Hiến pháp bất thành văn là một trong những khái niệm thú vị nhất của luật hiến pháp so sánh, bởi nó cho thấy không phải quốc gia nào cũng cần một bản hiến pháp duy nhất, được pháp điển hóa thành từng chương, từng điều để tổ chức quyền lực nhà nước. Nói đến ưu điểm và hạn chế của hiến pháp bất thành văn, người ta thường nghĩ ngay đến Vương quốc Anh, nơi hiến pháp được hình thành từ đạo luật, án lệ, tập quán hiến pháp, đặc quyền hoàng gia, quy tắc nghị viện và thực tiễn chính trị lâu đời. Mô hình này hấp dẫn vì linh hoạt, giàu truyền thống và dễ thích ứng; nhưng cũng gây tranh luận vì thiếu minh bạch, khó tiếp cận và có thể tạo khoảng trống cho quyền lực bị lạm dụng.
1. Hiến pháp bất thành văn là gì?
Hiến pháp bất thành văn là cách gọi quen thuộc để chỉ loại hiến pháp không được tập hợp trong một văn bản duy nhất mang tên “Hiến pháp”. Tuy nhiên, cần hiểu chính xác hơn rằng đây thường là hiến pháp không pháp điển hóa, chứ không phải hoàn toàn “không viết ra”. Trên thực tế, nhiều quy tắc của hiến pháp bất thành văn vẫn có thể tồn tại dưới dạng văn bản, chẳng hạn đạo luật của nghị viện, phán quyết của tòa án, văn kiện lịch sử, quy tắc hoạt động của chính phủ hoặc tài liệu hướng dẫn về tập quán chính trị. Điểm khác biệt nằm ở chỗ các quy tắc ấy không được gom lại thành một bản hiến pháp duy nhất, có giá trị tối cao và thủ tục sửa đổi đặc biệt như các bản hiến pháp thành văn.
Ví dụ điển hình nhất là Hiến pháp Vương quốc Anh. Anh không có một văn bản duy nhất giống như Hiến pháp Hoa Kỳ năm 1787 hay Hiến pháp Pháp năm 1958. Thay vào đó, trật tự hiến pháp Anh được hình thành từ nhiều nguồn khác nhau: các đạo luật quan trọng như Magna Carta, Bill of Rights, Human Rights Act, Scotland Act; các án lệ và nguyên tắc common law; đặc quyền hoàng gia; tập quán hiến pháp; quy tắc nghị viện; Cabinet Manual; Ministerial Code và thực tiễn vận hành của nhà nước qua nhiều thế kỷ. Vì vậy, nói Anh “không có hiến pháp” là không chính xác. Anh vẫn có hiến pháp nhưng hiến pháp đó không được pháp điển hóa trong một văn bản duy nhất.
Hiến pháp bất thành văn thường hình thành theo con đường tiến hóa lịch sử. Thay vì được sinh ra sau một cuộc cách mạng, một cuộc chiến tranh giành độc lập hoặc một biến cố lập quốc, nó được bồi đắp dần dần qua các cuộc xung đột chính trị, cải cách pháp luật, thỏa hiệp xã hội và thực tiễn quản trị. Chính vì vậy, loại hiến pháp này thường mang dáng dấp của một “dòng chảy lịch sử” hơn là một “bản thiết kế lập hiến” được viết ra trong một thời điểm cụ thể.
Đặc điểm quan trọng của hiến pháp bất thành văn là ranh giới giữa pháp luật và chính trị không phải lúc nào cũng rõ ràng. Một số quy tắc có giá trị pháp lý rõ, như đạo luật của nghị viện hoặc phán quyết của tòa án. Nhưng một số quy tắc khác lại là tập quán hiến pháp, tức được tôn trọng trong thực tiễn chính trị nhưng không nhất thiết có thể cưỡng chế trực tiếp bằng tòa án. Chẳng hạn, việc nguyên thủ quốc gia bổ nhiệm người có khả năng nhận được tín nhiệm của nghị viện làm thủ tướng có thể là tập quán; việc chính phủ phải chịu trách nhiệm trước nghị viện có thể vừa là nguyên tắc pháp lý, vừa là nguyên tắc chính trị; việc bộ trưởng từ chức khi mắc sai phạm có thể phụ thuộc nhiều vào chuẩn mực chính trị hơn là một điều khoản hiến pháp cứng.
Cũng cần phân biệt hiến pháp bất thành văn với hiến pháp thành văn nhưng mềm dẻo. Một quốc gia có thể có bản hiến pháp thành văn nhưng sửa đổi tương đối dễ; ngược lại, một quốc gia có hiến pháp bất thành văn vẫn có những quy tắc rất bền vững vì được truyền thống, văn hóa chính trị và dư luận bảo vệ. Do đó, “thành văn” hay “bất thành văn” không tự động quyết định một hệ thống hiến pháp mạnh hay yếu. Điều quan trọng là các quy tắc ấy có được xã hội tôn trọng hay không; quyền lực có bị kiểm soát hay không; người dân có hiểu và sử dụng được các quyền của mình hay không.
