Những bất cập, hạn chế của Luật khiếu nại năm 2011

Khiếu nại là một trong những quyền cơ bản của công dân đã được ghi nhận tại khoản 1 Điều 30 Hiến pháp năm 2013: “Mọi người có quyền khiếu nại, tố cáo với cơ quan, tổ chức, cá nhân có thẩm quyền về những việc làm trái pháp luật của cơ quan, tổ chức, cá nhân.”

Luật Khiếu nại năm 2011 được Quốc hội khóa XIII thông qua tại kỳ họp thứ 2 ngày 11/11/2011, đã tạo khung pháp lý quan trọng để đảm bảo thực hiện quy định của Hiến pháp về quyền khiếu nại cũng như trách nhiệm giải quyết khiếu nại của các cá nhân, cơ quan, tổ chức có thẩm quyền, góp phần phát huy dân chủ, bảo vệ lợi ích của Nhà nước, quyền và lợi ích hợp pháp của công dân. Để Luật này đi vào cuộc sống, ngày 03/10/2012 Chính phủ ban hành Nghị định 75/2012/NĐ-CP quy định chi tiết một số điều của Luật Khiếu nại; Bộ Tư pháp – Thanh tra Chính phủ – Bộ Quốc phòng ban hành Thông tư liên tịch 06/2014/TTLT-BTP-TTCP-BQP ngày 14/12/2014 về việc hướng dẫn khiếu nại, giải quyết khiếu nại về bồi thường nhà nước trong hoạt động quản lý hành chính và thi hành án dân sự;…

Thực tiễn áp dụng các quy định của Luật Khiếu nại và các văn bản hướng dẫn thi hành cho thấy, giải quyết các khiếu nại hành chính cho người dân, pháp luật về khiếu nại còn bộc lộ một số hạn chế, bất cập như cơ chế giải quyết khiếu nại chưa đảm bảo đầy đủ tính khách quan, công khai, dân chủ trong quá trình giải quyết; trình tự, thủ tục giải quyết khiếu nại chưa cụ thể, rõ ràng, nhất là giải quyết khiếu nại lần đầu còn quá phức tạp, thời hạn giải quyết dài, chưa đồng bộ với các quy định khác của pháp luật; chưa có quy định đầy đủ về quyền và nghĩa vụ của người bảo vệ quyền và lợi ích hợp pháp người khiếu nại; thiếu chế tài cụ thể trong việc xử lý trách nhiệm thực hiện công tác giải quyết khiếu nại; hiệu lực thi hành các quyết định giải quyết khiếu nại chưa cao;… Trong khuôn khổ bài viết này, tác giả chỉ đề cập đến một số hạn chế, bất cập trong thủ tục giải quyết khiếu nại hành chính và có một số kiến nghị nhằm góp phần hoàn thiện Luật Khiếu nại trong thời gian tới.

Thứ nhất, khoản 1 và khoản 2 Điều 2 Luật khiếu nại năm 2011, quy định:

“1. Khiếu nại là việc công dân, cơ quan, tổ chức hoặc cán bộ, công chức theo thủ tục do Luật này quy định, đề nghị cơ quan, tổ chức, cá nhân có thẩm quyền xem xét lại quyết định hành chính, hành vi hành chính của cơ quan hành chính nhà nước, của người có thẩm quyền trong cơ quan hành chính nhà nước hoặc quyết định kỷ luật cán bộ, công chức khi có căn cứ cho rằng quyết định hoặc hành vi đó là trái pháp luật, xâm phạm quyền, lợi ích hợp pháp của mình.

2. Người khiếu nại là công dân, cơ quan, tổ chức hoặc cán bộ, công chức thực hiện quyền khiếu nại.”
Theo những quy định này, người nước ngoài và người không quốc tịch sống trên lãnh thổ Việt Nam không có quyền khiếu nại. Tuy nhiên, theo quy định tại khoản 1 Điều 3 Luật Khiếu nại năm 2011: “Khiếu nại của cơ quan, tổ chức, cá nhân nước ngoài tại Việt Nam và việc giải quyết khiếu nại được áp dụng theo quy định của Luật này, trừ trường hợp Điều ước quốc tế mà nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam là thành viên có quy định khác” thì cá nhân nước ngoài vẫn có quyền khiếu nại và vẫn thuộc đối tượng điều chỉnh của Luật Khiếu nại năm 2011.

Mặt khác, theo quy định tại khoản 1 Điều 2 Luật Khiếu nại hiện hành:“ Khiếu nại là việc công dân, cơ quan, tổ chức hoặc cán bộ, công chức theo thủ tục do Luật này quy định, đề nghị cơ quan, tổ chức, cá nhân có thẩm quyền xem xét lại quyết định hành chính, hành vi hành chính của cơ quan hành chính nhà nước, của người có thẩm quyền trong cơ quan hành chính nhà nước hoặc quyết định kỷ luật cán bộ, công chức khi có căn cứ cho rằng quyết định hoặc hành vi đó là trái pháp luật, xâm phạm quyền, lợi ích hợp pháp của mình.”, theo quy định này, công dân chỉ có quyền khiếu nại một quyết định hành chính mang tính cá biệt mà không có quyền khiếu nại quyết định mang tính quy phạm của cơ quan nhà nước. Đây là một hạn chế đối với quyền khiếu nại của công dân vì trên thực tế, chính những quyết định này là “căn nguyên” gây nhiều bức xúc trong nhân dân và thậm chí dẫn đến những khiếu nại đông người, vượt cấp.

