Hiệu quả của văn bản quy phạm pháp luật

Hiệu quả của văn bản quy phạm pháp luật là vấn đề đang được nghiên cứu từ nhiều góc độ khác nhau. Trong số này, Tạp chí Dân chủ và Pháp luật xin giới thiệu bài viết của TS. Trần Thị Thu Phương và mong sẽ nhận được những ý kiến trao đổi về vấn đề này.

Các nội dung liên quan:

1. Khái niệm hiệu quả của văn bản quy phạm pháp luật

Hiệu quả của văn bản quy phạm pháp luật là kết quả của sự tác động của văn bản quy phạm pháp luật đến các quan hệ xã hội so với các yêu cầu, mục tiêu khi ban hành văn bản đó. Nếu như hiệu lực của văn bản quy phạm pháp luật thể hiện thuộc tính của các quy phạm pháp luật, thì hiệu quả của một văn bản quy phạm pháp luật lại là những gì mà văn bản đó có thể đem lại trong cuộc sống, là kết quả của sự tương tác giữa pháp luật và xã hội, bởi chức năng chính của pháp luật là điều chỉnh các quan hệ xã hội. Pháp luật hướng cho các chủ thể sống và làm việc một cách hợp tác với nhau, để cùng nhau đạt được những gì họ muốn, vì lợi ích của tất cả thành viên trong xã hội.

Từ một vài năm trở lại đây, việc xem xét, đánh giá một văn bản quy phạm pháp luật không còn dừng lại ở việc đánh giá nó theo các tiêu chí nội tại nữa. Ý nghĩa của sự tồn tại một văn bản quy phạm pháp luật giờ đây còn được xem xét ở một góc độ khác, đó là tính hiệu quả, là kết quả của sự tác động của các quy phạm pháp luật đến các quan hệ xã hội được điều chỉnh, đến các đối tượng được áp dụng. Xu hướng trên xuất phát từ học thuyết về tính kinh tế của pháp luật được các học giả Hoa Kỳ phát triển trong những năm 70 của thế kỷ XX. Thuyết này đề cao vai trò của kinh tế học trong lĩnh vực pháp luật. Những lý thuyết về kinh tế áp dụng trong lĩnh vực pháp luật đã tạo nên xu hướng đánh giá hiệu quả của pháp luật dựa trên các chi phí giao dịch, từ đó hình thành nên lý thuyết về kinh tế học pháp luật. Theo học thuyết này, hiệu quả của quy phạm pháp luật, hay nói rộng ra là của một văn bản quy phạm pháp luật sẽ được đánh giá dưới góc độ các chi phí bỏ ra. Hiệu quả đó tỷ lệ nghịch với chi phí thực hiện. Quy chế càng nặng nề thì càng khó đem lại hiệu quả, bởi nó thường đi liền với hệ thống cơ quan thực thi cồng kềnh, quy trình ra quyết định chậm chạp, thủ tục hành chính phức tạp, tốn kém.

Ở trên thế giới, hiệu quả của một luật được đánh giá căn cứ vào mục tiêu mà các nhà làm luật đặt ra cho luật. Cụ thể, một luật có hiệu quả khi luật đó đạt được các mục tiêu đặt ra. Ở Việt Nam, một khái niệm tương đồng có thể được tìm thấy trong Từ điển Luật học, đó là “hiệu quả của pháp luật”. Theo Từ điển Luật học, hiệu quả của pháp luật được hiểu là kết quả cụ thể của sự tác động pháp luật đến các quan hệ xã hội so với mục tiêu, yêu cầu đặt ra khi ban hành pháp luật. Hiệu quả của pháp luật có thể được đánh giá theo từng cấp độ khác nhau: hiệu quả của quy phạm pháp luật, của chế định pháp luật, của ngành luật, của toàn bộ hệ thống pháp luật hoặc nếu phân chia theo hình thức, chúng ta xét đến hiệu quả của văn bản quy phạm pháp luật. Đây cũng là khái niệm mà chúng tôi muốn hướng đến trong phạm vi nghiên cứu này.

Hiệu quả của văn bản quy phạm pháp luật đề cập đến mối quan hệ giữa pháp luật và xã hội. Đây không đơn thuần là vấn đề pháp lý, mà bao trùm cả vấn đề xã hội có liên quan. Pháp luật thuộc phạm trù lý thuyết và xã hội thuộc phạm trù thực tiễn. Pháp luật được hình thành từ nhu cầu thực tiễn, nhưng không phải lúc nào cũng phản ánh đúng thực tiễn. Giữa lý thuyết và thực tiễn luôn tồn tại khoảng cách. Khoảng cách này sẽ ngày càng rộng nếu pháp luật không xuất phát từ nhu cầu của xã hội, không phản ánh đúng các giá trị của cuộc sống. Pháp luật cần phải được đánh giá trong mối quan hệ với hành vi, xử sự của các chủ thể, cũng như trong sự chuyển động và phát triển của xã hội. Sự hình thành, phát triển của pháp luật phải được đánh giá trong một xã hội nhất định, xã hội này quyết định sự tồn tại trong không gian cũng như về thời gian của pháp luật. Chính vì vậy, hiện nay ở các nước có các môn xã hội học pháp luật, kinh tế học pháp luật. Những môn này có mục đích là đề cao các yếu tố kinh tế, xã hội trong việc thực hiện pháp luật, đánh giá sự hình thành và phát triển của pháp luật trong sự phát triển của các hiện tượng xã hội, đặc biệt là của các quan hệ kinh tế, dân sự, chính trị. Do vậy, có thể nói, thực tế chính là thước đo kiểm nghiệm hiệu quả của pháp luật.