Tóm lại, hiến pháp bất thành văn là hệ thống các quy tắc nền tảng về tổ chức quyền lực nhà nước, quyền con người, trách nhiệm công quyền và quan hệ giữa các thiết chế nhưng không được pháp điển hóa thành một văn bản duy nhất. Nó tồn tại trong nhiều nguồn khác nhau, vận hành bằng sự kết hợp giữa luật, án lệ, tập quán, truyền thống và trách nhiệm chính trị. Chính sự kết hợp này tạo nên cả sức mạnh lẫn điểm yếu của mô hình hiến pháp bất thành văn.
2. Ưu điểm của hiến pháp bất thành văn
– Ưu điểm đầu tiên và nổi bật nhất của hiến pháp bất thành văn là tính linh hoạt. Một bản hiến pháp thành văn thường có thủ tục sửa đổi chặt chẽ, đôi khi rất khó thay đổi dù xã hội đã biến chuyển mạnh. Trong khi đó, hiến pháp bất thành văn có thể thích ứng thông qua đạo luật mới, án lệ mới, sự thay đổi tập quán hoặc cách diễn giải mới trong thực tiễn chính trị. Khi xã hội phát sinh vấn đề mới, nhà nước không nhất thiết phải tiến hành một thủ tục sửa đổi hiến pháp phức tạp, mà có thể điều chỉnh từng phần bằng các công cụ phù hợp.
Tính linh hoạt này đặc biệt hữu ích trong những xã hội có truyền thống chính trị ổn định. Thay vì phải viết lại toàn bộ hiến pháp, quốc gia có thể cải cách từng vấn đề cụ thể: mở rộng quyền bầu cử; cải cách nghị viện; trao quyền tự trị cho địa phương; thành lập thiết chế tư pháp mới; tăng cường quyền con người; điều chỉnh quan hệ giữa trung ương và địa phương. Mỗi cải cách được xử lý theo hoàn cảnh riêng, không bị buộc phải chờ một cuộc đại tu hiến pháp toàn diện.
– Ưu điểm thứ hai là khả năng kế thừa truyền thống lịch sử. Hiến pháp bất thành văn thường không đoạn tuyệt hoàn toàn với quá khứ, mà chuyển hóa quá khứ thành những quy tắc hiện đại. Những thiết chế cổ xưa có thể vẫn được giữ lại nhưng thay đổi chức năng. Quân chủ có thể chuyển thành quân chủ lập hiến; nghị viện quý tộc có thể được cải cách thành thiết chế phản biện; các đặc quyền hoàng gia có thể được chính phủ thực hiện trong khuôn khổ trách nhiệm trước nghị viện. Nhờ vậy, quốc gia vừa duy trì tính liên tục, vừa không ngừng hiện đại hóa.
– Ưu điểm thứ ba là tính thực dụng. Hiến pháp bất thành văn không nhất thiết cố gắng giải quyết mọi vấn đề trong một văn bản lý tưởng. Nó chấp nhận rằng đời sống chính trị phức tạp hơn mọi bản thiết kế; nhiều quy tắc chỉ có thể hình thành sau quá trình thử nghiệm; nhiều giới hạn quyền lực cần được điều chỉnh theo kinh nghiệm thực tế. Vì vậy, mô hình này phù hợp với những nền chính trị coi trọng kinh nghiệm, thỏa hiệp và sự tiến hóa hơn là các tuyên ngôn lập hiến lớn.
– Ưu điểm thứ tư là trao vai trò lớn cho nghị viện và chính trị dân chủ. Trong hệ thống hiến pháp thành văn cứng, các tranh chấp hiến pháp quan trọng có thể được chuyển mạnh sang tòa án hiến pháp. Điều đó có ưu điểm là bảo vệ hiến pháp bằng thiết chế tư pháp nhưng cũng có thể khiến nhiều vấn đề chính trị bị “tư pháp hóa”. Ngược lại, hiến pháp bất thành văn thường để nghị viện, chính phủ, phe đối lập, báo chí, cử tri và dư luận đóng vai trò lớn hơn trong việc kiểm soát quyền lực. Khi một chính phủ đi quá xa, phản ứng chính trị có thể đến từ nghị trường, bầu cử, truyền thông, biểu tình, áp lực xã hội và chính văn hóa trách nhiệm.