Bên cạnh đó, quy định người giải quyết khiếu nại cũng còn bất cập. Mà theo đó, tại khoản 6 Điều 2 Luật Khiếu nại năm 2011 quy định: “Người giải quyết khiếu nại là cơ quan, tổ chức, cá nhân có thẩm quyền giải quyết khiếu nại”; khoản 1 Điều 7 của Luật này, quy định: “Khi có căn cứ cho rằng quyết định hành chính, hành vi hành chính là trái pháp luật, xâm phạm trực tiếp đến quyền, lợi ích hợp pháp của mình thì người khiếu nại lần đầu đến người đã ra quyết định hành chính hoặc cơ quan có người có hành vi hành chính hoặc khởi kiện vụ án hành chính tại Tòa án theo quy định của Luật tố tụng hành chính”. Quy định này không phù hợp, có sự mâu thuẫn với thẩm quyền giải quyết khiếu nại được quy định từ Điều 17 đến Điều 26 Luật Khiếu nại năm 2011, bởi thẩm quyền giải quyết bao giờ cũng thuộc về cá nhân chứ không thuộc về cơ quan, tổ chức. Bên cạnh đó, theo quy định của Luật Khiếu nại hiện hành, thì người đứng đầu cơ quan, tổ chức có thẩm quyền giải quyết khiếu nại đối với quyết định hành chính, hành vi hành chính của mình và của cán bộ, công chức do mình quản lý trực tiếp. Nếu phát hiện quyết định hành chính, hành vi hành chính trái pháp luật thì người khiếu nại phải khiếu nại đến người đứng đầu cơ quan, tổ chức chứ không khiếu nại đến người đã ra quyết định hành chính, càng không phải là cơ quan có người có hành vi hành chính trái pháp luật. Nội dung này được chứng minh bằng trường hợp cụ thể sau: Điều 116 Luật Tố tụng hành chính năm 2015 quy định về thời hiệu khởi kiện, như sau:

“1. Thời hiệu khởi kiện là thời hạn mà cơ quan, tổ chức, cá nhân được quyền khởi kiện để yêu cầu Tòa án giải quyết vụ án hành chính bảo vệ quyền và lợi ích hợp pháp bị xâm phạm; nếu thời hạn đó kết thúc thì mất quyền khởi kiện.

2. Thời hiệu khởi kiện đối với từng trường hợp được quy định như sau:
a) 01 năm kể từ ngày nhận được hoặc biết được quyết định hành chính, hành vi hành chính, quyết định kỷ luật buộc thôi việc;
b) 30 ngày kể từ ngày nhận được quyết định giải quyết khiếu nại về quyết định xử lý vụ việc cạnh tranh;
c) Từ ngày nhận được thông báo kết quả giải quyết khiếu nại của cơ quan lập danh sách cử tri hoặc kết thúc thời hạn giải quyết khiếu nại mà không nhận được thông báo kết quả giải quyết khiếu nại của cơ quan lập danh sách cử tri đến trước ngày bầu cử 05 ngày.
3. Trường hợp đương sự khiếu nại theo đúng quy định của pháp luật đến cơ quan nhà nước, người có thẩm quyền giải quyết khiếu nại thì thời hiệu khởi kiện được quy định như sau:
a) 01 năm kể từ ngày nhận được hoặc biết được quyết định giải quyết khiếu nại lần đầu hoặc quyết định giải quyết khiếu nại lần hai;”

Cần lưu ý, việc khiếu nại liên quan đến lĩnh vực quản lý đất đai phải gửi đúng người có thẩm quyền đó là Chủ tịch Ủy ban nhân dân cấp quận huyện, xã, thị trấn hoặc cấp tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương thì mới xem là khiếu nại đến người có thẩm quyền giải quyết. Ví dụ: Bà Nguyễn Thị A kiện hành vi cưỡng chế giao đất của Chủ tịch Ủy ban nhân dân quận X, hành vi cưỡng chế diễn ra năm 2000, bà A khiếu nại nhiều nơi, gửi đến Văn phòng Quốc hội và nhiều nơi khác…từ năm 2000. Đến tháng 7 năm 2016, bà A khởi kiện ra Tòa án nhân dân quận X, Tòa cấp sơ thẩm thụ lý vụ án và bác yêu cầu khởi kiện của bà A. Bà A kháng cáo, cấp phúc thẩm đã kiểm tra toàn bộ hồ sơ cũng như đề nghị UBND quận X kiểm tra toàn bộ hồ sơ khiếu nại của bà A xem là bà A có khiếu nại đến Chủ tịch UBND quận X không? Tại phiên tòa bà A cũng cho rằng mình khiếu nại liên tục từ 2000 đến năm 2016, nhưng không chứng minh được là gửi đơn khiếu nại đến Chủ tịch UBND quận X. Vì vậy, cấp phúc thẩm đã căn cứ vào khoản 2 Điều 1 Nghị quyết 02/2016/NQ-HĐTP ngày 30/6/2016 của Hội đồng thẩm phán Tòa án nhân dân tối cao hủy bản án sơ thẩm và đình chỉ giải quyết vụ án do không còn thời hiệu khởi kiện.