Hiệu quả của một văn bản quy phạm pháp luật thể hiện sự phản ánh của dư luận xã hội về văn bản đó. Thực tế, tác động của dư luận xã hội có ảnh hưởng rất lớn đến ý thức pháp luật, đến tâm lý pháp luật của người dân, từ đó tác động đến hiệu quả của quy phạm pháp luật (1). Văn bản quy phạm pháp luật không hiệu quả sẽ tạo ra khoảng cách giữa pháp luật và người dân. Nếu khoảng cách này càng lớn, thì nguy cơ không tôn trọng pháp luật càng cao, bởi vì một phần họ mất lòng tin vào pháp luật, một phần khác là vì pháp luật không phù hợp với tâm lý pháp lý trực cảm của đa phần dân chúng (2). Như một tác giả đã viết: “Nếu muốn người dân cần đến pháp luật, tức là có nhu cầu đối với pháp luật thì trong tâm thức người dân, pháp luật phải là cách giải quyết được ưu tiên, phải đáp ứng những yêu cầu nhất định, tiếp đến phải làm sao để người dân biết đến pháp luật đó, ở đâu lúc nào, luật nào dùng cho mục đích gì và sẽ được sử dụng như thế nào trên thực tế tại Tòa án ở nước ta” (3).

Một văn bản quy phạm pháp luật không hiệu quả có thể biểu hiện ở những khía cạnh sau: thứ nhất, văn bản quy phạm pháp luật không thực hiện được mục tiêu mà các nhà làm luật đặt ra khi soạn thảo và ban hành. Ví dụ như mục tiêu của Luật Bảo vệ môi trường là nhằm giảm bớt ô nhiễm môi trường, khắc phục ô nhiễm, suy thoái và cải thiện chất lượng môi trường. Tuy nhiên, Luật này có thể được xem là chưa hiệu quả khi hiện nay ở Việt Nam, tình trạng ô nhiễm môi trường diễn ra ngày càng nhiều, với mức độ ngày càng nghiêm trọng. Thứ hai, văn bản quy phạm pháp luật tạo ra những tác động không mong muốn đối với xã hội. Thực tế cho thấy, có những văn bản quy phạm pháp luật được ban hành không đạt được mục tiêu được các nhà làm luật đề ra, mà lại dẫn đến một kết quả không mong đợi khác. Ví dụ về quy định cấm họp chợ ở vỉa hè, lòng đường, cấm họp chợ cóc (Nghị định 34/NĐ-CP ngày 2/4/2010 của Chính phủ Quy định xử phạt vi phạm hành chính trong lĩnh vực giao thông đường bộ). Quy định này có thể được coi là không hiệu quả khi vẫn xuất hiện tình trạng bán hàng rong. Đấy là những kết quả không mong muốn. Hay trong thời gian gần đây, hiệu quả của pháp luật được quan tâm hơn lúc nào hết qua vụ việc một lái xe tải cố ý cán chết người. Sự việc xảy ra khi lái xe đâm bị thương một cô gái. Sau đó, lái xe đó đã quyết định cán chết cô gái đó. Bởi căn cứ vào quy định của pháp luật, cụ thể là của Bộ luật Dân sự, lái xe gây tai nạn sẽ phải chịu các chi phí bồi thường rất lớn cho nạn nhận bị thương. Do vậy, người lái xe đã cán chết người bị thương để có thể giảm thiểu chi phí đền bù cho gia đình nạn nhân (xem Điều 609, 610 Bộ luật Dân sự). Như vậy, có thể thấy rằng, chính các quy định của pháp luật đã khiến cho người lái xe thay đổi cách xử sự, từ một vụ vô ý gây thương tích dẫn đến cố ý giết người, bởi trách nhiệm dân sự do gây tai nạn chết người lại nhỏ hơn nhiều so với trách nhiệm dân sự do gây thương tích. Trong trường hợp này, hiệu quả của pháp luật dường như đã không được bảo đảm.

Như vậy, hiệu quả của văn bản quy phạm pháp luật chính là tiêu chí cần thiết để đánh giá ý nghĩa của sự tồn tại hay giá trị của văn bản đó. Giá trị của một văn bản quy phạm pháp luật được đánh giá qua những tác động cụ thể của nó vào thực tiễn các quan hệ xã hội mà nó điều chỉnh và những tác động này được xem xét trong mối tương quan với các mục tiêu đặt ra cho văn bản. Đây là một xu hướng mới trong việc đánh giá và cải cách hệ thống pháp luật.

2. Các yếu tố tạo nên hiệu quả của văn bản quy phạm pháp luật

Để có thể đánh giá được hiệu quả của văn bản quy phạm pháp luật, trước tiên chúng ta cần phải xác định rõ các căn cứ để đánh giá.

Một văn bản quy phạm pháp luật có hiệu quả khi đạt được những mục tiêu mà các nhà làm luật mong đợi, yêu cầu. Nhưng để có thể đạt được những mục tiêu này, văn bản quy phạm pháp luật đó phải có hiệu lực, có giá trị bắt buộc đối với các chủ thể thuộc đối tượng áp dụng của nó.

a) Hiệu lực của văn bản quy phạm pháp luật

Để một văn bản quy phạm pháp luật có hiệu quả, trước hết nó phải có hiệu lực. Hiệu lực của văn bản quy phạm pháp luật là cơ sở nền tảng tạo nên hiệu quả của văn bản. Ngược lại, hiệu quả của văn bản quy phạm pháp luật phản ánh hiệu lực của văn bản đó. Một văn bản quy phạm pháp luật chỉ có hiệu quả khi nó được tuân thủ nghiêm túc.