– Ưu điểm thứ năm là dễ thích ứng với những thay đổi bất ngờ. Trong thế giới hiện đại, quốc gia có thể đối mặt với khủng hoảng kinh tế, xung đột chính trị, đại dịch, biến đổi công nghệ, hội nhập quốc tế hoặc yêu cầu cải cách thể chế. Một hệ thống quá cứng có thể khó phản ứng nhanh. Hiến pháp bất thành văn, nếu được vận hành bởi các chủ thể có trách nhiệm, có thể giúp nhà nước điều chỉnh linh hoạt mà không rơi vào bế tắc thủ tục.
– Ưu điểm thứ sáu là giảm nguy cơ sùng bái văn bản. Một bản hiến pháp thành văn rất quan trọng nhưng nếu xã hội chỉ chăm chăm vào câu chữ mà bỏ quên tinh thần pháp quyền thì văn bản đẹp cũng có thể trở nên hình thức. Hiến pháp bất thành văn nhắc chúng ta rằng hiến pháp không chỉ là điều khoản, mà còn là văn hóa chính trị, thói quen tự kiềm chế, trách nhiệm công quyền và sự cảnh giác của xã hội trước lạm quyền. Nói cách khác, hiến pháp không chỉ sống trong trang giấy, mà còn sống trong cách quyền lực được thực thi hằng ngày.
– Ưu điểm thứ bảy là khuyến khích cải cách từng bước. Thay vì phải đặt tất cả tranh luận vào một cuộc sửa đổi hiến pháp lớn, quốc gia có thể điều chỉnh từng mảng: cải cách bầu cử, cải cách tư pháp, tăng quyền cho địa phương, minh bạch hóa chính phủ, củng cố quyền con người. Cách làm này có thể ít kịch tính hơn nhưng đôi khi bền vững hơn vì mỗi thay đổi được kiểm nghiệm dần trong thực tế.
Tuy nhiên, cần nhấn mạnh rằng các ưu điểm trên chỉ phát huy trong điều kiện có văn hóa pháp quyền mạnh, nền chính trị có trách nhiệm, truyền thông tự do, nghị viện hoạt động thực chất, tư pháp độc lập và công chúng quan tâm đến giới hạn quyền lực. Nếu thiếu những điều kiện này, sự linh hoạt của hiến pháp bất thành văn có thể biến thành sự tùy tiện.
3. Hạn chế của hiến pháp bất thành văn
– Hạn chế lớn nhất của hiến pháp bất thành văn là khó tiếp cận và khó hiểu đối với người dân. Với một bản hiến pháp thành văn, công dân có thể mở văn bản ra để tìm hiểu cơ cấu nhà nước, quyền cơ bản, nhiệm vụ của các cơ quan công quyền và thủ tục sửa đổi hiến pháp. Nhưng với hiến pháp bất thành văn, các quy tắc nằm rải rác trong nhiều nguồn: đạo luật, án lệ, tập quán, tài liệu chính phủ, quy tắc nghị viện, văn kiện lịch sử. Người dân bình thường rất khó biết đầy đủ “hiến pháp của mình” nằm ở đâu và gồm những gì.
– Hạn chế thứ hai là thiếu tính minh bạch. Khi các quy tắc nền tảng không được tập hợp trong một văn bản thống nhất, ranh giới quyền lực có thể trở nên mờ. Cơ quan nào có quyền gì; quyền đó bị giới hạn ra sao; tập quán nào có tính bắt buộc về chính trị; tập quán nào chỉ là thói quen; khi tập quán bị phá vỡ thì hậu quả là gì — những câu hỏi ấy không phải lúc nào cũng có câu trả lời rõ ràng. Sự mơ hồ này có thể làm giảm khả năng giám sát của công chúng.
– Hạn chế thứ ba là phụ thuộc quá nhiều vào thiện chí chính trị. Hiến pháp bất thành văn vận hành tốt khi người nắm quyền biết tự kiềm chế. Nhưng nếu các chủ thể chính trị cố tình khai thác khoảng trống, bẻ cong tập quán hoặc dùng đa số chính trị để thay đổi luật theo lợi ích trước mắt, hệ thống có thể bị tổn thương. Một quy tắc không được ghi rõ hoặc không có chế tài mạnh sẽ yếu đi rất nhiều khi gặp những người sẵn sàng vượt qua giới hạn.
– Hạn chế thứ tư là khó bảo vệ quyền con người một cách tuyệt đối nếu thiếu cơ chế tài phán hiến pháp mạnh. Trong các nước có hiến pháp thành văn cứng, tòa án hiến pháp hoặc tòa án tối cao có thể tuyên bố một đạo luật vi hiến nếu đạo luật đó xâm phạm quyền cơ bản. Nhưng trong mô hình bất thành văn gắn với chủ quyền nghị viện, tòa án thường không có quyền phủ quyết luật của nghị viện theo nghĩa đầy đủ. Điều này khiến quyền con người phụ thuộc nhiều hơn vào nghị viện, chính phủ, văn hóa pháp quyền và áp lực xã hội.
