Quản lý, sử dụng tài sản nhà nước và những vấn đề cần hoàn thiện

Điều 53 Hiến pháp năm 2013 quy định: “Đất đai, tài nguyên nước, tài nguyên khoáng sản, nguồn lợi ở vùng biển, vùng trời, tài nguyên thiên nhiên khác và các tài sản do Nhà nước đầu tư, quản lý là tài sản công thuộc sở hữu toàn dân do Nhà nước đại diện chủ sở hữu và thống nhất quản lý.”. Đây là tiền đề, là nguồn lực quan trọng để phát triển kinh tế – xã hội, đảm bảo an ninh quốc phòng, ổn định và nâng cao đời sống nhân dân. Điều 200 Bộ Luật Dân sự năm 2005 quy định: “Tài sản thuộc hình thức sở hữu nhà nước bao gồm đất đai, rừng tự nhiên, rừng trồng có nguồn vốn từ ngân sách nhà nước, núi, sông hồ, nguồn nước, tài nguyên trong lòng đất, nguồn lợi tự nhiên ở vùng biển, thềm lục địa và vùng trời, phần vốn và tài sản do Nhà nước đầu tư vào doanh nghiệp, công trình thuộc các ngành và lĩnh vực kinh tế, văn hoá, xã hội, khoa học, kỹ thuật, ngoại giao, quốc phòng, an ninh cùng các tài sản khác do pháp luật quy định”.

Sự tăng trưởng nhanh và bền vững của nền kinh tế đòi hỏi phải huy động tối đa mọi nguồn lực, trong đó tài sản của Nhà nước – tài sản công được coi là một nguồn lực quan trọng và cần thiết. Do vậy nếu không đặt vấn đề quản lý tài sản công một cách có hiệu quả thì đồng nghĩa sử dụng nguồn lực to lớn của quốc gia một cách lãng phí và cũng là kẻ hở cho nạn tham nhũng, biển thủ tài sản công hoành hành như trong thời gian qua.

Tài sản công được hiểu là những tài sản thuộc sở hữu của Nhà nước. Nói rộng ra chúng thuộc sở hữu của toàn dân. Do vậy quản lý và sử dụng có hiệu quả tài sản công được coi là nghĩa vụ và trách nhiệm của những người đứng đầu tất cả các Bộ, ngành, địa phương, các tổ chức, đơn vị được đầu tư, mua sắm trang bị tài sản.

Nguồn gốc hình thành tài sản công chủ yếu từ Ngân sách nhà nước và tài nguyên quốc gia. Tài sản công bao gồm: Tài sản quốc gia do Chính phủ sở hữu; tài sản do các cấp địa phương quản lý; tài sản nhà nước do doanh nghiệp nhà nước quản lý; tài sản do các cơ quan hành chính sự nghiệp quản lý; tài sản do các dự án viện trợ vay nợ hình thành; tài sản nhà nước trong các tổ chức chính trị – xã hội;… Vấn đề quản lý tài sản công là một đề tài “nóng” được sự quan tâm của dư luận xã hội hiện nay, đồng thời đây cũng là vấn đề lớn. Trong phạm vi bài viết này, tác giả chỉ giới hạn bàn về một số vướng mắc, bất cập về quản lý tài sản trong các đơn vị hành chính sự nghiệp.

Quốc hội và các cơ quan nhà nước có thẩm quyền đã ban hành được tương đối đầy đủ văn bản pháp luật về quản lý, sử dụng tài sản nhà nước, cụ thể:

-Luật quản lý, sử dụng tài sản nhà nước năm 2008;
-Nghị định 14/1998/NĐ-CP ngày 06/3/1998 của Chính phủ, về quản lý tài sản Nhà nước;
-Nghị định 137/2006/NĐ-CP ngày 14/11/2006 của Chính phủ, quy định việc phân cấp quản lý Nhà nước đối với tài sản nhà nước tại cơ quan hành chính, đơn vị sự nghiệp công lập, tài sản được xác lập quyền sở hữu Nhà nước;
-Nghị định 52/2009/NĐ-CP ngày 03/6/2009 của Chính phủ, quy định chi tiết và hướng dẫn thi hành một số điều của Luật quản lý, sử dụng tài sản Nhà nước;
-Thông tư 09/2012/TT-BTC ngày 19/01/2012 của Bộ Tài chính về việc sửa đổi, bổ sung Thông tư số 245/2009/TT-BTC ngày 31/12/2009 của Bộ Tài chính quy định thực hiện một số nội dung của Nghị định số 52/2009/NĐ-CP ngày 03/6/2009 của Chính phủ quy định chi tiết và hướng dẫn thi hành một số điều của luật quản lý, sử dụng tài sản nhà nước
-Nghị định 192/2013/NĐ-CP ngày 21/11/2013 của Chính phủ, quy định việc xử phạt vi phạm hành chính trong lĩnh vực quản lý, sử dụng tài sản Nhà nước, thực hành tiết kiệm, chống lãng phí; dự trữ quốc gia; kho bạc nhà nước. Theo đó, tại khoản 2 Điều 55 của Nghị định này, quy định kể từ ngày Nghị định này có hiệu lực thi hành, các quy định sau đây hết hiệu lực thi hành:
+Nghị định số 66/2012/NĐ-CP ngày 06/9/2012 của Chính phủ quy định việc xử phạt vi phạm hành chính trong lĩnh vực quản lý, sử dụng tài sản nhà nước;
+Các điều 24, 25, 26 và Mục 2, Mục 3 Chương III Nghị định số 84/2006/NĐ-CP ngày 18/8/ 2006 của Chính phủ quy định về bồi thường thiệt hại, xử lý kỷ luật, xử phạt vi phạm hành chính trong thực hành tiết kiệm, chống lãng phí; Nghị định số 25/2007/NĐ-CP ngày 12/5/2007 của Chính phủ quy định về xử phạt vi phạm hành chính trong lĩnh vực dự trữ quốc gia.
-Nghị định số 04/2016/NĐ-CP ngày 06/01/2016 của Chính phủ, sửa đổi, bổ sung một số điều của Nghị định số 52/2009/NĐ-CP ngày 03/6/2009 của Chính phủ quy định chi tiết và hướng dẫn thi hành một số điều của Luật Quản lý, sử dụng tài sản nhà nước.
-Quyết định số 08/2016/QĐ-TTg ngày 26/02/2016 của Thủ tướng Chính phủ quy định việc mua sắm tài sản nhà nước theo phương thức tập trung;
-Thông tư 34/2016/TT-BTC ngày 26/02/2016 của Bộ Tài chính, công bố danh mục tài sản mua sắm tập trung cấp quốc gia.