Hiệu lực của văn bản quy phạm pháp luật được hiểu là tính bắt buộc thi hành của văn bản quy phạm pháp luật ở một giai đoạn nhất định, trong một không gian nhất định và đối với những chủ thể pháp luật nhất định (cá nhân, cơ quan, tổ chức). Như vậy, hiệu lực là thuộc tính của văn bản quy phạm pháp luật. Đã là văn bản quy phạm pháp luật thì phải có tính bắt buộc thi hành. Nếu không, văn bản quy phạm pháp luật đó sẽ không còn giá trị tồn tại. Tuy nhiên, trên thực tế, xảy ra tình trạng có những văn bản quy phạm pháp luật, nhưng lại không được các chủ thể tuân thủ. Tình trạng trên xảy ra do nhiều nguyên nhân. Theo chúng tôi, các nguyên nhân này có thể được chia thành hai nhóm sau:

Nhóm thứ nhất xuất phát từ chính các yếu tố nội tại của văn bản quy phạm pháp luật. Đó là các yếu tố liên quan đến chất lượng của các quy phạm pháp luật. Để văn bản quy phạm pháp luật phát huy được hiệu lực, các quy phạm pháp luật phải đáp ứng các yêu cầu về mặt hình thức cũng như nội dung. Tuy nhiên, cũng cần phải khẳng định rằng việc phân biệt giữa mặt nội dung và mặt hình thức chỉ là tương đối, mang giá trị học thuật. Về mặt hình thức, một quy phạm pháp luật dù được soạn thảo đúng quy trình, thủ tục, nhưng không bảo đảm kỹ thuật soạn thảo, (ví dụ không đảm bảo đúng cấu trúc của quy phạm pháp luật, hoặc không rõ ràng về mặt ngữ nghĩa), sẽ khó có thể đem lại hiệu lực mong muốn. Ngược lại, những quy phạm được soạn thảo tốt về mặt kỹ thuật nhưng không được cơ quan có thẩm quyền ban hành thì cũng sẽ không có hiệu lực. Do vậy, văn bản quy phạm pháp luật phải đáp ứng được tính hợp pháp.

Những yêu cầu về mặt nội dung cần phải được hiểu theo nghĩa rộng, không chỉ là những yêu cầu thuần túy về mặt câu từ, ngữ nghĩa, mà cần phải hiểu ở việc tiếp nhận văn bản này từ đối tượng mà nó hướng tới, cũng như tác động của nó đến xã hội. Văn bản quy phạm pháp luật đó cần phải đáp ứng yêu cầu quản lý nhà nước; phải hợp lòng dân, thể hiện ý chí, lợi ích chung của người dân. Đó là tính hợp lý của văn bản quy phạm pháp luật (4). Tính hợp lý của một văn bản quy phạm pháp luật thể hiện ở mức độ phù hợp với thực tiễn hoặc ở mức độ phát sinh các chi phí bất hợp lý cho các đối tượng áp dụng của văn bản đó. Nếu như tính hợp pháp của văn bản quy phạm pháp luật là điều kiện quyết định sự tồn tại của văn bản quy phạm pháp luật, thì tính hợp lý mang lại cho văn bản khả năng thực thi cao. Một văn bản quy phạm pháp luật có tính hợp lý sẽ giúp cho các chủ thể tuân thủ một cách nghiêm túc và tự nguyện, bởi nó không chỉ mang lại lợi ích cho chủ thể mà còn mang lại lợi ích chung cho cả xã hội. Tính hợp lý của văn bản quy phạm pháp luật tuy không phải là yếu tố quyết định việc tuân thủ pháp luật của các chủ thể, nhưng không phải vì thế mà mất đi ý nghĩa quan trọng của nó trong việc đảm bảo tính pháp chế của pháp luật. Trong một đất nước mà nền pháp chế ngày càng được đề cao, thì tính hợp lý của luật ngày càng được coi trọng (5).