Tuy nhiên, trong nhiều trường hợp để xác định người bị khiếu nại/bị kiện khi nào là cá nhân, khi nào là cơ quan, tổ chức thì phải căn cứ vào quy định của pháp luật về thẩm quyến giải quyết vụ việc đó. Trường hợp có nhiều luật cùng quy định thẩm quyền ra quyết định hành chính hoặc thực hiện hành vi hành chính về một lĩnh vực quản lý thì việc xác định thẩm quyền của người bị khiếu nại/ bị kiện khi nào là cá nhân, khi nào là cơ quan, tổ chức phải căn cứ vào luật chuyên  ngành. Ví dụ: Căn cứ vào Điều 38 Luật xử lý vi phạm hành chính năm 2012, thẩm quyền xử phạt vi phạm hành chính là Chủ tịch UBND các cấp (xã, huyện, tỉnh). Do đó, người bị kiện trong quyết định xử phạt vi phạm hành chính phải là Chủ tịch UBND có thẩm quyền ra quyết định xử phạt. Hay căn cứ vào Điều 66 Luật Đất đai năm 2013, quy định thẩm quyền ban hành quyết định thu hồi đất là UBND cấp tỉnh, huyện, do đó, người bị khiếu nại/ bị kiện trong việc khiếu nại, vụ án hành chính khiếu kiện quyết định thu hồi đất phải là UBND cấp tỉnh/huyện có thẩm quyền ra quyết định.

Như vậy, với quy định không rõ ràng như khoản 1 Điều 7 Luật Khiếu nại năm 2011, trong nhiều trường hợp người khiếu nại gửi đơn khiếu nại lòng vòng, không đúng người có thẩm quyền giải quyết và dễ rơi vào tình trạng mất quyền khiếu nại khi thời hiệu khiếu nại đã hết. Mặt khác, cũng cần nghiên cứu bổ sung cơ chế khiếu nại, xử lý trách nhiệm người có thẩm quyền xử phạt vi phạm hành chính không ban hành quyết định xử phạt; ban hành quyết định xử phạt không kịp thời sau khi nhận được biên bản vi phạm hành chính và có đầy đủ cơ sở ban hành quyết định xử phạt.

Thứ hai, Theo quy định tại điểm a và điểm b khoản 4 Điều 8 Luật Khiếu nại năm 2011: “Trường hợp nhiều người khiếu nại bằng đơn thì trong đơn phải ghi rõ nội dung, có chữ ký của những người khiếu nại và phải cử người đại diện để trình bày khi có yêu cầu của người giải quyết khiếu nại”. Trong khi đó, tại điểm đ khoản 2 Điều 7 Luật Tiếp công dân năm 2013, quy định: “quyền và nghĩa vụ của người đến khiếu nại, tố cáo, kiến nghị, phản ánh; trong đó đối với trường hợp nhiều người cùng khiếu nại, tố cáo, kiến nghị, phản ánh về một nội dung thì phải cử người đại diện để trình bày nội dung khiếu nại, tố cáo, kiến nghị, phản ánh.” 

Việc cử người đại diện để trình bày nội dung khiếu nại, tố cáo, kiến nghị, phản ánh được quy định cụ thể tại Điều 5 và Điều 6 Nghị định số 75/2012/NĐ-CP ngày 03/10/2012: “Khi nhiều người cùng khiếu nại về một nội dung thì phải cử người đại điện để trình bày nội dung khiếu nại. Người đại diện phải là người khiếu nại”. Trường hợp có từ 5 đến 10 người khiếu nại thì cử 1 hoặc 2 người đại diện; Trường hợp có từ 10 người khiếu nại trở lên thì có thể cử thêm người đại diện, nhưng không quá 5 người. Khi cử người đại diện khiếu nại phải có văn bản gồm những nội dung sau: ngày, tháng, năm; họ, tên, địa chỉ của người đại diện khiếu nại, người khiếu nại; nội dung, phạm vi được đại diện; chữ ký hoặc điểm chỉ của những người khiếu nại; các nội dung khác có liên quan (nếu có). Người đại diện phải là người khiếu nại và chịu trách nhiệm trước pháp luật về tính hợp pháp của việc đại diện và văn bản cử đại diện.

