Quá trình cải cách, đổi mới hệ thống đăng ký bất động sản Việt Nam

Mục lục:

1. Một số nét khái quát về lịch sử phát triển của hệ thống đăng ký bất động sản ở Việt Nam

1.1. Giai đoạn từ thế kỷ XV đến năm 1945

1.2. Giai đoạn từ năm 1945 đến năm 1987

1.3. Giai đoạn từ năm 1987 đến nay

2. Một số yêu cầu đặt ra trong quá trình cải cách, đổi mới hệ thống đăng ký bất động sản

Các quy định của pháp luật, cũng như mô hình và cơ chế vận hành của hệ thống đăng ký bất động sản (quyền sử dụng đất, tài sản gắn liền với đất) ở nước ta tồn tại, phát triển cùng với quá trình quản lý nhà nước về đất đai, tài sản gắn liền với đất trên cơ sở tư duy, quan điểm chính trị – kinh tế của từng giai đoạn lịch sử cụ thể.

1. Một số nét khái quát về lịch sử phát triển của hệ thống đăng ký bất động sản ở Việt Nam

1.1. Giai đoạn từ thế kỷ XV đến năm 1945

Nhìn từ góc độ lịch sử, tư tưởng pháp lý liên quan đến đăng ký đất đai ở nước ta ít nhiều đã có trong các cổ luật của nhà nước phong kiến, mặc dù mục đích của các quy định đấy là nhằm phục vụ hoạt động quản lý của Nhà nước đối với tư liệu sản xuất quan trọng hàng đầu của nền kinh tế nông nghiệp khép kín, ví dụ như: Trong Quốc triều hình luật (Bộ luật Hồng Đức) năm 1483, Nhà nước đã thể hiện thái độ rất nghiêm khắc đối với người thực hiện việc đo đạc ruộng đất không chính xác, ví dụ như: “Những người thuộc lại đi đo ruộng công hay ruộng tư mà tự tiện thêm bớt diện tích thì phải tội đồ làm khao đinh…”[1]. Cũng trong Quốc triều hình luật đã quy định hình thức của văn khế phải do quan chưởng trong làng viết, chứng nhận và chỉ có giá trị khi có chứng nhận của người có thẩm quyền tại địa phương, cụ thể là: “Những người làm chúc thư văn khế mà không nhờ quan chưởng trong làng viết thay và chứng kiến thì phải phạt 80 trượng, phạt tiền theo việc nặng nhẹ. Chúc thư văn khế ấy không có giá trị”[2]. Việc xác nhận các chúc thư có liên quan đến ruộng đất là một trong các hoạt động để Nhà nước kiểm soát giao dịch về ruộng đất.

Thời kỳ nhà Nguyễn, các giao dịch dân sự liên quan đến đất đai (mua, bán, vay, thuê, mượn đất) trong Hoàng Việt luật lệ (Bộ luật Gia Long) năm 1815 quy định rất hạn chế, không cụ thể như Quốc triều hình luật. Tuy nhiên, lịch sử hình thành và phát triển ngành quản lý đất đai Việt Nam ghi nhận bộ hồ sơ đất đai lâu đời nhất còn lưu giữ tại một số địa phương ở Bắc bộ và Trung bộ ở nước ta chính là hệ thống Sổ địa bạ thời Gia Long (1805), còn ở Nam bộ là Sổ địa bộ thời Minh Mạng (1836). Hiện nay, nước ta đang lưu giữ 11.000 quyển địa bạ thời kỳ lịch sử này[3]. Công trình đo đạc, thành lập địa bạ trên quy mô toàn quốc của Nhà Nguyễn là công trình to lớn, có ý nghĩa đặc biệt quan trọng và là nguồn tư liệu lịch sử quý giá của Quốc gia.