Văn bản quy phạm pháp luật có tính hợp lý khi nó đáp ứng được các yêu cầu sau: Thứ nhất, nó phải xuất phát từ lợi ích thiết thực của xã hội, mà cụ thể là của người dân. Văn bản quy phạm pháp luật được ban hành là nhằm để giải quyết các vấn đề mà xã hội đặt ra. Do đó, việc ban hành một văn bản quy phạm pháp luật cần phải phù hợp với tình hình kinh tế, chính trị, xã hội, và lấy lợi ích của người dân, của xã hội, của nhà nước làm nền tảng. Một văn bản quy phạm pháp luật không hợp lý có thể do nhiều nguyên nhân. Một trong những nguyên nhân thường gặp là do kỹ thuật lập pháp còn yếu kém làm cho luật pháp không còn phù hợp với các quan hệ xã hội, với thực tiễn sinh động. Hậu quả là các quy phạm pháp luật đó khó có thể thực hiện trong cuộc sống. Thứ hai, văn bản quy phạm pháp luật phải phù hợp với đối tượng, phải điều chỉnh đúng đối tượng. Nếu văn bản đó luật đó không điều chỉnh đúng đối tượng, sẽ không làm cho đối tượng đó tuân thủ luật một cách tự nguyện. Điều đó gây ảnh hưởng đến hiệu quả của văn bản quy phạm pháp luật. Về mặt lý thuyết, một văn bản quy phạm pháp luật sẽ vẫn luôn tồn tại dù nó không được tuân thủ. Về mặt pháp lý, việc không tuân thủ một quy phạm không thể đưa đến việc hủy bỏ một quy phạm pháp luật. Các quy phạm pháp luật này sau một thời gian dài không được áp dụng trong thực tiễn, vẫn có thể được các chủ thể nhận biết. Tuy nhiên, trong nhiều trường hợp, văn bản quy phạm pháp luật đó sẽ không phát huy hiệu lực. Một văn bản quy phạm không có hiệu lực trong một thời gian dài sẽ bị coi như không có giá trị (6). Chỉ khi đối tượng của nó chấp nhận và áp dụng nó trong thực tế, văn bản quy phạm pháp luật mới thực sự phát huy hiệu lực và có giá trị. Tính hợp lý chính là yếu tố tác động trực tiếp đến hiệu quả của văn bản quy phạm pháp luật. Một văn bản quy phạm pháp luật hợp lý sẽ được người dân tuân thủ nghiêm túc và có hiệu lực lâu dài. Có thể lấy ví dụ về Thông tư 33/2012/TT-BNNPTNT ngày 20/7/2012 của Bộ Nông nghiệp và Phát triển nông thôn quy định điều kiện vệ sinh, đảm bảo an toàn thực phẩm đối với cơ sở kinh doanh thịt và phụ phẩm ăn được của động vật ở dạng tươi sống dùng làm thực phẩm. Thông tư này chưa kịp có hiệu lực đã bị thu hồi lại do không đạt được tính hợp lý. Theo quy định của Thông tư 33, thịt tươi sống chỉ được bày bán trong vòng 8 giờ đồng hồ kể từ khi giết mổ nếu được bảo quản ở nhiệt độ thường. Thông tư này bị chỉ trích vì thiếu thực tế, chưa sát với điều kiện thực tế, cũng như chưa chặt chẽ (không nêu rõ được đơn vị nào sẽ chịu trách nhiệm kiểm tra, chế tài xử phạt ra sao,…).

Ngoài ra, hiệu lực của văn bản quy phạm pháp luật sẽ được nâng cao nếu như có nội dung thống nhất với các văn bản quy phạm pháp luật khác trong hệ thống pháp luật. Thực tế cho thấy, có nhiều văn bản quy phạm pháp luật dù đảm bảo tính hợp pháp trong mối quan hệ dọc với Hiến pháp và các văn bản quy phạm pháp luật có giá trị pháp lý cao hơn nhưng lại có những quy định mâu thuẫn với các văn bản quy phạm pháp luật khác trong mối quan hệ ngang. Những mâu thuẫn thậm chí những quy định trái ngược nhau giữa các văn bản quy phạm pháp luật sẽ tạo nên những xung đột pháp luật gây cản trở cho việc thực thi văn bản luật. Những xung đột pháp luật này sẽ làm ảnh hưởng đến hiệu lực của văn bản quy phạm pháp luật. Do vậy, việc bảo đảm tính thống nhất giữa các văn bản quy phạm pháp luật sẽ giúp cho các văn bản này đạt được hiệu lực cao.

Nhóm nguyên nhân thứ hai xuất phát từ các yếu tố bên ngoài của văn bản quy phạm pháp luật: khả năng tổ chức thực thi của các cơ quan thi hành pháp luật, khả năng tiếp cận pháp luật của các chủ thể, tình trạng tuân thủ pháp luật của các chủ thể, khả năng được xã hội chấp nhận…. Có thể thấy rằng, nghiên cứu mặt bên ngoài của một văn bản quy phạm pháp luật là nghiên cứu ảnh hưởng của văn bản đó đến thái độ của các chủ thể. Một văn bản quy phạm pháp luật có hiệu lực khi văn bản đó có giá trị bắt buộc thi hành đối với chủ thể. Sự tuân thủ các quy định của văn bản quy phạm pháp luật được coi là biểu hiện của một văn bản quy phạm pháp luật có hiệu lực. Yếu tố quan trọng ảnh hưởng đến sự tuân thủ pháp luật của các chủ thể là khả năng tiếp cận thông tin pháp luật của các chủ thể (7). Đó là khả năng nhận thức để có thể viện dẫn các quy phạm pháp luật nhằm bảo vệ quyền và lợi ích hợp pháp của chủ thể. Đó còn là khả năng thực hiện các hành vi đúng pháp luật của các chủ thể. Một văn bản quy phạm pháp luật có hiệu lực phải là một văn bản có thể tiếp cận được. Như vậy, khả năng tiếp cận pháp luật của các chủ thể sẽ là một trong những yếu tố quyết định hiệu lực của pháp luật, bởi nó quyết định thái độ của các chủ thể đối với văn bản quy phạm pháp luật, từ đó quyết định hiệu lực của văn bản quy phạm pháp luật.

Việc một văn bản quy phạm pháp luật không tiếp cận được có thể được phân tích dưới hai góc độ: Thứ nhất, văn bản đó khó hoặc ít có khả năng tiếp cận. Nói một cách khác, các chủ thể khó có thể thực hiện các quy định pháp luật bởi họ không hiểu, không thấy hợp lý hoặc cho rằng các quy định này đi ngược lại những quy tắc xử sự được thừa nhận rộng rãi trong xã hội; Thứ hai, có thể do những điều kiện khách quan bên ngoài cản trở khả năng tiếp cận của các chủ thể. hay nói một cách khác cản trở công dân thực hiện quyền tiếp cận pháp luật. Quyền tiếp cận pháp luật, hay nói rộng ra là quyền tiếp cận thông tin là một trong những quyền cơ bản của con người. Quyền này được hiểu theo hai khía cạnh: Thứ nhất, đó là quyền mà công dân được chủ động tiếp cận, thu thập thông tin; Thứ hai, đó là quyền được cung cấp thông tin từ các cơ quan nhà nước có thẩm quyền. Quyền này đi liền với trách nhiệm của cơ quan nhà nước phải cung cấp thông tin cho công dân (8).