Về tổ chức tiếp, xử lý trường hợp nhiều người khiếu nại, tố cáo, kiến nghị, phản ánh về cùng một nội dung được quy định cụ thể tại Điều 7, Điều 8 Nghị định 64/2014/NĐ-CP ngày 26/6/2014 của Chính phủ quy định chi tiết thi hành một số điều của Luật Tiếp công dân. Về trách nhiệm của cơ quan, tổ chức, cá nhân trong việc phối hợp xử lý trường hợp nhiều người cùng khiếu nại về một nội dung: ở xã, phường, thị trấn; huyện, quận, thị xã, thành phố thuộc tỉnh; tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương; các cơ quan Trung ương và trách nhiệm của Tổng Thanh tra Chính phủ, Bộ trưởng Bộ Công an, Chủ tịch Ủy ban nhân dân thành phố Hà Nội và Chủ tịch Ủy ban nhân dân Thành phố Hồ Chí Minh được quy định từ Điều 7 đến Điều 11 Nghị định 75/2012/NĐ-CP.

Tại Điều 5 Thông tư 07/2013/TT-TTCP ngày 31/10/2013 của Thanh tra Chính phủ quy định quy trình giải quyết khiếu nại hành chính: “1… Đối với trường hợp nhiều người khiếu nại về cùng một nội dung và cử người đại diện để thực hiện việc khiếu nại thì thụ lý khi trong đơn khiếu nại có đầy đủ chữ ký của những người khiếu nại và có văn bản cử người đại diện”; và “2… Đối với trường hợp nhiều người khiếu nại về cùng một nội dung và cử người đại diện để thực hiện việc khiếu nại thì văn bản thông báo việc thụ lý được gửi đến người đại diện”.
Như vậy, là chưa có sự phù hợp trong việc quy định về người đại diện khiếu nại giữa Luật Khiếu nại, Luật Tiếp công dân và Nghị định 75/2012/NĐ-CP đều quy định đối với trường hợp nhiều người khiếu nại về cùng một nội dung thì “cử người đại diện để trình bày việc khiếu nại”; Thông tư số 07/2013/TT-TTCP quy định: “cử người đại diện thực hiện việc khiếu nại”, đã có sự khác biệt giữa Thông tư với Luật và Nghị định. Bên cạnh đó, việc quy định “nhiều người khiếu nại, tố cáo, kiến nghị, phản ánh về cùng một nội dung” chưa được hướng dẫn cụ thể và phù hợp với thực tiễn; nhiều trường hợp khi yêu cầu đoàn khiếu nại đông người cử đại diện để trình bày việc khiếu nại, các công dân trong đoàn đều cho rằng tuy các gia đình ở cùng thôn, cùng xã có liên quan đến một dự án thu hồi đất hay đền bù giải tỏa, tái định cư nhưng khiếu nại của mỗi gia đình là khác nhau, không cùng một nội dung và yêu cầu được thực hiện quyền công dân, không ai được đại diện cho ai… đã làm cán bộ tiếp công dân lúng túng trong việc đề nghị cử người đại diện.

Về ủy quyền khiếu nại, điểm a khoản 1 Điều 12 Luật Khiếu nại hiện hành quy định: “Trường hợp người khiếu nại ốm đau, già yếu, có nhược điểm về thể chất hoặc vì lý do khách quan khác mà không thể tự mình khiếu nại thì được ủy quyền cho cha, mẹ, vợ, chồng, anh, chị, em ruột, con đã thành niên hoặc người khác có năng lực hành vi dân sự đầy đủ để thực hiện việc khiếu nại”. Nhưng Luật Khiếu nại năm 2011 cũng như các văn bản hướng dẫn của cơ quan nhà nước có thẩm quyền cũng chưa có quy định cụ thể về “lý do khách quan khác” hoặc “người khác có năng lực hành vi dân sự” để thực hiện việc ủy quyền. Do đó đã gây khó khăn trong việc thực hiện của công dân và việc xử lý của cơ quan chức năng.

Thiết nghĩ, những vướng mắc nêu trên cần được nghiên cứu, sửa đổi, hướng dẫn cụ thể để có sự thống nhất giữa các văn bản quy phạm pháp luật và phù hợp với thực tiễn.

Thứ ba, nghiên cứu trình tự, thủ tục giải quyết khiếu nại theo quy định của Luật Khiếu nại năm 2011 và Luật Thi hành án dân sự năm 2008 (sửa đổi, bổ sung năm 2014) cho thấy có sự xung đột về thời hiệu khiếu nại, thời hạn thụ lý đơn khiếu nại, thời hạn giải quyết và trình tự, thủ tục giải quyết khiếu nại. Cụ thể, thời hiệu để công dân, cơ quan, tổ chức thực hiện quyền khiếu nại trong lĩnh vực thi hành án bị rút ngắn chỉ còn 10 đến 30 ngày, cụ thể, theo quy định tại khoản 2 Điều 140 Luật Thi hành án dân sự năm 2008 (sửa đổi, bổ sung năm 2014), quy định:

“Thời hiệu khiếu nại đối với quyết định, hành vi của Thủ trưởng cơ quan thi hành án dân sự, Chấp hành viên như sau:
a) Đối với quyết định, hành vi về thi hành án trước khi áp dụng biện pháp bảo đảm, biện pháp cưỡng chế là 15 ngày, kể từ ngày nhận được quyết định hoặc biết được hành vi đó;
b) Đối với quyết định về áp dụng biện pháp phong toả tài khoản là 03 ngày làm việc, kể từ ngày nhận được quyết định;
Đối với quyết định, hành vi về áp dụng biện pháp bảo đảm khác là 10 ngày, kể từ ngày nhận được quyết định hoặc biết được hành vi đó;
c) Đối với quyết định, hành vi về áp dụng biện pháp cưỡng chế là 30 ngày, kể từ ngày nhận được quyết định hoặc biết được hành vi đó;
d) Đối với quyết định, hành vi sau khi áp dụng biện pháp cưỡng chế là 30 ngày, kể từ ngày nhận được quyết định hoặc biết được hành vi đó.
Trường hợp do trở ngại khách quan hoặc do sự kiện bất khả kháng mà người khiếu nại không thực hiện được quyền khiếu nại theo đúng thời hạn thì thời gian có trở ngại khách quan hoặc sự kiện bất khả kháng không tính vào thời hạn khiếu nại.
Lần khiếu nại tiếp theo, thời hiệu là 15 ngày, kể từ ngày nhận được quyết định giải quyết khiếu nại của người có thẩm quyền.”

Trong khi đó, theo quy định tại Điều 9 Luật Khiếu nại năm 2011, thời gian này là 90 ngày. Như vậy, rõ ràng tuy cùng một vấn đề nhưng nội dung quy định giữa hai văn bản có giá trị pháp lý như nhau, lại có sự khác biệt nhau. Đó là sự cản trở, gây khó khăn cho người khiếu nại.

Mặt khác, quy định thời hạn giải quyết khiếu nại, tại Điều 28[1] Luật Khiếu nại năm 2011, thời hạn tối đa để thụ lý theo Điều 27 Luật này và giải quyết khiếu nại lần đầu từ 40 đến 55 ngày, tuỳ vào tính chất vụ việc (không kể ở vùng sâu, vùng xa đi lại khó khăn); thời hạn tương tự đối với giải quyết khiếu nại lần hai là 55 – 70 ngày theo quy định tại Điều 37[2] Luật Khiếu nại hiện hành. Có thể thấy, thời hạn giải quyết này khá dài, không kịp thời đáp ứng yêu cầu giải quyết khiếu nại đặt ra, nhất là trong những trường hợp cần phải giải quyết nhanh chóng trong lĩnh vực quản lý thị trường, hải quan, thuế,….

Thứ tư, cơ chế giải quyết khiếu nại hành chính theo Luật Khiếu nại năm 2011 còn mang tính khép kín, chưa đảm bảo tính khách quan, dân chủ. Quy định pháp luật hiện hành cho phép cơ quan hành chính cấp trên tiếp tục giải quyết các khiếu nại mà cơ quan hành chính cấp dưới đã giải quyết nếu công dân còn khiếu nại đã dẫn đến tình trạng việc giải quyết nhiều vụ việc còn thiếu khách quan, chưa hợp lý, hợp tình, thậm chí có biểu hiện thiên vị, bao che, dung túng cho cấp dưới khi có sai phạm, nhất là khi quyết định, hành vi hành chính bị khiếu nại liên quan đến trách nhiệm của cơ quan hành chính cấp trên. Đây chính là nguyên nhân quan trọng dẫn đến tình trạng nhiều vụ việc, mặc dù đã có quyết định giải quyết khiếu nại hợp lý, hợp tình của cấp có thẩm quyền song người dân vẫn không tin vào tính khách quan, công bằng của cơ quan hành chính đã giải quyết mà vẫn tái khiếu, tiếp khiếu vượt cấp lên trên. Hơn nữa, cơ chế giải quyết khiếu nại hành chính hiện hành cũng chưa phân định và tách bạch rạch ròi hoạt động quản lý điều hành với hoạt động giải quyết khiếu nại của các cơ quan hành chính nhà nước. Việc các cơ quan hành chính vừa ban hành quyết định quản lý, điều hành các lĩnh vực kinh tế-xã hội, vừa giải quyết các khiếu nại đối với các quyết định do mình ban hành là không phù hợp với mục đích, yêu cầu đổi mới công tác quản lý nhà nước trong giai đoạn hiện nay. Nó cũng làm cho các cơ quan hành chính Nhà nước mất nhiều thời gian, công sức vào việc giải quyết khiếu nại, nhưng hiệu quả giải quyết khiếu nại vẫn không cao, thậm chí còn làm ảnh hưởng không nhỏ đến hoạt động quản lý điều hành của các cơ quan này.