Nhờ đó mà công tác quản lý, sử dụng tài sản nhà nước đã từng bước đi vào nề nếp. Thông qua thực hiện kiểm kê nắm được tổng quan về số lượng, giá trị và cơ cấu phân bố sử dụng tài sản nhà nước trong khu vực hành chính sự nghiệp và tài sản nhà nước trong các doanh nghiệp. Đã phân cấp rõ hơn nhiệm vụ quản lý giữa Chính phủ và chính quyền địa phương các cấp, giữa các cơ quan có chức năng quản lý chuyên ngành với các cơ quan, đơn vị được giao quản lý gắn với sử dụng tài sản nhà nước; đồng thời xác định rõ thẩm quyền, trách nhiệm của từng cấp trong quản lý, trách nhiệm của từng đơn vị trong sử dụng tài sản.Tuy nhiên, nhìn vào thực trạng chung có thể thấy mấy hạn chế từ hành lang pháp lý, sau:

Một là, đối với việc mua sắm tài sản. Các đơn vị hành chính sự nghiệp mua sắm tài sản phải theo dự toán được duyệt, nhưng dự toán lại không sát với nhu cầu thực tế (về chủng loại, chất lượng và giá cả). Nhiều đơn vị do còn nặng tư tưởng bao cấp nên khi lập dự toán chưa xuất phát từ nhu cầu thực tế dẫn đến khi mua tài sản về không sử dụng được, để tồn kho gây lãng phí. Đồng thời việc kiểm tra kiểm soát của cơ quan chủ quản chưa tốt nên có tình trạng nơi thừa nơi thiếu. Mặc dù Chính phủ và Bộ Tài chính có những văn bản quy định rất chặt chẽ về quy định mua sắm và quản lý tài sản nhưng tình trạng đấu thầu hình thức vẫn còn phổ biến, như chia nhỏ gói thầu để không phải đấu thầu, nâng khống giá hoặc thay đổi chủng loại để thu lợi bất chính, chưa thực sự quan tâm đến chất lượng tài sản.

Nghiên cứu kinh nghiệm của một số quốc gia về mua sắm tài sản nhà nước[1], được thực hiện như sau:

Hàn Quốc: Mua sắm công tập trung ở Trung ương đối với các hàng hóa có giá trị trên 1.000 USD và các công trình xây dựng trên 3.000 USD do Cơ quan mua sắm công tập trung thuộc Bộ Chiến lược và chính sách tài chính thực hiện. Đối với các hàng hóa có giá trị dưới 1.000 USD và các công trình xây dựng dưới 3.000 USD các đơn vị tự mua sắm. Đối với các Tổng công ty, Tập đoàn và cơ quan chính quyền địa phương có thể tự mua sắm nhưng phải thông qua mạng internet (hệ thống KONEPS).

CHLB Đức: Theo phương thức mua sắm tập trung. Các Bộ có nhu cầu mua sắm tài sản thực hiện tổng hợp nhu cầu mua sắm và đăng thông tin lên website mua sắm tập trung do Bộ Tài chính quản lý (thông tin tài sản mua sắm được mô tả chi tiết, thời gian mua sắm cụ thể và sẽ tổng hợp theo loại tài sản). Các cơ quan trực tiếp ký hợp đồng mua sắm với nhà cung cấp được lựa chọn thông qua hình thức đấu thầu.