Ngoài ra, nói đến yếu tố ảnh hưởng đến hiệu lực của văn bản quy phạm pháp luật không thể không kể đến những cơ quan thực thi pháp luật. Một văn bản quy phạm pháp luật có hiệu lực hay không, không chỉ phụ thuộc vào chính văn bản quy phạm pháp luật đó mà còn phụ thuộc vào việc tổ chức thi hành, giám sát việc thực hiện của các cơ quan thực thi. Vì vậy, vai trò của các cơ quan thực thi pháp luật là rất quan trọng. văn bản quy phạm pháp luật sẽ có hiệu lực cao khi được các cơ quan thực thi thực hiện một cách nghiêm túc và triệt để. Việc xử lý vi phạm pháp luật được thực hiện theo ba bước: Phát hiện vi phạm; xem xét, đánh giá; đưa ra phương hướng xử lý. Mỗi bước trên đều có khả năng làm ảnh hưởng đến hiệu lực văn bản quy phạm pháp luật. Những hạn chế, trở ngại trong việc thực hiện pháp luật thường có nguồn gốc, hoặc ít nhất chịu tác động từ phía cơ quan thực thi pháp luật. Nếu như các cơ quan này không hành động, không triển khai việc áp dụng; không giám sát việc thi hành, tuân thủ pháp luật thì hiệu lực của văn bản quy phạm pháp luật sẽ không được bảo đảm. Bên cạnh đó, những quy định không rõ ràng, chồng chéo về thẩm quyền giữa các cơ quan thực thi cũng làm ảnh hưởng không nhỏ đến việc thực hiện pháp luật. Ví dụ, liên quan đến việc kinh doanh thực phẩm trong Luật An toàn thực phẩm, có tới ba Bộ có trách nhiệm chính trong việc tổ chức thực hiện các quy định của Luật. Đó là Bộ Y tế, Bộ Nông nghiệp và Phát triển nông thôn, Bộ Công thương. Thực trạng việc quản lý các thực phẩm trên thị trường hiện nay cho thấy, việc quy định thẩm quyền cho nhiều cơ quan cùng lúc và không nêu rõ cơ chế phối hợp giữa các cơ quan này sẽ dẫn đến khó có thể đưa đến sự thống nhất giữa các quy định được ban hành, cũng như cơ chế thực thi chúng.

b) Mục tiêu của văn bản quy phạm pháp luật

Hiệu quả của một văn bản quy phạm pháp luật chỉ có thể được đánh giá khi so sánh với mục tiêu mà văn bản đó đề ra. Văn bản quy phạm pháp luật sẽ có hiệu quả khi thực hiện được các mục tiêu của mình. Mục tiêu là một loạt các hoạt động, kết quả cụ thể cần phải thực hiện được theo kế hoạch đã đặt ra trong nghiên cứu. Mục tiêu có thể đo lường hay định lượng được. Mục tiêu là nền tảng hoạt động của nghiên cứu, là cơ sở cho việc đánh giá kế hoạch nghiên cứu đã đưa ra.

Văn bản quy phạm pháp luật được soạn thảo và ban hành ra luôn nhằm để thực hiện một hoặc những mục tiêu nhất định. Ví dụ, Luật Cạnh tranh của các quốc gia trên thế giới đều có những mục tiêu riêng của mình, nhằm đáp ứng những nhu cầu riêng của quốc gia đó. Luật Chống độc quyền của Mỹ có mục tiêu là bảo vệ tự do cạnh tranh. Mục tiêu của Luật Cạnh tranh Thụy Điển năm 1993 (Điều 1) là nhằm loại bỏ và vô hiệu hóa những trở ngại đối với một sự cạnh tranh hiệu quả trong sản xuất và thương mại hàng hóa, dịch vụ, và các sản phẩm khác. Mục tiêu của Luật Cạnh tranh Ấn Độ năm 2002 là ngăn chặn các hành vi gây thiệt hại đến cạnh tranh, xúc tiến và bảo trì cạnh tranh trên thị trường, bảo vệ quyền lợi của người tiêu dùng và bảo đảm tự do thực hiện thương mại cũng như tất cả các hoạt động có liên quan hoặc gắn liền với, của tất cả các chủ thể trên thị trường ở Ấn Độ (Điều 1). Các mục tiêu này chính là kim chỉ nam cho việc soạn thảo các quy phạm pháp luật trong luật. Các quy phạm pháp luật chính là sự cụ thể hóa các mục tiêu được đề ra. Các quy phạm pháp luật chính là công cụ để thực hiện mục tiêu đặt ra. Mục tiêu càng rõ ràng thì các quy phạm pháp luật càng đảm bảo được tính thống nhất, chặt chẽ về mặt nội dung. Từ đó văn bản quy phạm pháp luật càng dễ được thực hiện, đi vào cuộc sống. Việc nêu rõ mục tiêu lại càng cần thiết đối với các văn bản quy phạm pháp luật có hình thức là luật. Đây là loại văn bản quy phạm pháp luật có hiệu lực pháp lý cao nhất. Tuy nhiên, có thể thấy rằng, rất ít các văn bản luật hiện nay nêu rõ mục tiêu của mình. Ở một số văn bản luật, mục tiêu được ghi ở phần đầu, trước phần các quy định, ví dụ như Bộ luật Hình sự, Bộ luật Lao động. Ở một số văn bản khác, mục tiêu của luật được ngầm hiểu trong phần về nhiệm vụ của luật, ví dụ như Bộ luật Hình sự, Bộ luật Dân sự,… Còn đa số các văn bản luật khác, mục tiêu của luật không được nêu rõ, và thường được ngầm hiểu qua các quy định trong văn bản luật. Nếu mục tiêu của văn bản quy phạm pháp luật không được nêu rõ sẽ gây ra tình trạng văn bản quy phạm pháp luật bị phản ánh sai lệch trong quá trình thực hiện. Để có thể đánh giá xem văn bản quy phạm pháp luật có được thực hiện đúng với ý muốn của các nhà làm luật hay không, chúng ta lại phải làm công việc ngược lại là xác định mục tiêu của văn bản luật đó căn cứ vào việc xem xét tổng thể các quy phạm pháp luật được thể hiện trong đó. Tình trạng có thể xảy đến là việc hiểu và giải thích các quy định của luật sẽ trở nên khó khăn. Thậm chí, có thể xảy ra tình trạng mâu thuẫn giữa mục tiêu và các quy định trong luật, làm ảnh hưởng đến hiệu quả của luật. Thực tế hoạt động lập pháp ở Việt Nam cho thấy, rất nhiều văn bản luật không nêu rõ mục tiêu của mình gây nên tình trạng các văn bản này bị khúc xạ bởi những văn bản hướng dẫn thuộc quyền lập quy (9). Tình trạng này xảy ra khi các văn bản lập quy không phản ánh đúng tinh thần, nội dung của luật, hoặc trái luật. Cụ thể, đó là khi các văn bản pháp quy vượt quá hoặc thu hẹp phạm vi điều chỉnh của luật, pháp lệnh. Hậu quả là ý chí chung của nhân dân, lợi ích chung của xã hội không được đảm bảo.