Trong thời kỳ Pháp thuộc, nước ta bị chia thành 3 kỳ (Bắc Kỳ, Trung Kỳ và Nam Kỳ), gắn với 03 Bộ luật Dân sự (Bộ Dân luật giản yếu năm 1883, Bộ Dân luật Bắc kỳ năm 1931, Bộ Hoàng Việt Trung kỳ hộ luật năm 1939). Cùng với việc thiết lập hệ thống cai trị, chính quyền thực dân đã triển khai các quy định về việc đăng ký bất động sản (bao gồm ruộng đất và những bất động sản khác). Thực dân Pháp đã tiến hành đo đạc bản đồ địa chính từ năm 1871 ở Nam Kỳ, sau đó công việc đo đạc được triển khai khắp lãnh thổ để phục vụ việc thu thuế và quản lý đất đai. Tuy nhiên, do chính sách cai trị của thực dân nên trên lãnh thổ Việt Nam tồn tại nhiều chế độ điền địa khác nhau (ví dụ: Chế độ quản lý địa bộ tại Nam kỳ, chế độ bảo tồn điền trạch tại Trung Kỳ và chế độ điền thổ theo Sắc lệnh 29/3/1939 áp dụng tại Bắc Kỳ). Đặc biệt, trong giai đoạn này, Toàn quyền Đông Dương đã ra các Huấn thị ngày 12/2/1927 và ngày 07/6/1927 về việc áp dụng Sắc lệnh Điền thổ ngày 21/7/1925. Theo Điều 316 Sắc lệnh điền thổ năm 1925 thì “sự hành xử tự do và yên ổn các vật quyền đối với bất động sản, cùng những quyền đối nhân thiết lập trên bất động sản được bảo đảm cho tư nhân và tập thể thủ đắc những quyền đấy, với điều kiện là sự hiện hữu các quyền đó được thông báo cho đệ tam nhân biết bằng sự công bố vào sổ điền thổ và chỉ từ ngày và trong giới hạn mà sự công bố đã được thực hành”[4]. Ngoài ra, theo Điều 362 của Sắc lệnh nêu trên thì “Bằng khoán điền thổ là bằng chứng duy nhất và tuyệt đối về quyền sở hữu đất và người đứng tên trên Bằng khoán là chủ sở hữu được pháp luật thừa nhận một cách không thể đảo ngược”[5]. Thông qua hệ thống đăng ký bất động sản, chính quyền cai trị của thực dân Pháp đã kiểm soát được các biến động pháp lý và vật lý của thửa đất, từ đó làm cơ sở cho việc quản lý xã hội, triển khai chính sách khai thác, bóc lột thuộc địa, phục vụ chính quốc.

1.2. Giai đoạn từ năm 1945 đến năm 1987

Hiến pháp năm 1946 khẳng định “quyền tư hữu tài sản của công dân được đảm bảo”. Bằng Sắc lệnh số 41 ngày 03/10/1945 của Chủ tịch nước, cơ quan quản lý đất đai của Phủ toàn quyền Đông Dương (Sở Trước bạ – Văn tự – Quản thủ điền thổ và thuế trực thu) được Bộ Tài chính tiếp nhận. Sau đó, ngành Địa chính được thiết lập (Sắc lệnh số 75 ngày 29/5/1946 của Chủ tịch nước) với tên gọi là Nha Trước bạ – Công sản – Điền thổ.

Trước những đòi hỏi của sự nghiệp Cách mạng, Quốc hội nước Việt Nam dân chủ cộng hoà đã thông qua Luật Cải cách ruộng đất vào năm 1953 với mục tiêu đảm bảo “người cày có ruộng” và Nhà nước đã ghi nhận phạm vi quyền năng của người sở hữu ruộng đất (chia gia tài, cầm, bán, cho…), mặc dù đó mới chỉ là những quy định sơ khai, chưa có những quy phạm hướng dẫn cách thức thực hiện quyền năng đó. Trong giai đoạn này (1953 – 1958), Sở Địa chính thuộc Bộ Tài chính, hệ thống các cơ quan địa chính thuộc Ủy ban hành chính các cấp, với nhiệm vụ bảo vệ chế độ sở hữu ruộng đất và thu thuế điền thổ. Tiếp đó, Hiến pháp năm 1959 ghi nhận và bảo vệ 3 hình thức sở hữu đất đai là: Sở hữu của nhà nước (sở hữu toàn dân), sở hữu hợp tác xã (sở hữu tập thể) và sở hữu của người lao động riêng lẻ, sở hữu của nhà tư bản dân tộc (sở hữu tư nhân). Trong giai đoạn này, ở miền Bắc thì nhà ở, hạ tầng kỹ thuật, hạ tầng xã hội như nhà trẻ, trường học, bệnh viện… được xác định như là những công trình phúc lợi xã hội và Nhà nước đầu tư từ ngân sách để phục vụ nhân dân. Việc tạo lập bất động sản nói chung, công trình xây dựng nói riêng trong giai đoạn này chủ yếu do Nhà nước thực hiện và không quy định việc cấp giấy chứng nhận quyền sở hữu đối với bất động sản. Về tổ chức, do sự phát triển của quan hệ ruộng đất ở nông thôn và củng cố quan hệ sản xuất xã hội chủ nghĩa, ngành Quản lý ruộng đất được thiết lập theo Nghị định số 70-CP ngày 09/12/1960 và Nghị định số 71-CP ngày 09/12/1960 của Hội đồng Bộ trưởng, chuyển từ Bộ Tài chính sang Bộ Nông nghiệp. Đánh giá về giai đoạn này, hoạt động chủ yếu của hệ thống quản lý đất đai là tổ chức các cuộc điều tra nhanh về đất nông nghiệp để giúp Nhà nước quản lý chặt chẽ diện tích, phục vụ yêu cầu phát triển sản xuất nông nghiệp theo phương châm kế hoạch hóa và hợp tác hóa nông nghiệp, tính thuế ruộng đất.