Hai là, công tác quản lý tài sản tại nhiều cơ quan, tổ chức, đơn vị hành chính sự nghiệpcòn bộc lộ nhiều yếu kém; còn nặng tính bao cấp nên chưa thực sự quan tâm đến hiệu quả sử dụng tài sản, việc hạch toán và theo dõi tài sản không kịp thời và đầy đủ, kế toán chưa tính hao mòn và trích khấu hao tài sản cố định đúng chế độ qui định, thậm chí có nhiều nơi không phản ánh tài sản vào sổ và báo cáo kế toán. Đây là kẽ hở để phát sinh tiêu cực, thất thoát, nhất là các loại tài sản đắt tiền như ô tô và thiết bị chuyên dùng.

Tìm hiểu kinh nghiệm của một số quốc gia[2] về mô hình quản lý, sử dụng tài sản nhà nước tại các cơ quan hành chính sự nghiệp, như sau:

Hàn Quốc, tài sản nhà nước được quản lý theo mô hình tập trung. Các tài sản hành chính được giao cho Cục Quản lý tài sản quốc gia quản lý thống nhất từ khâu lập kế hoạch, mua sắm, xây dựng, xử lý tài sản. Các tài sản thông thường được giao cho Công ty quốc doanh về tài sản quốc gia (là công ty nhà nước trực thuộc Cục Quản lý tài sản quốc gia) quản lý khai thác, bằng các hình thức, như: Cho thuê; Kinh doanh (Mua, bán tài sản thông qua đấu thầu cạnh tranh hoặc ký kết hợp đồng chỉ định để thu lợi nhuận).

Nhật Bản, Nhà nước khuyến khích đầu tư và quản lý trụ sở, cơ sở hoạt động sự nghiệp theo hình thức kết hợp giữa mục đích của Nhà nước với kinh doanh dịch vụ. Trường học có thể sử dụng từ tầng 1 đến tầng 3, còn tầng 4 trở lên là nhà chung cư; trong trụ sở làm việc của các Bộ có các khu vực kinh doanh dịch vụ, hàng hóa để phục vụ cho cán bộ, công chức.

Ba là, hiệu quả sử dụng cũng như việc tính toán lợi ích kinh tế trong tương lai của các tài sản của các cơ quan, tổ chức, đơn vị chưa được quan tâm đúng mức. Đối với tài sản, tính kinh tế không được coi là tiêu chuẩn quan trọng nhất, nhiều nơi ỷ lại vào nguồn kinh phí ngân sách cấp để hoạt động do vậy chưa phát huy được hiệu quả tiềm năng vốn có hoặc sử dụng nguồn lực này một cách lãng phí. Có thể thấy vẫn còn nhiều cơ quan, tổ chức, đơn vị chiếm giữ nhà đất vượt định mức, sử dụng tài sản nhà nước sai mục đích, cho thuê tài sản tạo nguồn thu không hợp pháp, mua xe và sử dụng xe công tràn lan lãng phí, không hiệu quả, mua tài sản không sử dụng để tồn kho nhiều năm…

Nhìn lại thực trạng tình hình quản lý, mua sắm, sử dụng tài sản công ở nước ta, so sánh với kinh nghiệm hay, có hiệu quả của một số quốc gia về lĩnh vực này, theo tác giả, quy định của pháp luật và vấn đề thực thi pháp luật về quản lý, sử dụng tài sản công ở nước ta, để thực sự có hiệu quả, cần khắc phục những hạn chế sau:

Thứ nhất: Pháp luật về quản lý, sử dụng tài sản nhà nước quy định còn phân tán, chưa đầy đủ, thiếu đồng bộ, chưa điều chỉnh bao quát hết các quan hệ về quản lý, sử dụng tài sản nhà nước và hiệu lực pháp lý còn thấp. Trong hệ thống pháp luật hiện hành ở nước ta có quá nhiều văn bản quy phạm pháp luật liên quan đến tài sản nhà nước, từ Luật quản lý, sử dụng tài sản nhà nước năm 2008 đến các nghị định, quyết định, thông tư của bộ trưởng, thủ trưởng cơ quan ngang bộ. Nhiều Nghị định của Chính phủ, Thông tư của Bộ đã được sửa đổi, bổ sung một số quy định hoặc bãi bỏ nhiều quy định trong các Nghị định, Thông tư đó, nhưng cơ quan quản lý nhà nước có thẩm quyền chưa kịp thời ban hành văn bản hợp nhất lại các Nghị định, Thông tư đã được sửa đổi, bổ sung, bãi bỏ một số quy định, nên nhiều cơ quan, tổ chức, đơn vị được giao quản lý, sử dụng tài sản nhà nước còn gặp nhiều lúng túng trong cập nhật, sử dụng văn bản có liên quan.

Trong khi đó cho đến thời điểm hiện nay, hai văn bản cấp nghị định của Chính phủ là Nghị định số 14/1998/NĐ-CP ngày 6/3/1998 về quản lý tài sản nhà nước và Nghị định số 137/2006/NĐ-CP ngày 14/11/2006 quy định việc phân cấp quản lý nhà nước đối với tài sản nhà nước tại cơ quan hành chính, đơn vị sự nghiệp công lập, tài sản được xác lập quyền sở hữu của nhà nước là hai văn bản pháp luật chuyên ngành quan trọng nhất, quy định tập trung nhất về quản lý, sử dụng tài sản nhà nước. Tuy nhiên, các quy định chủ yếu tập trung vào việc quản lý, sử dụng tài sản nhà nước tại các cơ quan hành chính, đơn vị sự nghiệp công lập, còn những quan hệ về quản lý, sử dụng tài sản nhà nước tại các tổ chức chính trị, chính trị – xã hội, xã hội – nghề nghiệp chưa được quy định rõ ràng, đầy đủ.