Ý muốn của các nhà làm luật, mục tiêu mà văn bản quy phạm pháp luật phải thực hiện, không chỉ cần được nêu rõ, mà còn cần phải thống nhất. Một văn bản quy phạm pháp luật có thể được soạn thảo và ban hành nhằm thực hiện nhiều mục tiêu nhưng các mục tiêu này cần phải thống nhất với nhau. Thực tế cho thấy, một luật đa mục tiêu thường có thể dẫn đến tình trạng xung đột giữa các mục tiêu. Lấy ví dụ về pháp luật cạnh tranh. Pháp luật cạnh tranh là một ngành luật có mục đích cụ thể, được xây dựng để bảo vệ và phát triển nền kinh tế thị trường. Mỗi quốc gia sẽ xây dựng hệ thống pháp luật cạnh tranh phù hợp với những nhu cầu riêng của nước mình, tùy thuộc vào sự phát triển, hoàn cảnh kinh tế xã hội, nền văn hóa pháp lý và các ưu tiên của các quốc gia đó. Các quốc gia phát triển trên thế giới cho rằng, pháp luật cạnh tranh đa mục tiêu có thể dẫn tới xung đột giữa các mục tiêu. Việc dung hoà các mục tiêu có thể tác động tiêu cực đến nguyên tắc cạnh tranh và tính độc lập của cơ quan cạnh tranh. Do vậy, các nước này thường giảm mạnh việc sử dụng pháp luật cạnh tranh để đạt các mục tiêu chung về xã hội, trong khi điều này vẫn phổ biến ở các nước đang phát triển và chuyển đổi. Quay trở lại Luật Cạnh tranh của Việt Nam. Trong toàn bộ các quy định của Luật, không có quy định nào nêu lên mục tiêu cụ thể mà các nhà làm luật đặt ra cho Luật. Thông qua các quy định của Luật, có thể hiểu mục tiêu chính của Luật là tạo lập và duy trì cạnh tranh bình đẳng giữa các chủ thể trên thị trường bằng việc kiểm soát các hành vi gây hạn chế cạnh tranh hoặc có thể gây hạn chế cạnh tranh, chống lại các hành vi cạnh tranh không lành mạnh. Tuy nhiên, thông qua các quy định của Luật Cạnh tranh, mà cụ thể là các điều khoản liên quan quyền miễn trừ đối với các trường hợp tập trung kinh tế bị cấm, có thể thấy rằng, Luật Cạnh tranh còn hướng tới mục tiêu là mở rộng xuất khẩu hoặc góp phần phát triển kinh tế – xã hội, tiến bộ kỹ thuật, công nghệ, hoặc nhằm duy trì việc làm cho người lao động (Điều 19 của Luật Cạnh tranh). Như vậy, một Luật Cạnh tranh đa mục tiêu có thể dẫn đến sự mâu thuẫn giữa các mục tiêu này nếu không có sự sắp xếp thứ tự ưu tiên áp dụng giữa các mục tiêu được đặt ra.