– Hạn chế thứ năm là nguy cơ quyền lực hành pháp lấn át nghị viện. Về lý thuyết, mô hình nghị viện đề cao trách nhiệm của chính phủ trước cơ quan dân cử. Nhưng nếu chính phủ kiểm soát đa số nghị viện, kỷ luật đảng mạnh và chương trình lập pháp nằm trong tay nội các thì nghị viện có thể trở nên yếu hơn trong thực tế. Khi không có một bản hiến pháp cứng đặt ra giới hạn rõ ràng, một chính phủ đa số có thể thay đổi nhiều quy tắc quan trọng bằng luật thông thường, nhất là khi đối lập yếu hoặc công chúng ít quan tâm đến các vấn đề hiến định.
– Hạn chế thứ sáu là dễ tạo ra cải cách chắp vá. Vì hiến pháp bất thành văn thường thay đổi từng phần, hệ thống có thể trở nên thiếu đồng bộ. Một cải cách về quyền con người có thể không ăn khớp với cải cách tư pháp; phân quyền địa phương có thể không đi cùng cải cách tài chính; thay đổi trong quan hệ giữa trung ương và vùng lãnh thổ có thể kéo theo hệ quả không lường trước. Khi không có một bản hiến pháp tổng thể, cải cách dễ diễn ra theo kiểu “vá chỗ nào hở chỗ đó”.
– Hạn chế thứ bảy là khó giáo dục công dân về hiến pháp. Hiến pháp thành văn thường có giá trị biểu tượng rất lớn: học sinh có thể học các điều khoản cơ bản; công dân có thể viện dẫn quyền của mình; nhà nước có thể lấy đó làm nền tảng giáo dục chính trị – pháp lý. Hiến pháp bất thành văn ít tạo được hiệu ứng biểu tượng như vậy. Nó có thể vận hành tốt trong giới chính trị và pháp lý nhưng lại xa lạ với đại bộ phận người dân.
– Hạn chế thứ tám là khó xác định thứ bậc pháp lý của các quy tắc hiến pháp. Trong hiến pháp thành văn, thường có nguyên tắc hiến pháp cao hơn luật; luật trái hiến pháp có thể bị vô hiệu. Nhưng trong hiến pháp bất thành văn, nhất là mô hình gắn với chủ quyền nghị viện, một đạo luật có nội dung hiến pháp về hình thức vẫn có thể bị sửa đổi bởi một đạo luật sau. Điều này tạo sự linh hoạt nhưng cũng làm giảm tính bền vững của các giới hạn quyền lực.
Từ đó có thể thấy, hạn chế của hiến pháp bất thành văn không nằm ở việc “không có chữ viết”, mà nằm ở việc thiếu một điểm quy chiếu rõ ràng, thống nhất và có hiệu lực tối cao. Khi xã hội ổn định, các chủ thể tôn trọng luật chơi, mô hình này có thể vận hành rất tốt. Nhưng khi chính trị phân cực, niềm tin suy giảm, truyền thông bị thao túng hoặc quyền lực hành pháp quá mạnh, những điểm mơ hồ của hiến pháp bất thành văn có thể trở thành rủi ro lớn.
Kết luận
Tóm lại, hiến pháp bất thành văn là mô hình hiến pháp không được pháp điển hóa trong một văn bản duy nhất, mà được hình thành từ nhiều nguồn như đạo luật, án lệ, tập quán hiến pháp, đặc quyền nhà nước và thực tiễn chính trị. Ưu điểm lớn của mô hình này là linh hoạt, thực dụng, dễ thích ứng, giàu truyền thống và trao vai trò lớn cho nghị viện cũng như đời sống chính trị dân chủ. Tuy nhiên, hạn chế của nó cũng rất đáng lưu ý: khó tiếp cận, thiếu minh bạch, phụ thuộc vào thiện chí chính trị, dễ bị hành pháp lạm dụng và khó bảo vệ quyền con người bằng một cơ chế hiến pháp cứng. Vì vậy, ưu điểm và hạn chế của hiến pháp bất thành văn cần được nhìn nhận trong mối quan hệ với văn hóa pháp quyền, chất lượng dân chủ và mức độ tự kiềm chế của quyền lực. Một hiến pháp bất thành văn có thể là biểu tượng của sự khôn ngoan lịch sử nhưng cũng có thể trở thành khoảng trống nguy hiểm nếu các chủ thể chính trị không còn tôn trọng tinh thần hiến pháp.
Để lại một phản hồi