Phân tích nguyên tắc ngân sách toàn diện

Nguyên tắc ngân sách toàn diện là gì?

Nguyên tắc ngân sách toàn diện là một trong những nguyên tắc cơ bản để thiết lập và vận hành ngân sách nhà nước, ngày càng được các nhà kinh tế học, các nhà lập pháp về tài chính công thừa nhận tính lịch sử, tính khoa học và nó không ngừng được củng cố phát triển và đổi mới cho phù hợp với sự phát triển ngày càng cao của nền tài chính công hiện đại nói chung.

Nội dung của nguyên tắc ngân sách toàn diện

Nội dung nguyên tắc toàn diện bao gồm hai mặt:

Thứ nhất là, Mọi khoản thu và mọi khoản chi đều phải ghi và thể hiện rõ ràng trong bản dự toán ngân sách nhà nước hàng năm đã được Quốc hội quyết định; không được phép để ngoài bản dự toán ngân sách bất kỳ một khoản thu chi nào dù là nhỏ nhất;

Thứ hai là, Các khoản thu và chi không được phép bù trừ cho nhau mà phải thể hiện rõ ràng từng khoản thu và mỗi khoản chi trong mục lục ngân sách nhà nước được duyệt, không được phép dùng riêng một khoản thu cho một khoản chi cụ thể nào mà mọi khoản thu đều đuợc dùng để tài trợ cho mọi khoản chi.

Khi áp dụng nguyên tắc này cần tính đến việc phải tuân thủ nguyên tắc: “các khoản đi vay để bù đắp bội chi ngân sách không được sử dụng để chi tiêu dùng mà chỉ được sử dụng để chi cho đầu tư phát triển”… có nghĩa là nếu như để phát sinh bội chi thì số lượng vay nợ để bù đắp bội chi không được phép vượt quá số tiền dành cho chi đầu tư phát triển, cũng có nghĩa là nếu phát sinh bội chi thì không được phép sử dụng tiền vay nợ bù đắp bội chi vào mục đích chi dùng thường xuyên. Nếu sử dụng tiền vay nợ vào chi dùng thường xuyên thì khả năng xảy ra phá sản quốc gia là rất lớn.

Với hai nội dung cơ bản nêu trên, việc thực hiện nguyên tắc ngân sách toàn diện sẽ bảo đảm cho bản dự toán ngân sách được thiết lập rõ ràng, cụ thể, minh bạch, đầy đủ và dễ kiểm soát, tránh tình trạng biển thủ gian lận công quỹ trong quá trình thực hiện dự toán ngân sách nhà nước hàng năm. Theo pháp luật Việt Nam, nguyên tắc ngân sách toàn diện đã được ghi nhận xuyên suốt và thể hiện rõ ràng trong Luật ngân sách nhà nước 2015:

Tại Điều 1 Luật này quy định: “NSNN là toàn bộ các khoản thu chi của nhà nước đã được cơ quan nhà nước có thẩm quyền quyết định và được thực hiện trong một năm để đảm bảo thực hiện các chức năng, nhiệm vụ của nhà nước”. Có thể hiểu, một bản dự toán ngân sách nhà nước thì phải phản ánh tất cả các khoản thu – chi (dù là nhỏ nhất) của nhà nước trong năm tài khoá đó. Hai phần thu chi của bản dự toán được thiết kế, xây dựng phù hợp tình hình kinh tế, chính trị, xã hội của năm đó một cách rất chi tiết, khoa học, khách quan và chính xác…

Điều 6 Luật này quy định: “Các khoản thu chi của ngân sách nhà nước đều phải được hạch toán, kế toán, quyết toán đầy đủ, kịp thời, đúng chế độ”. Bằng cách quy định như vậy, nhà làm luật muốn rằng mọi khoản thu, chi của ngân sách nhà nước các cấp bất luận dù lớn hay nhỏ đều phải được ghi chép đầy đủ vào các tài liệu kế toán ngân sách theo chế độ kế toán hiện hành nhằm đảm bảo sự kiểm soát theo quy định của pháp luật trong quá trình thực hiện.