Trong khi đó, ở Miền Nam giai đoạn trước khi Bộ luật dân sự năm 1972 có hiệu lực, “đối với các khế ước, các nghĩa vụ và các vấn đề thừa kế, các toà án vẫn phải chiếu cố vào các điều khoản trong Dân luật Pháp với tính cách lý trí thành văn”[6] và “các quyền đối vật liên quan đến bất động sản muốn được đối kháng với người đệ tam phải được đăng ký vào các sổ địa bộ, và các trích lục sổ địa bạ có tín lực đến khi có phản chứng”[7]. Chế độ ruộng đất được thực hiện theo chính sách cải cách điền địa của chính quyền Ngô Đình Diệm và Nguyễn Văn Thiệu với 02 hình thức sở hữu là sở hữu nhà nước và sở hữu tư nhân. Hệ thống đăng ký bất động sản ở miền Nam giai đoạn này tiếp tục kế thừa những thành quả của hệ thống đăng ký bất động sản do người Pháp thiết lập. Theo đó, Bằng khoán điền thổ (titre foncier) do Nha trước bạ thực hiện. Việc mua bán bất động sản thông qua văn tự Doãn mại do phòng Chưởng khế lập (tương tự như tổ chức hành nghề công chứng ngày nay). Việc thế chấp, cầm cố, treo nợ được ghi trong Bằng khoán điền thổ. Nhà ở và công trình xây dựng được thể hiện trong Tờ lược giải. Điều này cho thấy, hệ thống đăng ký không chỉ ghi nhận quyền sở hữu, mà còn ghi nhận các vật quyền khác (bao gồm cả các hạn chế quyền của chủ sở hữu) liên quan đến bất động sản đã đăng ký.

Trong giai đoạn từ năm 1975 đến năm 1986, Chính phủ đã có Quyết định số 201/CP ngày 01/8/1980 quy định: “Tổ chức, cá nhân sử dụng đất đều phải khai báo chính xác và đăng ký các loại ruộng đất mình sở hữu vào sổ địa chính của nhà nước. Ủy ban nhân dân phải kiểm tra việc khai báo này. Sau khi kê khai và đăng ký, tổ chức, cá nhân nào được xác nhận là quản lý, sử dụng hợp pháp thì được cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất”. Với Quyết định đó, người sử dụng đất phải thực hiện việc đăng ký vào Sổ địa chính và thống kê đăng ký đất đai là một trong những nội dung của quản lý nhà nước. Việc cấp Giấy chứng nhận quyền sử dụng đất đã được quy định như một chứng thư pháp lý có ý nhĩa trong việc xác định quyền năng của người sử dụng đất và là chứng cứ để nhà nước bảo vệ người sử dụng đất trong trường hợp phát sinh tranh chấp về đất đai. Để tăng cường công tác quản lý đất đai, theo Nghị quyết số 548/NQQH ngày 24/5/1979 của Ủy ban thường vụ Quốc hội thì Tổng cục Quản lý ruộng đất được thành lập, gắn với 3 cấp hành chính ở địa phương là cơ quan quản lý ruộng đất. Trong thời kỳ này, kinh tế đất nước được xây dựng theo hình thái “kế hoạch hoá tập trung”, pháp luật chưa công nhận việc mua bán, chuyển nhượng đất đai, do vậy thị trường bất động sản chưa có môi trường pháp lý để hình thành. Chính sách về đất đai và nhà ở thời kỳ này vẫn mang nặng tính chất phân phối, cấp phát.