Mặt khác, nội dung của nguyên tắc quản lý, sử dụng tài sản nhà nước được ghi nhận tại Điều 2 của Luật Quản lý, sử dụng tài sản nhà nước, nhưng tham khảo kinh nghiệm của một số quốc gia về nguyên tắc quản lý, sử dụng tài sản nhà nước, cho thấy: Ở Indonesia:Tiết kiệm chi tiêu của Chính phủ trong việc đầu tư, mua sắm tài sản công, việc đầu tư, mua sắm đảm bảo theo đúng kế hoạch, tiêu chuẩn và tiết kiệm; Huy động các nguồn vốn nội địa nhằm đầu tư, mua sắm tài sản công nhằm giảm bớt gánh nặng chi tiêu cho ngân sách nhà nước. Tại Australia: Hiệu quả, hữu ích, trách nhiệm giải trình và đạo đức. Theo nguyên tắc này, mọi quyết định đầu tư xây dựng mua sắm, sử dụng và thanh lý tài sản phải đảm bảo tính hiệu quả với ý thức tiết kiệm, công tâm, đồng thời phải thực hiện theo cơ chế đấu thầu, đấu giá, phải công khai trên thông tin đại chúng, báo chí, nhân dân (bao gồm cả kết quả trúng đấu thầu, đấu giá) và phải giải trình với Quốc hội, cơ quan có chức năng quản lý tài sản[3].

Tác giả cho rằng, đấy cũng là những kinh nghiệm hay mà Việt Nam cũng cần tham khảo khi sửa đổi, bổ sung Luật Quản lý, sử dụng tài sản nhà nước. Mà theo đó, có thể vào nguyên tắc của Luật này, nội dung “Huy động các nguồn vốn nội địa nhằm đầu tư, mua sắm tài sản công nhằm giảm bớt gánh nặng chi tiêu cho ngân sách nhà nước; Hiệu quả, hữu ích, trách nhiệm giải trình và đạo đức.”

Thứ hai: Nhiều cơ quan quản lý nhà nước chưa thực sự quản lý, theo dõi sát được thực trạng và biến động của tài sản nhà nước. Thực tế, tình trạng sử dụng đất đai, tài sản nhà nước sai mục đích, sai tiêu chuẩn, định mức, chế độ, lãng phí vẫn còn xảy ra khá phổ biến ở các lĩnh vực, các cơ quan, tổ chức. Đất đai, trụ sở làm việc của các cơ quan nhà nước, đơn vị sự nghiệp, tổ chức xã hội và doanh nghiệp còn bị lãng phí, sử dụng sai mục đích như: bỏ trống, cho thuê, cho mượn, sử dụng để kinh doanh sai mục đích… vẫn còn xảy ra thường xuyên. Dù tại Điều 6 Luật Quản lý, sử dụng tài sản nhà nước có quy định các hành vi bị nghiêm cấm, như sau:

1. Lợi dụng, lạm dụng chức vụ, quyền hạn chiếm đoạt tài sản nhà nước dưới mọi hình thức.
2. Cố ý làm trái các quy định của Nhà nước về quản lý, sử dụng tài sản nhà nước.
3. Sử dụng tài sản nhà nước không đúng mục đích, tiêu chuẩn, định mức, chế độ; sử dụng tài sản nhà nước lãng phí hoặc không sử dụng tài sản được giao gây lãng phí; sử dụng tài sản nhà nước để kinh doanh trái pháp luật.
4. Hủy hoại hoặc cố ý làm hư hỏng tài sản nhà nước; chiếm giữ, sử dụng trái phép tài sản nhà nước.
5. Thiếu trách nhiệm trong quản lý để xảy ra vi phạm pháp luật về quản lý, sử dụng tài sản nhà nước.
6. Không thực hiện hoặc thực hiện không đầy đủ nghĩa vụ đối với Nhà nước trong quản lý, sử dụng tài sản nhà nước.

Nhưng việc xử phạt hành vi vi phạm hành chính này theo Nghị định 192/2013/NĐ-CP ngày 21/11/2013 của Chính phủ, quy định việc xử phạt vi phạm hành chính trong lĩnh vực quản lý, sử dụng tài sản Nhà nước, thực hành tiết kiệm, chống lãng phí; dự trữ quốc gia; kho bạc nhà nước, là chuyện rất “hiếm”, nếu không muốn nói chưa hề có cơ quan, tổ chức, đơn vị vi phạm nào bị xử phạt vi phạm hành chính về lĩnh vực này; đó là chưa kể đến chế tài, mức xử phạt còn quá nhẹ, thiếu tính phòng ngừa và còn có hành vi mà theo Luật Quản lý, sử dụng tài sản nhà nước cấm, nhưng chưa bị coi là vi phạm và bị xử phạt vi phạm hành chính theo Nghị định 192/2013/NĐ-CP.