Trong khi đó, theo quy định tại Điều 30 Luật Tố tụng hành chính năm 2015, quy định những vụ khiếu kiện thuộc thẩm quyền giải quyết của Tòa án, gồm:

”1. Khiếu kiện quyết định hành chính, hành vi hành chính, trừ các quyết định, hành vi sau đây:
a) Quyết định hành chính, hành vi hành chính thuộc phạm vi bí mật nhà nước trong các lĩnh vực quốc phòng, an ninh, ngoại giao theo quy định của pháp luật;
b) Quyết định, hành vi của Tòa án trong việc áp dụng biện pháp xử lý hành chính, xử lý hành vi cản trở hoạt động tố tụng;
c) Quyết định hành chính, hành vi hành chính mang tính nội bộ của cơ quan, tổ chức.
2. Khiếu kiện quyết định kỷ luật buộc thôi việc công chức giữ chức vụ từ Tổng Cục trưởng và tương đương trở xuống.
3. Khiếu kiện quyết định giải quyết khiếu nại về quyết định xử lý vụ việc cạnh tranh.
4. Khiếu kiện danh sách cử tri.”

Ngoài ra, tại Mục 1 Phần I Công văn số 02/GĐ-TANDTC ngày 19/9/2016 của Tòa án nhân dân tối cao, giải đáp một số vấn đề về tố tụng hành chính, tố tụng dân sự, có ghi rõ:

Theo quy định tại khoản 1 và khoản 2 Điều 3 Luật Tố tụng hành chính năm 2015 thì quyết định hành chính là đối tượng khởi kiện vụ án hành chính được hiểu như sau:
“1. Quyết định hành chính là văn bản do cơ quan hành chính nhà nước, cơ quan, tổ chức được giao thực hiện quản lý hành chính nhà nước ban hành hoặc người có thẩm quyền trong cơ quan, tổ chức đó ban hành quyết định về vấn đề cụ thể trong hoạt động quản lý hành chính được áp dụng một lần đối với một hoặc một số đối tượng cụ thể.
2. Quyết định hành chính bị kiện là quyết định quy định tại khoản 1 Điều này mà quyết định đó làm phát sinh, thay đổi, hạn chế, chấm dứt quyền, lợi ích hợp pháp của cơ quan, tổ chức, cá nhân hoặc có nội dung làm phát sinh nghĩa vụ, ảnh hưởng đến quyền, lợi ích hợp pháp của cơ quan, tổ chức, cá nhân.”
Theo quy định tại khoản 16 Điều 3 Luật Đất đai năm 2013 thì: “Giấy chứng nhận quyền sử dụng đất, quyền sở hữu nhà ở và tài sản khác gắn liền với đất là chứng thư pháp lý để Nhà nước xác nhận quyền sử dụng đất, quyền sở hữu nhà ở, tài sản khác gắn liền với đất hợp pháp của người có quyền sử dụng đất, quyền sở hữu nhà ở và quyền sở hữu tài sản khác gắn liền với đất”.

Căn cứ vào các quy định nêu trên thì giấy chứng nhận quyền sử dụng đất là quyết định hành chính; nếu thuộc một trong các trường hợp quy định tại khoản 2[3] Điều 3 Luật tố tụng hành chính năm 2015 thì là đối tượng khởi kiện vụ án hành chính. Quy định trên cho phép người khiếu nại được quyền khởi kiện ra Tòa án đối với quyết định hành chính, hành vi hành chính của mình, của người có trách nhiệm do mình quản lý trực tiếp ngay từ đầu, thay vì phải khiếu nại lần đầu tại cơ quan hành chính đó. Việc mở rộng thẩm quyền xét xử của Toà án đối với các khiếu kiện hành chính, đổi mới thủ tục giải quyết các khiếu kiện hành chính tại Toà án, nhằm tạo điều kiện thuận lợi cho người dân tham gia tố tụng, bảo đảm sự bình đẳng giữa công dân và cơ quan công quyền trước Toà án.

Chính vì vậy, cần phải sửa đổi quy định liên quan đến giải quyết khiếu nại của Luật Khiếu nại năm 2011 cho tương thích với Luật Tố tụng hành chính năm 2015, theo hướng bỏ quy định không phù hợp là cơ quan hành chính nhà nước giải quyết các khiếu nại đối với các quyết định do mình ban hành, có như thế mới khắc phục được tình trạng khiếu nại, khiếu kiện tràn lan, vượt cấp mà nguyên nhân sâu xa do pháp luật về khiếu nại hiện hành quy định cơ quan hành chính nhà nước có thẩm quyền giải quyết khiếu nại quyết định hành chính, hành vi hành chính của mình, của người có trách nhiệm do mình quản lý trực tiếp, điều này dẫn đến tâm lý người khiếu nại cho rằng cơ quan hành chính nhà nước “vừa đá bóng, vừa thổi còi”.