1.3. Giai đoạn từ năm 1987 đến nay

Với đường lối Đổi mới của Đảng được đề ra từ Đại hội Đảng toàn quốc lần thứ 6 (12/1986), Quốc hội đã thông qua Luật Đất đai năm 1987 – Đạo luật đầu tiên có ý nghĩa quan trọng trong việc thúc đẩy các quan hệ về đất đai phát triển trong khuôn khổ các quy định của pháp luật, góp phần phục vụ sự nghiệp Đổi mới của Đảng và Nhà nước ta[8]. Cùng với những thay đổi theo hướng tích cực trong các quy định của pháp luật, hệ thống đăng ký quyền sử dụng đất, tài sản gắn liền với đất ở nước ta đã có những bước tiến quan trọng với những quy định ngày càng đầy đủ hơn, toàn diện hơn. Theo đó, Luật Đất đai năm 1993 lần đầu tiên quy định quyền sử dụng đất được chuyển đổi, chuyển nhượng, cho thuê, thừa kế, thế chấp. Đồng thời, Chính phủ đã ban hành Nghị định số 60/CP ngày 05/7/1994 về quyền sở hữu nhà ở và quyền sử dụng đất ở tại đô thị, lần đầu tiên một loại công trình xây dựng được Nhà nước cấp Giấy chứng nhận quyền sở hữu. Với tinh thần “tiếp tục đổi mới chính sách, pháp luật về đất đai trong thời kỳ đẩy mạnh công nghiệp hoá, hiện đại hoá đất nước” [9], Luật Đất đai năm 2003 được ban hành và có hiệu lực từ ngày 01/7/2004. Theo quy định của Luật Đất đai năm 2003, Nghị định số 181/2004/NĐ-CP và các văn bản hướng dẫn thi hành, quyền sử dụng đất bắt buộc phải đăng ký, còn các loại tài sản gắn liền với đất (gồm: Nhà ở, công trình kiến trúc khác, cây rừng, cây lâu năm) được ghi nhận trên Giấy chứng nhận quyền sử dụng đất khi chủ sở hữu có yêu cầu. Tuy nhiên, trong giai đoạn này, với việc ban hành Luật Nhà ở năm 2005, Nghị định số 95/2005/NĐ-CP ngày 15/7/2005 của Chính phủ về việc cấp Giấy chứng nhận quyền sở hữu nhà ở, quyền sở hữu công trình xây dựng (sau đây gọi là Nghị định số 95/2005/NĐ-CP), trên thực tế đã tồn tại nhiều loại Giấy chứng nhận, nhiều cơ quan có thẩm quyền đăng ký và nhiều loại hồ sơ, thủ tục đăng ký khác nhau. Tình trạng này chỉ chấm dứt khi Quốc hội khóa XII thông qua Luật số 38/2009/QH12 sửa đổi Luật sửa đổi, bổ sung một số điều liên quan đến đầu tư xây dựng cơ bản ngày 19/6/2009 với thay đổi quan trọng là thống nhất chỉ cấp 01 loại Giấy chứng nhận, một cơ quan có thẩm quyền đăng ký và 01 cơ quan giúp Chính phủ thống nhất quản lý nhà nước về quyền sử dụng đất, quyền sở hữu tài sản gắn liền với đất. Trước yêu cầu của thực tiễn, chế định về đăng ký quyền sử dụng đất, tài sản gắn liền với đất tiếp tục được bổ sung, hoàn thiện trong Luật Đất đai năm 2013, Luật Nhà ở năm 2014 góp phần hiện thực hóa mục tiêu mà Đảng ta đã đề ra trong Chiến lược phát triển kinh tế – xã hội giai đoạn 2011 – 2020 và Cương lĩnh xây dựng đất nước trong thời kỳ quá độ lên chủ nghĩa xã hội (bổ sung và phát triển năm 2011) của Đại hội Đảng toàn quốc lần XI.

Một hệ thống đăng ký, hệ thống thông tin về bất động sản theo nguyên tắc vận hành của châu Âu lục địa đã được du nhập vào Việt Nam cùng với quá trình thiết lập bộ máy cai trị của chính quyền thực dân Pháp tại Đông Dương vào những năm cuối thế kỷ 19 – đầu thế kỷ 20. Đồng thời, qua nghiên cứu quá trình tồn tại, phát triển của hệ thống đăng ký ở nước ta cho thấy, sự thay đổi từ mô hình nhiều loại Giấy chứng nhận, nhiều cơ quan có thẩm quyền đăng ký đến mô hình một Giấy chứng nhận, một cơ quan có thẩm quyền đăng ký là một cuộc “hành trình” dài, thể hiện sự vận động không ngừng trong tư duy quản lý nhà nước đối với bất động sản của các nhà hoạch định chính sách nhằm hướng đến một hệ thống đăng ký bất động sản tiệm cận với xu hướng chung của thế giới.

2. Một số yêu cầu đặt ra trong quá trình cải cách, đổi mới hệ thống đăng ký bất động sản

Thứ nhất: Hoạt động đăng ký quyền sử dụng đất, tài sản gắn liền với đất phải bảo đảm nguyên tắc tôn trọng, thực thi quyền về tài sản trong xu hướng xây dựng Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa.