Chẳng hạn, quy định tại điểm b khoản 1 Điều 5 Nghị định này: Phạt tiền từ 5.000.000 đồng đến 10.000.000 đồng trong trường hợp mua sắm tài sản là máy móc, trang thiết bị làm việc, tài sản khác có tổng giá trị một lần mua từ 100.000.000 đồng trở lên và xe ô tô. Hoặc theo quy định tại điểm a khoản 1 Điều 17 Nghị định 192/2013/NĐ-CP: Phạt tiền từ 1.000.000 đồng đến 5.000.000 đồng trong trường hợp không thỏa thuận về việc trang bị xe ô tô đối với tổ chức có hành vi không thỏa thuận với cơ quan có thẩm quyền trước khi ký kết Điều ước quốc tế cụ thể về ODA về nội dung trang bị xe ô tô khác với quy định của pháp luật Việt Nam. Tác giả cho rằng, với mức phạt tiền quy định trong 02 trường hợp vừa nêu trên không những là quá nhẹ, mà còn quy trình lập hồ sơ xử phạt vừa quá rườm rà, vừa thiếu triệt để.

Hơn nữa, theo quy định tại Chương II Xử phạt vi phạm hành chính trong lĩnh vực quản lý, sử dụng tài sản nhà nước (từ Điều 5 đến Điều 21) của Nghị định 192/2013/NĐ-CP, qua nghiên cứu cho thấy, chủ yếu quy định hành vi của tổ chức vi phạm và tập trung vào các hành vi, như: Mua sắm, thuê tài sản mà chưa được cấp có thẩm quyền cho phép, vượt tiêu chuẩn định mức, mua sắm không tập trung; bố trí, sử dụng tài sản cho tổ chức vượt định mức, không đúng mục đích; cho mượn tài sản không đúng quy định; trao đổi, biếu, tặng tài sản;…Còn thiếu nhiều hành vi được thực hiện bởi cá nhân liên quan đến quản lý, sử dụng tài sản của nhà nước, bị nghiêm cấm, nhưng chưa bị coi là vi phạm hành chính nên không thể xử phạt dù thực tế hành vi này xảy ra rất phổ biến, đó là: Cá nhân sử dụng tài sản nhà nước không đúng mục đích, tiêu chuẩn, định mức, chế độ; sử dụng tài sản nhà nước lãng phí. Hoặc do thiếu trách nhiệm trong quản lý để xảy ra vi phạm pháp luật về quản lý, sử dụng tài sản nhà nước.

Bên cạnh đó, tại khoản 1 và khoản 2 Điều 11 của Nghị định này quy định hành vi chiếm đoạt tài sản nhà nước, như sau: “1. Phạt tiền từ 1.000.000 đồng đến 5.000.000 đồng đối với hành vi chiếm đoạt tài sản nhà nước mà chưa đến mức bị truy cứu trách nhiệm hình sự; 2. Hình thức xử phạt bổ sung: Tịch thu tang vật, phương tiện được sử dụng để thực hiện hành vi quy định tại Khoản 1 Điều này.”

Quy định này, trong thực tế rất khó áp dụng, nếu không muốn nói thiếu tính khả thi. Vì, người bị coi là vi phạm và bị xử phạt theo quy định tại Điều này, thì cán bộ thực thi công vụ, cơ quan có thẩm quyền xử phạt phải chứng minh được mục đích chiếm đoạt tài sản của nhà nước là yếu tố bắt buộc. Bộ luật Hình sự năm 1999 (sửa đổi, bổ sung năm 2009) quy định các tội phạm mà khi thực hiện, người phạm tội luôn có ý thức chiếm đoạt tài sản của nạn nhân, đó là: Tội cướp tài sản (Điều 133); Tội bắt cóc nhằm chiếm đoạt tài sản (Điều 134); Tội cưỡng đoạt tài sản (Điều 135); Tội cướp giật tài sản (Điều 136); Tội công nhiên chiếm đoạt tài sản (Điều 137); Tội trộm cắp tài sản (Điều 138); Tội lừa đảo chiếm đoạt tài sản (Điều 139); Tội lạm dụng tín nhiệm chiếm đoạt tài sản (Điều 140). Trong đó, các tội quy định tại các điều 133, 134, 135, 136 BLHS, nhà làm luật không quy định dấu hiệu xử phạt vi phạm hành chính, nghĩa là chỉ cần người phạm tội thực hiện hành vi khách quan thỏa mãn dấu hiệu cấu thành tội phạm là có thể bị truy tố, xét xử về tội phạm tương ứng với hành vi mà họ đã thực hiện, mà không có bất kỳ trường hợp nào được coi là chưa đến mức bị truy cứu trách nhiệm hình sự. 