3. Một số đề xuất, kiến nghị nhằm nâng cao hiệu quả của văn bản quy phạm pháp luật của Việt Nam hiện nay

Để văn bản quy phạm pháp luật của Việt Nam đạt được hiệu quả mong muốn, cần phải coi trọng thực hiện một số vấn đề sau:

Thứ nhất, cần phải chú ý đến là tính hợp pháp, tính thống nhất, tính hợp lý của các văn bản quy phạm pháp luật. Tính hợp pháp, hợp lý và thống nhất của các văn bản quy phạm pháp luật chỉ có thể được đảm bảo khi công tác xây dựng, soạn thảo các văn bản quy phạm pháp luật ngày càng được hoàn thiện. Việt Nam cần phải có một cơ quan lập pháp làm việc chuyên nghiệp hơn để có thể cho ra những văn bản luật có hiệu quả. Bên cạnh đó, hệ thống các văn bản lập quy cũng cần được nâng cao về mặt chất lượng. Để làm được việc này, bên cạnh việc chú trọng công tác đào tạo nguồn nhân lực, bộ phận pháp chế của các Bộ, ngành cần phải chủ động phối hợp với nhau và có sự tham khảo ý kiến của đa số quần chúng nhân dân trước khi ban hành một văn bản dưới luật cụ thể.

Thứ hai, văn bản quy phạm pháp luật cần phải đảm bảo được khả năng tiếp cận của quần chúng nhân dân. Để đảm bảo cho công dân được chủ động tiếp cận thông tin, cơ quan nhà nước phải chủ động công bố công khai những trình tự thủ tục rõ ràng thuận tiện để người dân có thể dễ dàng tiếp cận được thông tin khi có nhu cầu. Ngoài ra, người dân có thể tiếp cận được thông tin ngay cả khi không có nhu cầu bằng việc cơ quan nhà nước chủ động công khai thông tin trên các trang thông tin điện tử của cơ quan hoặc thông qua các kênh phổ biến kiến thức khác để đông đảo quần chúng được biết mà không cần phải yêu cầu.

Thứ ba, liên quan đến các cơ quan thực thi pháp luật. Văn bản quy phạm pháp luật sẽ có hiệu lực cao khi được các cơ quan thực thi thực hiện một cách nghiêm túc và triệt để việc áp dụng luật. Các cơ quan này cần phải được trang bị không chỉ về cơ sở pháp lý, mà còn cả cơ sở vật chất cũng như nguồn nhân sự để đảm bảo việc thực hiện pháp luật ở mọi cấp độ. Các văn bản quy phạm pháp luật cần phải nêu rõ thẩm quyền của các cơ quan có liên quan cũng như nêu rõ các cơ quan đầu mối cùng cơ chế phối hợp giữa các cơ quan đó. Cơ chế phối hợp này nên được thiết lập theo hướng sắp xếp về mặt cơ cấu, thủ tục sao cho công tác kiểm tra, giám sát, xử lý các hành vi vi phạm pháp luật cạnh tranh được thực hiện một cách thống nhất. Có thể áp dụng cơ chế theo dõi chung và theo dõi riêng giữa các cơ quan này. Theo đó, cơ quan đầu mối sẽ được phân thẩm quyền theo dõi chung việc thi hành các quy định của văn bản quy phạm pháp luật đó. Các Bộ, ngành được Chính phủ phân công chủ trì soạn thảo văn bản pháp luật chuyên ngành có trách nhiệm theo dõi văn bản đó trong đời sống xã hội. Các cơ quan này có điều kiện và đủ kiến thức chuyên sâu về ngành, lĩnh vực quản lý của mình và hiểu rõ nội dung văn bản do mình soạn thảo, do đó dễ phát hiện được những khiếm khuyết của văn bản khi được triển khai thực hiện trong cuộc sống. Đó là cơ chế theo dõi riêng. Giữa cơ quan thực hiện nhiệm vụ theo dõi chung và cơ quan thực hiện nhiệm vụ theo dõi riêng cần phải có cơ chế phối hợp trong việc cung cấp thông tin. Cần quy định trách nhiệm của các bộ, ngành quản lý chuyên ngành về việc theo dõi thi hành các văn bản này, định kỳ thông báo cho các cơ quan đầu mối để tập hợp, phân tích và làm báo cáo tổng hợp về tình hình thi hành văn bản quy phạm pháp luật đó.

Thứ tư, văn bản quy phạm pháp luật cần phải nêu rõ mục tiêu và có sự thống nhất giữa các mục tiêu được nêu. Ý muốn của các nhà làm luật cần phải được thể hiện rõ qua các mục tiêu cụ thể. Đối với trường hợp một văn bản quy phạm pháp luật được ban hành nhằm thực hiện nhiều mục tiêu cùng một lúc thì các mục tiêu này cần phải được thống nhất với nhau về nội dung. Không thể đặt ra những mục tiêu mâu thuẫn nhau, gây ra tình trạng việc thực hiện mục tiêu này gây khó khăn, cản trở cho việc thực hiện mục tiêu kia. Chính vì vậy, khi soạn thảo luật, các nhà làm luật cần cân nhắc để thống nhất các mục tiêu của luật. Ngoài ra, các mục tiêu có thể được xác định theo thứ tự ưu tiên và tầm quan trọng gắn với từng mục tiêu cụ thể nhằm giảm thiểu sự không rõ ràng, có thể dẫn đến xung đột giữa các mục tiêu trong quá trình thực thi. Ví dụ, đối với Luật Cạnh tranh của Việt Nam, cần phải xác định rõ rằng mục tiêu mở rộng xuất khẩu hoặc góp phần phát triển kinh tế – xã hội, tiến bộ kỹ thuật, công nghệ, hoặc nhằm duy trì việc làm cho người lao động chỉ có thể được thực hiện khi mục tiêu chính của Luật Cạnh tranh vẫn được bảo đảm. Nói một cách khác, các tác động tiêu cực đến cạnh tranh, mà việc cho phép các hành vi nhằm thực hiện mục tiêu này gây ra, phải được khắc phục.