Vấn đề đăng ký quyền sử dụng đất, tài sản gắn liền với đất hiện đang thiếu tính tổng thể, hiệu quả. Một trong các nguyên nhân của tình trạng đó là do cách tiếp cận của pháp luật mới chỉ ở giác độ là một hoạt động quản lý nhà nước, mà chưa thể hiện đầy đủ hoạt động đăng ký quyền sử dụng đất, tài sản gắn liền với đất ở giác độ là quyền dân sự. Báo cáo của Ủy ban trao quyền pháp lý cho người nghèo, xuất bản năm 2008 khẳng định vị trí, vai trò về sở hữu tài sản, trong đó đặc biệt là bất động sản của người dân, nhất là những người nghèo trong xã hội. Ấn phẩm khẳng định, nếu duy trì hệ thống đăng ký thủ công, thủ tục phức tạp, tốn kém sẽ phát sinh rất nhiều công lao động và thường dẫn tới sai lầm, trùng lặp nghiêm trọng[10]. Điều này có nghĩa quyền sở hữu của người dân về bất động sản sẽ thiếu cơ chế hữu hiệu để được bảo vệ, ghi nhận và nâng cao tính minh bạch khi thực hiện các giao dịch, quyền định đoạt của mình. Việc tổ chức thực hiện pháp luật về đăng ký quyền sử dụng đất, tài sản gắn liền với đất một cách đầy đủ, hiệu quả sẽ góp phần xây dựng và củng cố một trong các yếu tố của Nhà nước pháp quyền, đó là quyền dân sự liên quan đến tài sản của cá nhân, tổ chức được Nhà nước công nhận, bảo vệ. Thực hiện tốt pháp luật về đăng ký quyền sử dụng đất, tài sản gắn liền với đất chính là cơ chế, giải pháp quan trọng để Nhà nước bảo đảm an toàn pháp lý cho các bên tham gia giao dịch về bất động sản, từ đó góp phần bảo vệ quyền, lợi ích hợp pháp của người sử dụng đất, chủ sở hữu tài sản gắn liền với đất và các cá nhân, tổ chức có liên quan, vì suy cho cùng thì “việc đăng ký bất động sản được thực hiện một cách hiệu quả sẽ góp phần nâng cao quyền sở hữu tài sản”[11].

Thứ hai: Chú trọng rà soát, hoàn thiện hệ thống văn bản quy phạm pháp luật về đăng ký quyền sử dụng đất, tài sản gắn liền với đất, trong đó “hạt nhân” là nghiên cứu, xây dựng Luật Đăng ký tài sản với những tư tưởng cải cách triệt để.

Khi điều chỉnh quan hệ đăng ký quyền sử dụng đất, tài sản gắn liền với đất, bên cạnh yếu tố hành chính với phương pháp điều chỉnh mang tính mệnh lệnh, các nhà làm luật cần đặc biệt chú trọng yếu tố dân sự của quan hệ này để nhìn nhận, đánh giá một cách thấu đáo, toàn diện vì xét về bản chất thì đăng ký quyền sử dụng đất, tài sản gắn liền với đất là hoạt động nhằm thực thi quyền dân sự (quyền tài sản) của người sử dụng đất, chủ sở hữu tài sản gắn liền với đất[12]. Theo đó, người dân, doanh nghiệp có nhiều giải pháp để tự bảo vệ quyền sở hữu tài sản hợp pháp của mình, trong đó đăng ký bất động sản chính là cách thức công khai, minh bạch và hữu hiệu nhất.

Trên cơ sở nguyên lý tiếp cận nêu trên, việc nghiên cứu, ban hành Luật Đăng ký tài sản (trong đó đăng ký bất động sản giữ vai trò trọng tâm) là yêu cầu tất yếu để vận hành nền kinh tế thị trường, cũng như để cải cách toàn diện, sâu rộng về thể chế, pháp luật đăng ký quyền sử dụng đất, tài sản gắn liền với đất hiện đang tồn tại không ít những khiếm khuyết lớn. Ngoài ra, các văn bản quy phạm pháp luật trong lĩnh vực này phải được ban hành kịp thời, đầy đủ và bảo đảm tính thống nhất, đồng bộ, khả thi, khắc phục tình trạng “nợ” văn bản quy định chi tiết[13] hoặc duy trì “khoảng trống” trong hệ thống pháp luật như đã từng diễn ra một thời gian dài trước đây[14]. Bên cạnh nhiệm vụ hoàn thiện các quy định của pháp luật, Nhà nước phải bảo đảm các điều kiện cho thi hành các quy định đó theo các tiêu chí của Nghị định số 59/2012/NĐ-CP ngày 23/7/2012 của Chính phủ về theo dõi tình hình thi hành pháp luật, cụ thể như: Hoạt động phổ biến, tuyên truyền pháp luật và đào tạo, bồi dưỡng kỹ năng phải được thực hiện thường xuyên; tổ chức bộ máy, biên chế, kinh phí, trang thiết bị phải đầy đủ…