Do vậy, kiến nghị cần xem xét sửa đổi, bổ sung Nghị định 192/2013/NĐ-CP theo hướng:

+ Nâng mức xử phạt vi phạm hành chính đối với những hành vi vi phạm về quản lý, sử dụng tài sản công lên nhiều lần hơn nữa, để có sức răn đe và phòng ngừa vi phạm;

+ Đồng thời, bổ sung hành vi vi phạm của cá nhân và bị xử phạt vi phạm hành chính đối với các hành vi sử dụng tài sản nhà nước không đúng mục đích, tiêu chuẩn, định mức, chế độ; sử dụng tài sản nhà nước lãng phí. Hoặc do thiếu trách nhiệm trong quản lý để xảy ra vi phạm pháp luật về quản lý, sử dụng tài sản nhà nước.

+ Điều 11 Nghị định 192/2013/NĐ-CP sửa đổi, bổ sung theo hướng quy định rõ hơn hành vi vi phạm, đó là các hành vi công nhiên chiếm đoạt, trộm cắp tài sản; lừa đảo; lạm dụng tín nhiệm nhằm chiếm đoạt tài sản nhà nước mà chưa đến mức bị truy cứu trách nhiệm hình sự;

Thứ ba:  Tình trạng nhiều cơ quan, tổ chức chiếm giữ nhiều nhà, đất so với nhu cầu sử dụng thực tế, sử dụng sai mục đích hoặc lãng phí, chưa tận dụng hết nguồn lực tài chính từ đất đai phục vụ phát triển kinh tế – xã hội. Quỹ đất sử dụng vào mục đích công cộng như giao thông, bưu chính viễn thông, văn hoá, giáo dục đào tạo, y tế, thể dục thể thao, cơ sở nghiên cứu khoa học, dịch vụ xã hội… hiện chưa được khai thác, sử dụng một cách hiệu quả. Việc giao đất, cho thuê đất phần lớn vẫn theo hình thức chỉ định, chưa thực hiện triệt để theo cơ chế đấu giá, đấu thầu dự án có sử dụng đất. Nhưng trách nhiệm của người đứng đầu gây nên tình trạng lãng phí, không hiệu quả từ quản lý, sử dụng tài sản nhà nước chưa được xử lý nghiêm theo pháp luật.

Công tác quản lý tài chính đất đai, tài nguyên khác còn nhiều sơ hở. Một số địa phương còn tình trạng xác định giá thuê đất chưa hợp lý so với quy định. Tình trạng bao cấp đất đai cho tổ chức, cá nhân được nhà nước giao đất ở một số dự án tại một số địa phương vẫn còn tiếp diễn do giá đất tính thu tiền sử dụng đất do UBND tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương ban hành chưa phù hợp. Điều 113 Luật Đất đai năm 2013có quy định khung giá đất trong chu kỳ 05 năm nếu biến động vượt quá 20% thì Chính phủ có văn bản hướng dẫn. Quy định này của điều luật tạo ra sự bất cập trong điều hành chính sách. Theo tác giả, đáng lẽ giá thuê đất hàng năm chỉ được biến đổi theo trị giá của đồng tiền quốc gia, do đó giá đất thuê chỉ được thay đổi theo chỉ số lạm phát quốc gia. Nếu mức lạm phát vượt quá 5% mỗi năm thì giá thuê đất mới điều chỉnh theo tỷ lệ % của lạm phát. Quy định giá đất thuê phụ thuộc vào giá thị trường thì tạo ra sự bất cập trong điều hành cơ chế chính sách, đặc biệt thị trường bất động sản luôn tiềm ẩn nhiều yếu tố khó lường. Riêng về khung giá đất thuê trả hàng năm, Nghị định 46/2014/NĐ–CP ngày 15/05/2014 của Chính phủ, mà theo đó, tại Điều 4 khoản 1 ghi rõ: Tỷ lệ % tính đơn giá thuê đất mỗi năm là 1%, riêng đất đô thị, trung tâm thương mại, dịch vụ, đầu mối giao thông… có khả năng sinh lời đặc biệt thì giá thuê đất do UBND tỉnh quy định nhưng tỷ lệ % giá đất để xây dựng đơn giá thuê đất một năm nhưng tối đa không quá 3%. Tuy nhiên, Nghị định cũng chỉ quy định giá thuê đất do UBND tỉnh, thành quy định có giới hạn không quá 2 lần giá quy định tại khoản 1 nhưng cũng không đưa ra các biện pháp chế tài và khung phạt hành chính hoặc các hình thức xử lý khác nếu cấp dưới làm sai nghiêm trọng. Và tình trạng làm sai nhưng không ai chịu trách nhiệm, không ai bị xử lý, cứ tiếp tục xảy ra, gây bức xúc trong dư luận xã hội.

