hợp[21]. Thông thường, công ty bảo hiểm thường đưa ra nhiều gói bảo hiểm với mức phí bảo hiểm khác nhau theo nguyên tắc, phí bảo hiểm cao thì tiền bảo hiểm sẽ cao, nhưng hầu hết các khách du lịch lẻ không mấy khi thỏa thuận về mức phí bảo hiểm du lịch mà để công ty lữ hành áp đặt. Với số tiền bảo hiểm 10 triệu đồng (nếu có) thì sẽ rất khó cho du khách xoay sở khi gặp tai nạn.

Đã vậy, các công ty du lịch không bảo hiểm cho mọi chuyến đi. Luật Du lịch năm 2017 đã liệt kê vào những sản phẩm du lịch có nguy cơ ảnh hưởng đến tính mạng, sức khỏe của khách du lịch: 1. Bay dù lượn, khinh khí cầu; nhảy dù; đu dây mạo hiểm hành trình trên cao; 2. Đi xe đạp, mô tô, ô tô địa hình trên núi, trên đồi cát; đi trên dây; leo núi, vách đá; đu dây vượt thác; 3. Lặn dưới nước; chèo thuyền vượt ghềnh thác; đi mô tô nước; lướt ván; ca nô kéo dù bay; 4. Thám hiểm hang động, rừng, núi[22], nhưng việc mua bảo hiểm những tour du lịch này cho du khách đang gặp khó khăn vì hầu hết các công ty bảo hiểm từ chối bán bảo hiểm hoặc bán với mức phí rất cao.

Như vậy, theo chúng tôi, việc quy định về tiền ký quỹ đối với doanh nghiệp kinh doanh lữ hành hiện nay không đảm bảo để bảo vệ quyền lợi của khách du lịch. Do đó, để đảm bảo quyền lợi của khách du lịch, chúng tôi kiến nghị các nhà làm luật nên quy định doanh nghiệp kinh doanh lữ hành phải có vốn pháp định hoặc phải mua bảo hiểm trách nhiệm bắt buộc. Và mức vốn pháp định hoặc mức trách nhiệm bảo hiểm được công ty bảo hiểm chi trả sẽ cần sự bàn bạc thêm từ các chuyên gia trong lĩnh vực kinh tế./.

ĐÀO THỊ THU HẰNG

Trường ĐH Kinh tế Luật, Đại học Quốc gia TP. Hồ Chí Minh

Nguồn tin: Bài viết được đăng tải trên Ấn phẩm Tạp chí Nghiên cứu Lập pháp số 15 (391), tháng 8/2019