Thứ ba: Vận hành hệ thống đăng ký trên cơ sở xác định việc đăng ký trước hết thuộc trách nhiệm của Nhà nước.
Theo PGS. TS Phạm Duy Nghĩa thì “để pháp luật còn kém hiệu quả, làm cho người dân phải làm luật với những xã hội ngầm; chậm cấp Sổ đỏ cho người dân, làm cho họ lo lắng về sở hữu nhà và quyền sử dụng đất…, tất cả những điều đó thể hiện Nhà nước, về một khía cạnh nào đó, chưa hoàn thành xuất sắc nghĩa vụ của mình; và có lẽ Nhà nước còn có phần nợ dân”[15]. Mặc dù đã có những chuyển biến, nhưng hoạt động đăng ký quyền sử dụng đất, tài sản gắn liền với đất mới chỉ được đề cập chủ yếu ở góc độ là nghĩa vụ của người sử dụng đất, chủ sở hữu tài sản gắn liền với đất. Nghiên cứu về đăng ký quyền sử dụng đất, tài sản gắn liền với đất ở giác độ lý luận cho thấy có sự khác biệt giữa bản chất của hoạt động đăng ký với cách thức mà Nhà nước ta hiện đang tiếp cận, điều chỉnh. Cách tiếp cận đó dẫn đến hệ quả là việc đăng ký được xác định giống như thủ tục hành chính mang tính chất “xin – cho” giữa một bên là Nhà nước và một bên là các cá nhân, tổ chức trong xã hội, từ đó dễ tạo môi trường “nuôi dưỡng” sự nhũng nhiễu, tiêu cực trong tổ chức và hoạt động của hệ thống cơ quan có thẩm quyền đăng ký. Trong khi đó, nếu xuất phát từ góc độ là quyền của người sử dụng đất, chủ sở hữu tài sản gắn liền với đất và trách nhiệm quản lý xã hội, thực hiện chức năng quản lý nhà nước trong lĩnh vực này thì Nhà nước có trách nhiệm trước hết phải thiết lập một môi trường pháp lý thực sự thông thoáng, thuận lợi để khuyến khích và tạo điều kiện cho người dân, doanh nghiệp dễ dàng tiếp cận với hệ thống đăng ký. Điều này có nghĩa việc đăng ký quyền sử dụng đất, tài sản gắn liền với đất phải được xác định là trách nhiệm của Nhà nước đối với xã hội, cũng như đối với chính người sử dụng đất, chủ sở hữu tài sản gắn liền với đất.

Thứ tư: Hệ thống đăng ký phải thực sự thuận lợi, khách quan và chính xác.
Đây là tiêu chí tiên quyết, quan trọng trong quá trình thực hiện pháp luật về đăng ký quyền sử dụng đất, tài sản gắn liền với đất. Một hệ thống đăng ký chỉ thực sự có giá trị, chất lượng khi thủ tục đăng ký đơn giản, dễ thực hiện, nhưng chất lượng thông tin về tài sản được đăng ký phải phản ánh trung thực, khách quan. Điều này đồng nghĩa với việc cơ quan có thẩm quyền đăng ký không được yêu cầu người sử dụng đất, chủ sở hữu tài sản gắn liền với đất cung cấp các giấy tờ, tài liệu không được pháp luật quy định trong hồ sơ đăng ký, cũng như có trách nhiệm phải giải quyết theo đúng thứ tự tiếp nhận hồ sơ và ghi lại đầy đủ, chính xác vào Sổ đăng ký nội dung mà người yêu cầu đăng ký đã kê khai. Những thông tin sai lệch, thiếu chính xác về quyền sử dụng đất, tài sản gắn liền với đất nếu đăng ký sẽ không có giá trị pháp lý, không làm phát sinh hiệu lực đối kháng với người thứ ba. Đồng thời, nhiệm vụ hiện đại hóa hệ thống đăng ký cũng là đòi hỏi có tính tất yếu, khách quan nhằm tránh sự can thiệp trực tiếp của con người vào quá trình thực hiện đăng ký (quá trình tiếp nhận, giải quyết hồ sơ đăng ký, lưu giữ thông tin được đăng ký).

Thứ năm: Bảo vệ được quyền, lợi ích hợp pháp của người yêu cầu đăng ký với chi phí đăng ký hợp lý.