Mặt khác, Thông tư 77/2014/TT-BTC hướng dẫn thi hành Nghị định 46/2014/NĐ-CP, tuy không có quy định khống chế mức biến động giá trong chu kỳ thuê đất 05 năm không vượt quá 20% như Điều 113 Luật Đất đai năm 2013 quy định, nhưng   một số quy định vẫn chưa rõ ràng, như: Khoản 4, Điều 3 Thông tư 77/2014/TT-BTC: “Đối với Hợp đồng thuê đất trả tiền thuê đất hàng năm khi hết thời hạn ổn định 5 năm, giá thuê đất thực hiện theo Khoản 1, điều 14, Nghị định 146/2014/NĐ-CP thì đơn giá thuê đất áp dụng cho chu kỳ ổn định tiếp theo được xác định bằng giá đất tại bảng giá đất nhân (X) với hệ số điều chỉnh giá đất nhân (X) với mức tỷ lệ % do UBND tỉnh quy định tại thời điểm điều chỉnh đơn giá đất”. Xuất phát từ hướng dẫn dẫn đến một số tỉnh, thành phố đã điều chỉnh giá đất năm 2015 tăng 169% so với năm 2014 và còn nhân hệ số 2 lần rồi lại nhân (X) thêm tỷ lệ phân trăm 3% nữa, nên giá thuê đất đã tăng lên từ 8-10 lần giá thuê của chu kỳ trước chứ không phải chỉ tăng 15% theo quy định của Nghị định Chính phủ và quy định tại Điều 8.2a của Thông tư này.

Bên cạnh đó, việc sử dụng tài sản nhà nước được giao ở các tổ chức chính trị – xã hội, tổ chức xã hội hiện nay cũng là vấn đề rất đáng quan ngại và dư luận rất quan tâm. Việc quản lý và sử dụng các trụ sở tại TP.Hồ Chí Minh của nhiều bộ, ngành trung ương, việc quản lý và sử dụng các nhà nghỉ, khách sạn trên cả nước của một số cấp công đoàn hay những vụ việc như xây dựng một trụ sở làm việc quá lớn rồi, cho tổ chức khác thuê đã và đang thách thức các cơ quan có trách nhiệm và người dân quan tâm về quản lý và sử dụng tài sản nhà nước. Một điều đáng lưu ý là hầu hết số tiền thu được từ các hoạt động đem tài sản nhà nước đi liên doanh, cho thuê, kinh doanh đều không thu đầy đủ về NSNN đi kèm với nó là không ít những biểu hiệu tiêu cực, tham nhũng, mất đoàn kết do phân chia lợi nhuận thu được…

Trong việc bảo đảm pháp luật được thực thi hiệu quả thì vai trò của người đứng đầu trong từng cấp, mỗi ngành, mỗi cơ quan, tổ chức là rất quan trọng. Bởi vì, họ không chỉ là người gương mẫu chấp hành mà còn là người tổ chức thực hiện. Nếu người đứng đầu thiếu trách nhiệm, buông lỏng quản lý, thiếu ý thức tôn trọng pháp luật, không chấp hành đúng đắn các quy định của pháp luật sẽ ảnh hưởng đến cả một hệ thống và tổ chức bộ máy đó. Thực tế đã chỉ ra rằng, ở nơi nào người đứng đầu thiếu kiến thức về pháp luật, không quan tâm thực hiện nghiêm túc các quy định của pháp luật, thậm chí là tiêu cực, phạm pháp thì nơi đó thường xảy ra hiện tượng thiếu kỷ cương, pháp luật không được tôn trọng, thường dẫn đến hành vi nguy hiểm cho xã hội, trong đó có hành vi tội phạm.

Thiết nghĩ, đã là tài sản nhà nước – tài sản thuộc sở hữu toàn dân thì dù được giao cho cơ quan, tổ chức, đoàn thể nào cũng phải nhằm để phục vụ cho lợi ích của nhân dân, không thể chỉ vì lợi ích cục bộ của cơ quan, tổ chức đó. Đất nước còn nghèo, đa phần nhân dân còn nghèo nên việc quản lý, sử dụng tài sản mà nhân dân giao cho phải hết sức tiết kiệm; kiên quyết chấm dứt tình trạng sử dụng tài sản của nhà nước, của nhân dân để phục vụ cho lợi ích cục bộ, cá nhân

Thứ tư: Việc khai thác nguồn lực tài chính từ đất đai còn chưa thực sự hiệu quả, nhất là ở các tập đoàn kinh tế, tổng công ty nhà nước. Qua khảo sát thì chi phí tiền thuê đất hàng năm trong tổng chi phí sản xuất kinh doanh của doanh nghiệp hiện nay mới vào khoảng trên dưới 5% nên tình trạng giữ đất, để đất lãng phí ở các tổng công ty, tập đoàn kinh tế còn phổ biến. Phương thức khai thác nguồn lực tài chính từ đất đai vẫn mang nặng tính hành chính, chưa phù hợp với nguyên tắc thị trường. Mặc dù đã có sự đa dạng song cơ cấu các nguồn tài chính khai thác được từ đất đai còn chênh lệch lớn nếu so sánh quy mô các hình thức. Các hình thức tăng thu phù hợp với nguyên tắc thị trường như đấu giá, định giá còn chưa đạt hiệu quả rõ nét. Nguồn thu từ cho thuê đất tại các khu công nghiệp chưa hiệu quả. Nguồn chênh lệch giữa giá trị đất sau khi thực hiện kết cấu hạ tầng tại các khu công nghiệp, giá cho thuê của các chủ đầu tư nước ngoài rất cao so với giá giao đất của Việt Nam song phía Việt Nam không thể điều tiết được khoản chênh lệch này làm thất thoát giá trị lớn nguồn lực tài chính từ đất đai.