Điểm đ, Khoản 2, Điều 4 Luật này còn khẳng định: “Trường hợp cơ quan quản lý nhà nước cấp trên uỷ quyền cho cơ quan quản lý nhà nước cấp dưới thực hiện nhiệm vụ chi của mình thì phải chuyển kinh phí từ ngân sách cấp trên cho cấp dưới để thực hiện nhiệm vụ đó”. Điều đó có nghĩa là không thể dùng riêng rẽ, bù trừ các khoản thu chi ngân sách cho nhau.

Các trường hợp phá vỡ nguyên tắc ngân sách toàn diện

Về lí thuyết, việc thực hiện nguyên tắc này có vẻ rất tốt cho việc quản trị tài chính công bởi lẽ nó không cho phép bất kỳ một khoản thu, chi nào được để ngoài ngân sách nhà nước và cũng không cho phép sự bù trừ giữa các khoản thu, chi của đơn vị dự toán. Trong thực tế, vì mọi khoản thu chi của ngân sách nhà nước phải tập trung, đầy đủ, kịp thời đúng tiến độ nên gây ra tình trạng bó buộc đơn vị thực hiện ngân sách trong quá trình thu chi dẫn đến việc sử dụng ngân sách không hiệu quả hay đúng hơn là làm mất đi tính chủ động của các đơn vị thụ hưởng ngân sách trong quá trình thi hành… Đó là những bất cập không thể tránh khỏi từ đó phải có ngoại lệ hay nói cách khác là phải có sự “phá vỡ” trong quá trình thực hiện nguyên tắc này như: bù trừ, cấp bổ sung…

Theo quy định thì vốn vay chỉ được dùng cho chi đầu tư phát triển. Nhưng trong thực tế, vốn vay này vẫn có thể được Chính phủ linh hoạt sử dụng cho sinh hoạt nhưng sau đó phải hoàn trả ngay cho mục tiêu chi đầu tư phát triển.

Ví dụ cụ thể hơn, các đơn vị sự nghiệp có thu là một đơn vị được thụ hưởng ngân sách nhà nước để hoạt động. Và theo nguyên tắc thì phải nộp về Kho bạc Nhà nước tất cả các khoản thu được từ mọi hoạt động của trường rồi sau đó mới được cấp kinh phí trong ngân sách để phục vụ cho nhu cầu chi của trường.  Tuy nhiên, như vậy thật là không cần thiết nên trong thực tế, đơn vị đó có thể giữ lại các khoản thu được để tự chi tiêu trong hoạt động của mình, nếu thiếu có thể được cấp bổ sung và mọi hoạt động đó phải được hạch toán, quyết toán và báo cáo lên cơ quan quản lý ngân sách.

Đây thực chất là quan hệ phát sinh trong quá trình phân phối lại các khoản thu nhập trong cơ chế kinh tế thị trường. Các đơn vị có hoạt động sự nghiệp có các khoản thu phí và lệ phí, nguồn thu này một phần các đơn vị làm nghĩa vụ tài chính đối với ngân sách, một phần trang trải các khoản chi tiêu của mình để giảm bớt gánh nặng cho ngân sách…

Sự cần thiết và giới hạn của các trường hợp phá vỡ nguyên tắc trên

Trong thực tế có thể xảy ra trường hợp ở một số đơn vị sự nghiệp công (tự thu, tự chi) dựa vào sơ hở của ngoại lệ nguyên tắc này để qua mặt Kho bạc Nhà nước gây nên sự không minh bạch trong hoạt động thu chi của đơn vị. Do đó, pháp luật đã có những quy định về việc gửi tất cả báo cáo thu chi (dù là thực hiện theo nguyên tắc hay ngoại lệ) về cơ quan quản lý ngân sách nhà nước; kiểm tra bất ngờ một đơn vị nào đó… Có nghĩa là, ngoại lệ của nguyên tắc toàn diện này trong thực tế được thực hiện nhưng vẫn phải tuân theo những quy định về báo cáo tài chính để hạn chế sự tư lợi, lợi dụng…