Giá trị gia tăng mà thiết chế đăng ký mang lại đối với việc bảo vệ quyền tài sản hợp pháp của cá nhân, tổ chức trong xã hội chính là sau khi nội dung đăng ký có hiệu lực thì thông tin được lưu giữ phải giúp bảo vệ được quyền, lợi ích hợp pháp của người yêu cầu đăng ký. Điều này có nghĩa khi phát sinh tranh chấp, Nhà nước phải xác định thông tin ghi trong Sổ đăng ký (Sổ địa chính) là một nguồn chứng cứ quan trọng, giúp bảo vệ quyền, lợi ích hợp pháp của người yêu cầu đăng ký. Do vậy, Nhà nước phải khẳng định rõ ràng giá trị pháp lý của việc đăng ký ngay trong chính các văn bản quy phạm pháp luật. Thực tế đó đòi hỏi khi người dân, doanh nghiệp trước khi thiết lập giao dịch phải kiểm tra đầy đủ chứng cứ chứng minh nguồn gốc tạo lập hợp pháp tài sản. Ngoài ra, Nhà nước cũng cần có chính sách tài chính nhằm giảm thiểu chi phí đăng ký cho người dân, doanh nghiệp, vì gánh nặng về nghĩa vụ tài chính là một trong những nguyên nhân cản trở người sử dụng đất, chủ sở hữu tài sản gắn liền với đất tiếp cận với hệ thống đăng ký.

Thứ sáu: Bảo đảm trên thực tế quyền được tiếp cận thông tin và tôn trọng giá trị pháp lý của thông tin được lưu giữ tại cơ quan đăng ký.

Thực hiện pháp luật về đăng ký quyền sử dụng đất, tài sản gắn liền với đất không thể tách rời quyền được tiếp cận thông tin từ hệ thống đăng ký. Theo đó, cá nhân, tổ chức có quyền được tra cứu thông tin, còn cơ quan có thẩm quyền đăng ký có trách nhiệm cung cấp đầy đủ thông tin về quyền sử dụng đất, tài sản gắn liền với đất. Pháp luật phải khẳng định rõ ràng quyền được tra cứu thông tin và trách nhiệm phải cung cấp thông tin của các chủ thể. Việc thực hiện nghiêm các quy định về cung cấp thông tin từ phía Nhà nước cũng đồng nghĩa với việc khuyến khích người dân, doanh nghiệp chủ động tra cứu thông tin từ nguồn chính thống, giúp hạn chế những rủi ro phát sinh khi xác lập, thực hiện giao dịch, hợp đồng. Ngoài ra, thông tin về bất động sản được lưu trong Sổ đăng ký phải được pháp luật khẳng định là thông tin gốc và Giấy chứng nhận liên quan đến quyền sử dụng, quyền sở hữu bất động sản cũng chỉ là văn bản được sao chép từ Sổ đăng ký. Yêu cầu này càng đặc biệt có ý nghĩa đối với Việt Nam khi mà người dân, doanh nghiệp và các cơ quan nhà nước vẫn đang tuyệt đối hóa vai trò của Giấy chứng nhận trong thực tiễn. Tuy nhiên, thách thức đặt ra đối với hệ thống đăng ký khi thực hiện yêu cầu này là phải nâng cao chất lượng của thông tin được đăng ký để có thể phản ánh chính xác, khách quan “tình trạng pháp lý”[16] của bất động sản.

Qua nghiên cứu lịch sử phát triển, cũng như xuất phát từ những yêu cầu của quá trình cải cách cho thấy, muốn xây dựng thành công hệ thống đăng ký bất động sản hiện đại, phục vụ tích cực sự vận hành của nền kinh tế thị trường ở nước ta trong giai đoạn hiện nay, các cơ quan nhà nước có thẩm quyền cần phải thực hiện với quyết tâm chính trị nhằm đạt được mục tiêu “hoàn thiện các quy định về đăng ký và giao dịch tài sản; phát triển hệ thống đăng ký minh bạch, liên thông, dễ tiếp cận, nhất là bất động sản; bảo đảm minh bạch thông tin về thị trường quyền sử dụng đất”[17].

Hồ Quang Huy / Cổng thông tin điện tử Bộ Tư Pháp

[1]Viện Sử học thuộc Viện Hàn lâm khoa học xã hội Việt Nam (2009), Cổ luật Việt Nam, Nhà xuất bản Giáo dục Việt Nam, Hà Nội.

[2] Viện Sử học thuộc Viện Hàn lâm khoa học xã hội Việt Nam (2009), Cổ luật Việt Nam, Nhà xuất bản Giáo dục Việt Nam, Hà Nội.

[3] Phùng Văn Nghệ, Lịch sử hình thành và phát triển ngành quản lý đất đai Việt Nam, Cổng thông tin điện tử của Tổng cục Quản lý đất đai (www.điachinh.org).