Đẩy mạnh việc giải phóng các nguồn lực trong khu vực doanh nghiệp nhà nước, thông qua các biện pháp tái cấu trúc hoạt động sản xuất – kinh doanh, cổ phần hoá, giao, bán, khoán, cho thuê…, thu hút sự tham gia của các thành phần kinh tế, kể cả các nhà đầu tư nước ngoài nhằm tăng thêm nguồn lực và kinh nghiệm quản lý để các doanh nghiệp hoạt động có hiệu quả, nâng cao sức cạnh tranh. Đẩy mạnh việc cổ phần hóa các đơn vị sự nghiệp có thu để thu hút vốn đầu tư ngoài ngân sách vào khu vực này. Thông qua việc rà soát quỹ đất, sắp xếp cơ sở nhà đất hợp lý xây dựng phương án đấu thầu lựa chọn nhà đầu tư, đấu giá quyền sử dụng đất để tạo nguồn vốn. Tăng cường công tác quản lý chi ngân sách nhà nước, đảm bảo chặt chẽ, tiết kiệm, hiệu quả, hoàn thiện quy trình quản lý dự án đầu tư: ngay từ khâu lập chủ trương đầu tư dự án, thực hiện dự án, đưa dự án vào khai thác sử dụng và quản lý sau đầu tư.

Theo tác giả, các nhà quản lý có thể tham khảo kinh nghiệm quản lý, sử dụng đất đai, tài nguyên thiên nhiên của Đài Loan: Đất đai thuộc sở hữu nhà nước chia làm 2 loại: đất công dụng và đất phi công dụng.
* Đất công dụng được giao cho các cơ quan, đơn vị quản lý làm trụ sở làm việc, trường học, bệnh viện… Các cơ quan, đơn vị này không phải đóng thuế nhà, đất nếu thuần túy sử dụng vào mục đích trụ sở làm việc; nếu cho thuê thì người đi thuê phải đóng thuế nhà, đất đối với phần diện tích thuê.
* Đất phi công dụng do Cục Quản lý tài sản quốc gia quản lý (Cục không phải đóng thuế đối với loại đất này) để tạm sử dụng, khai thác vào các mục đích kinh doanh, làm công viên, vườn hoa…. Cục Quản lý tài sản quốc gia thực hiện:
– Tiếp nhận từ đất công dụng mà cơ quan, đơn vị không còn nhu cầu sử dụng, xác lập sở hữu nhà nước và tiếp nhận đối với đất hiến tặng, sung công, trưng mua.
– Thực hiện quản lý, sử dụng quỹ đất phi công dụng theo các hình thức:
+ Cho thuê trả tiền hàng năm hoặc trả tiền một lần: Phương thức cho thuê: đấu giá quyền thuê đất. Giá khởi điểm là giá do Nhà nước xác định và công bố 3 năm một lần. Thời hạn thuê: Tối đa 70 năm.
Trường hợp cho thuê đất để thực hiện dự án kinh doanh, ngoài khoản tiền thuê đất cố định ban đầu, hàng năm, Nhà nước được nhận thêm lợi tức từ kinh doanh theo tỷ lệ (5-10%).
+ Bán vĩnh viễn: Phương thức: Bán đấu giá; bán chỉ định (trong trường hợp dự án của tư nhân nhưng có một phần sử dụng đất công; khu công nghiệp).
Đối với khu đất có diện tích từ 1.650 m² trở lên thì không được phép bán vĩnh viễn mà chỉ được bán có thời hạn.
+ Hợp tác liên doanh, liên kết để khai thác quỹ đất (làm trang trại, khách sạn, trung tâm thương mại…): Nhà nước định ra quyền sử dụng đất theo thời hạn sử dụng đất để xác định tỷ lệ vốn góp và hàng năm nhận được một khoản tiền cố định cộng với tỷ lệ lợi nhuận được chia.
– Quản lý, sử dụng tiền thu được từ khai thác quỹ đất công: Số tiền thu được từ khai thác quỹ đất công được đơn vị quản lý quỹ tài sản quốc hữu quản lý, phục vụ cho việc tái đầu tư[4].

Cần tập trung kiểm soát ngay từ khâu lập kế hoạch, phân bổ vốn đầu tư đảm bảo chặt chẽ tránh đầu tư dàn trải, phải xác định mức độ ưu tiên đầu tư các dự án trong việc xây dựng kế hoạch đầu tư .Tăng cường quản lý sau đầu tư, xác định rõ trách nhiệm của các Sở, ngành, UBND các cấp, các đơn vị sử dụng tài sản trong việc quản lý, khai thác đảm bảo đúng mục đích cũng như bố trí kinh phí vận hành, cải tạo, sửa chữa tài sản sau đầu tư nhằm phát huy tối đa hiệu quả đầu tư từ nguồn ngân sách nhà nước.

Phạm Thị Hồng Đào / Cổng thông tin điện tử Bộ tư pháp