Kết luận

Khái niệm hiệu quả của văn bản quy phạm pháp luật được xem xét dưới một góc độ rộng hơn, toàn diện hơn. Văn bản quy phạm pháp luật được đánh giá theo các mục tiêu xã hội được đặt ra. Việc phân tích các yếu tố có tác động trực tiếp đến hiệu quả của văn bản quy phạm pháp luật sẽ làm cơ sở để chúng ta đi vào phân tích thực trạng và các nguyên nhân tác động đến hiệu quả của các văn bản quy phạm pháp luật, từ đó đi tìm các giải pháp tương ứng nhằm nâng cao hiệu quả của các văn bản quy phạm pháp luật của Việt Nam hiện nay.

Trần Thị Thu Phương

Nguồn: Tạp chí Dân chủ và Pháp luật (www.tcdcpl.moj.gov.vn)

TÀI LIỆU THAM KHẢO:

(1) B. Deffain (dir.), L’analyse économique du droit dans les pays de droit civil, Éd. Cujas, 2000, B. Oppetit, « Droit et économie », APD, 1992, 37, p. 17-26,

(2) TS. Nguyễn Văn Tuyến, “Tính hiệu quả của Luật Chứng khoán – Sự tiếp cận từ góc độ kinh tế học pháp luật”, Luật học số 8/2006.

(3) Fédéric Rouvillois, “L’efficacité des normes. Réflections sur l’émergence d’un nouvel impératif juridique”, Working papers: Fondation pour l’innovation politique, 11/2006, 35 tr.

(4) Nguyễn Minh Đoan, “Vấn đề hiệu quả của pháp luật”, Nhà nước và Pháp luật số 3/2001, tr. 3

(5) Nguyễn Đức Lam, “Tính cạnh tranh của nền pháp luật”, trích dẫn từ http://chungta.com/ Desktop.aspx/ChungTa-SuyNgam/Luat-Phap/Tinh_canh_tranh_cua_nen_phap_luat/, 2005

(6) Ngọ Văn Nhân, “Tác động của dư luận xã hội đối với ý thức pháp luật”, Tạp chí Triết học, 2006.

(7) Phòng Thương mại và Công nghiệp Việt Nam (VCCI), Báo cáo Đánh giá chất lượng hoạt động xây dựng và thi hành pháp luật của các Bộ có liên quan đến doanh nghiệp (LDEA)- Giai đoạn từ 2005 đến 2009, NXB Lao động 6/2010

(8) Th.S Bùi Ngọc Sơn, Nguyễn Thị Phượng, “Sự khúc xạ luật bởi quyền lập quy”, Tạp chí Dân chủ & Pháp luật, Số 7/2006.

(9) PGS. TS. Hoàng Thị Kim Quế, “Chế độ pháp chế thống nhất, hợp lý và áp dụng chung”, Tạp chí Dân chủ & Pháp luật, Số 9 (162) 2005, trang 11-12.

Xem thêm:

Ngọ Văn Nhân, “Tác động của dư luận xã hội đối với ý thức pháp luật”, Tạp chí Triết học, 8/2006.
Nguyễn Đức Lam, “Vì sao người dân thờ ơ với pháp luật”, Tạp chí Tia sáng, 7/2006.
Như trên.
Tính hợp lý này cũng có thể được gọi theo một thuật ngữ khác là tính phù hợp của văn bản quy phạm pháp luật. Xem thêm: Phòng Thương mại và Công nghiệp Việt Nam (VCCI), Báo cáo Đánh giá chất lượng hoạt động xây dựng và thi hành pháp luật của các Bộ có liên quan đến doanh nghiệp (LDEA)- Giai đoạn từ 2005 đến 2009, NXB Lao động 6/2010.
PGS. TS. Hoàng Thị Kim Quế, “Chế độ pháp chế thống nhất, hợp lý và áp dụng chung”, Tạp chí Dân chủ & Pháp luật, Số 9 (162) 2005, trang 11-12. Pháp chế được thể hiện trên hai phương diện, hai nghĩa căn bản- nghĩa rộng và nghĩa hẹp. Theo nghĩa rộng, pháp chế là yêu cầu đối với tất cả các cá nhân tuân thủ triệt để pháp luật, đối lập với tình trạng vô pháp luật. Theo nghĩa hẹp, pháp chế là nguyên tắc hoạt động của bộ máy nhà nước, các cơ quan nhà nước, nhân viên nhà nước phải tuân thủ pháp luật trong tổ chức và hoạt động; đảm bảo thực hiện các quyền công dân. Cũng trên nghĩa rộng – nghĩa chính trị – xã hội pháp chế chính là chế độ của đời sống chính trị – xã hội, là môi trường chính trị – đạo đức, trong đó có sự hiện diện của tư tưởng nhân đạo, công bằng, tuân thủ pháp luật, bảo đảm quyền con người.
H. Kelsen, Théorie pure du droit, 2e éd., trad. C. Eisenmann, Dalloz, 1962, p. 15.
Xem: TS. Nguyễn Thị Thu Vân, “Cơ chế bảo đảm quyền tiếp cận thông tin”, trên trang web:duthaoonline; Th.S Vũ Công Giao, “Cơ chế và việc hoàn thiện cơ chế bảo đảm quyền tiếp cận thông tin của các cơ quan nhà nước ở Việt Nam”, trên trang web: http://www.hids.hochiminhcity. gov.vn/Hoithao/VNHOC/TB7/giao.pdf.
Như trên.
Th.S Bùi Ngọc Sơn, Nguyễn Thị Phượng, “Sự khúc xạ luật bởi quyền lập quy”, Tạp chí Dân chủ & Pháp luật, Số 7/2006.