[4] Nguyễn Văn Xương (1971), Lược dịch và chú giải Sắc lệnh điền thổ ngày 21/7/1925, Nhà in Sen vàng, Sài Gòn.

[5] Nguyễn Ngọc Điện, Mối quan hệ giữa đăng ký bất động sản và xác lập quyền đối với bất động sản, Tạp chí Nghiên cứu lập pháp số tháng 12/2006.

[6] Vũ Văn Mẫu (1974), Pháp luật thông khảo, Tập II – Dân luật khái luận, Sài Gòn

[7] Vũ Văn Mẫu (1974), Pháp luật thông khảo, Tập II – Dân luật khái luận, Sài Gòn

[8] Sau Luật Đất đai năm 1987, Nhà nước ta đã ban hành Luật Đất đai năm 1993, Luật Đất đai sửa đổi, bổ sung năm 1998, năm 2001, Luật Đất đai năm 2003 và hiện nay là Luật Đất đai năm 2013.

[9] Ban chấp hành Trung ương Đảng khoá IX: Nghị quyết Hội nghị lần thứ bảy về tiếp tục đổi mới chính sách, pháp luật về đất đai trong thời kỳ đẩy mạnh công nghiệp hoá, hiện đại hoá đất nước.

[10] Ủy ban trao quyền pháp lý cho người nghèo và Chương trình phát triển của Liên hợp quốc (năm 2008), Ấn phẩm Pháp luật cho mọi người (tập II).

[11] IFC – World Bank (2006), Đăng ký bất động sản thuộc Ấn phẩm Môi trường kinh doanh.

[12] Hiến pháp năm 2013 đã khẳng định nguyên tắc: “Mọi người có quyền sở hữu về thu nhập hợp pháp, của cải để dành, nhà ở, tư liệu sinh hoạt, tư liệu sản xuất, phần vốn góp trong doanh nghiệp hoặc trong các tổ chức kinh tế khác và Quyền sở hữu tư nhân và quyền thừa kế được pháp luật bảo hộ” (Điều 32).

[13] Ngày 23/6/2010, Chính phủ ban hành Nghị định số 71/2010/NĐ-CP quy định chi tiết và hướng dẫn thi hành Luật Nhà ở, trong đó có quy định việc tổ chức, cá nhân mua nhà ở hình thành trong tương lai của doanh nghiệp kinh doanh bất động sản được quyền thế chấp nhà ở tại tổ chức tín dụng để vay vốn (Điều 61). Tuy nhiên, đến ngày 25/4/2014, Thông tư hướng dẫn thủ tục thế chấp nhà ở hình thành trong tương lai mới được ban hành. Do vậy, trong suốt 04 năm, mặc dù người dân, doanh nghiệp có nhu cầu, nhưng không thể thực hiện được trên thực tế quyền thế chấp nhà ở hình thành trong tương lai tại tổ chức tín dụng để vay vốn.

[14] Theo quy định tại Điều 90 Luật Nhà ở năm 2005 thì giao dịch về nhà ở gồm các hình thức mua bán, cho thuê, thuê mua, tặng cho, đổi, thừa kế, thế chấp, cho mượn, cho ở nhờ và uỷ quyền quản lý nhà ở, vì vậy trong thời gian qua (trước ngày 01/7/2015), nhu cầu góp vốn bằng nhà ở đã không được các tổ chức hành nghề công chứng, cơ quan đăng ký quyền sở hữu tiếp nhận, giải quyết.

[15] Phạm Duy Nghĩa (2004), Chuyên khảo Luật Kinh tế (trang 125), NXB Đại học QG Hà Nội.

[16] Hệ thống đăng ký phải tối đa hóa được tình trạng pháp lý của quyền sử dụng đất, tài sản gắn liền với đất. Điều này đồng nghĩa với việc Sổ đăng ký bất động sản lưu tại cơ quan có thẩm quyền đăng ký là “sơ yếu lý lịch” của bất động sản được đăng ký. Do vậy, ngoài các vật quyền đã được pháp luật ghi nhận (ví dụ như: Quyền sở hữu, quyền hưởng dụng, quyền thế chấp, quyền ưu tiên…) thì hệ thống đăng ký bất động sản phải ghi nhận các hạn chế quyền (ví dụ: Sai áp; cấm chuyển nhượng; hương hỏa; quyền chuộc lại…) liên quan đến bất động sản.

[17] Nghị quyết số 11-NQ/TW ngày 03/6/2017 của Hội nghị lần thứ năm Ban chấp hành Trung ương Đảng khóa XII về hoàn thiện thể chế kinh tế thị trường định hướng xã hội chủ nghĩa