Thứ năm, về quyền của người khiếu nại; luật sư, trợ giúp viên pháp lý. Tại điểm d Khoản 1 Điều 12 Luật Khiếu nại năm 2011, người khiếu nại có quyền: “Được biết, đọc, sao chụp, sao chép, tài liệu, chứng cứ do người giải quyết khiếu nại thu thập để giải quyết khiếu nại, trừ thông tin, tài liệu thuộc bí mật nhà nước”. Điểm d khoản 1 Điều 16 của Luật này cũng quy định Luật sư, trợ giúp viên pháp lý có quyền: “Nghiên cứu hồ sơ vụ việc, sao chụp, sao chép  các tài liệu, chứng cứ có liên quan đến nội dung khiếu nại để bảo vệ quyền và lợi ích hợp pháp của người khiếu nại, trừ thông tin, tài liệu thuộc bí mật nhà nước.” Người giải quyết khiếu nại có trách nhiệm thông báo bằng văn bản với người khiếu nại, người bị khiếu nại, người có quyền và nghĩa vụ liên quan, cơ quan, tổ chức có liên quan biết thời gian, địa điểm, nội dung việc đối thoại. Trên thực tế có những vụ việc khiếu nại mà tài liệu, chứng cứ thu thập được từ nhiều cơ quan, đơn vị, địa phương lên đến hàng ngàn trang thì việc cung cấp cho người khiếu nại, luật sư hoặc trợ giúp viên pháp lý khi họ yêu cầu cần có thời gian và kinh phí nhưng chưa có quy định hướng dẫn. Hơn nữa cũng chưa có hướng dẫn cách thức để thực hiện quyền sao chụp tài liệu như thế nào, chẳng hạn như một người được thực hiện quyền sao chụp bao nhiêu lần, có phải trả phí sao chụp hay không?…

Vai trò của luật sư trong quá trình giải quyết khiếu nại hành chính chưa được quy định đầy đủ. Đối với việc nhờ Luật sư tư vấn về pháp luật hoặc ủy quyền cho luật sư khiếu nại để bảo vệ quyền, lợi ích hợp pháp của mình, theo quy định tại điểm b khoản 1 Điều 12 và Điều 16 Luật Khiếu nại năm 2011, các quy định này nhằm nâng cao vai trò của Luật sư trong việc bảo vệ lợi ích chính đáng của công dân theo thủ tục hành chính. Nhưng theo tác giả, Điều 16 Luật Khiếu nại năm 2011, quy định “Quyền và nghĩa vụ của Luật sư, trợ giúp viên pháp lý”, tên của điều luật này viết như vậy là chưa thật phù hợp vì Luật Luật sư năm 2006 (sửa đổi, bổ sung năm 2011) cũng có quy định quyền và nghĩa vụ của luật sư (Điều 21); Luật Trợ giúp pháp lý năm 2006 cũng có quy định quyền và nghĩa vụ của người thực hiện trợ giúp pháp lý (Điều 25). Chính vì lẽ đó, việc đặt tên như Điều 16 Luật Khiếu nại hiện hành là chưa bao quát hết nội hàm về quyền và nghĩa vụ của người bảo vệ quyền và lợi ích hợp pháp người khiếu nại. Hơn nữa, quy định về quyền và nghĩa vụ của luật sư, trợ giúp viên pháp lý trong Luật Khiếu nại năm 2011, còn chung chung.

Chẳng hạn, luật chưa quy định trường hợp nhiều luật sư tham gia bảo vệ cho một người khiếu nại trong vụ khiếu nại cụ thể; hoặc luật sư tham gia giải quyết khiếu nại theo yêu cầu của người khiếu nại từ khi nào?...Trong khi đó, theo quy định tại khoản 2 Điều 30 Luật Luật sư năm 2006 (sửa đổi, bổ sung năm 2011): “Khi thực hiện dịch vụ pháp lý khác, luật sư có quyền, nghĩa vụ theo quy định của pháp luật có liên quan”. Mà luật có liên quan ở đây là Luật Khiếu nại.

Do vậy, nhằm minh bạch hơn, tạo điều kiện thuận lợi hơn cho luật sư khi tham gia tư vấn pháp luật cho khách hàng của mình trong giải quyết khiếu nại, tác giả đề xuất quy định bổ sung quyền và nghĩa vụ của luật sư vào Luật Khiếu nại khi sửa đổi Luật này sắp tới, với tư cách là người bảo vệ quyền và lợi ích hợp pháp của người khiếu nại. Cụ thể:

Điều… Người bảo vệ quyền và lợi ích hợp pháp của người khiếu nại

1. Người bảo vệ quyền và lợi ích hợp pháp của người khiếu nại là người tham gia giải quyết khiếu nại để bảo vệ quyền và lợi ích hợp pháp của người khiếu nại.
2. Những người sau đây được làm người bảo vệ quyền và lợi ích hợp pháp của người khiếu nại khi có yêu cầu của người khiếu nại và được Cơ quan giải quyết khiếu nại làm thủ tục chấp thuận:
a) Luật sư tham gia giải quyết khiếu nại theo quy định của pháp luật về luật sư;
b) Trợ giúp viên pháp lý hoặc người tham gia trợ giúp pháp lý theo quy định của pháp luật về trợ giúp pháp lý;
c) Công dân Việt Nam có năng lực hành vi dân sự đầy đủ, có kiến thức pháp lý, chưa bị kết án hoặc bị kết án nhưng đã được xóa án tích, không thuộc trường hợp đang bị áp dụng biện pháp xử lý hành chính, không phải là cán bộ, công chức trong các cơ quan Tòa án, Viện kiểm sát, Thanh tra, Thi hành án; công chức, sĩ quan, hạ sĩ quan trong ngành Công an.
3. Người bảo vệ quyền và lợi ích hợp pháp của người khiếu nại có thể bảo vệ quyền và lợi ích hợp pháp của nhiều người khiếu nại trong cùng một khiếu nại, nếu quyền và lợi ích hợp pháp của những người đó không đối lập nhau. Nhiều người bảo vệ quyền và lợi ích hợp pháp của người khiếu nại có thể cùng bảo vệ quyền và lợi ích hợp pháp của một người khiếu nại trong vụ khiếu nại.
4. Khi đề nghị Cơ quan giải quyết khiếu nại làm thủ tục chấp thuận người bảo vệ quyền và lợi ích hợp pháp của người khiếu nại, người đề nghị phải xuất trình các giấy tờ sau đây:
a) Luật sư phải xuất trình các giấy tờ quy định tại khoản 2 Điều 27 của Luật luật sư;
b) Trợ giúp viên pháp lý hoặc người tham gia trợ giúp pháp lý xuất trình văn bản cử người thực hiện trợ giúp pháp lý của tổ chức thực hiện trợ giúp pháp lý và thẻ trợ giúp viên pháp lý hoặc thẻ luật sư;
c) Công dân Việt Nam có đủ điều kiện quy định tại điểm c khoản 2 Điều này xuất trình giấy yêu cầu của đương sự và giấy tờ tùy thân.
5. Sau khi kiểm tra giấy tờ và thấy người đề nghị có đủ điều kiện làm người bảo vệ quyền và lợi ích hợp pháp của đương sự quy định tại các khoản 2, 3 và 4 Điều này thì trong thời hạn 03 ngày làm việc kể từ ngày nhận được đề nghị, Cơ quan giải quyết khiếu nại phải xác nhận vào giấy yêu cầu người bảo vệ quyền và lợi ích hợp pháp của người khiếu nại. Trường hợp từ chối thì Cơ quan giải quyết khiếu nại phải thông báo bằng văn bản và nêu rõ lý do cho người đề nghị.
6. Người bảo vệ quyền và lợi ích hợp pháp của đương sự có các quyền, nghĩa vụ sau đây:
a) Tham gia giải quyết khiếu nại từ khi Cơ quan giải quyết khiếu nại thụ lý đơn khiếu nại hành chính của người khiếu nại;
b) Thu thập tài liệu, chứng cứ và cung cấp tài liệu cho Cơ quan giải quyết khiếu nại, nghiên cứu hồ sơ vụ khiếu nại và được ghi chép, sao chụp những tài liệu cần thiết có trong hồ sơ để thực hiện việc bảo vệ quyền và lợi ích hợp pháp củangười khiếu nại;
c) Tham gia phiên họp giải quyết khiếu nại hoặc trong trường hợp không tham gia thì được gửi văn bản bảo vệ quyền và lợi ích hợp pháp của người khiếu nại choCơ quan giải quyết khiếu nại;
d) Giúp người khiếu nại về mặt pháp lý liên quan đến việc bảo vệ quyền và lợi ích hợp pháp của họ; thay mặt đương sự nhận giấy tờ, văn bản mà Cơ quan giải quyết khiếu nại gửi, thông báo trong trường hợp được đương sự ủy quyền và có trách nhiệm chuyển chongười khiếu nại;
đ) Quyền, nghĩa vụ khác theo quy định của pháp luật.”

Thứ sáu, Luật Khiếu nại hiện hành chỉ quy định duy nhất trường hợp đình chỉ việc giải quyết khiếu nại khi người khiếu nại có đơn rút khiếu nại. Tuy nhiên, thực tế còn phát sinh các trường hợp khách quan khác cần tạm đình chỉ hoặc đình chỉ giải quyết khiếu nại như: người khiếu nại là cá nhân đã chết mà quyền và nghĩa vụ của họ chưa được hoặc không được thừa kế; cơ quan, tổ chức cá nhân đã giải thể mà chưa có hoặc không có cơ quan, tổ chức, cá nhân kế thừa quyền và nghĩa vụ tham gia vụ việc khiếu nại; người khiếu nại đã được triệu tập đến lần thứ ba mà vẫn vắng mặt không có lý do chính đáng; người khiếu nại có hành vi cản trở, trốn tránh cơ quan có thẩm quyền giải quyết khiếu nại xác minh; người khiếu nại mất năng lực hành vi dân sự mà chưa xác định được người đại diện theo pháp luật; đã hết thời hiệu giải quyết khiếu nại mà người khiếu nại không thể có mặt theo yêu cầu vì lý do chính đáng…

Do đó, tác giả đề xuất nên chăng cần bổ sung thêm quy định về việc tạm đình chỉ giải quyết khiếu nại hoặc dừng giải quyết khiếu nại. Đồng thời, để đảm bảo tính hiệu lực, hiệu quả của công tác giải quyết khiếu nại, bảo vệ quyền lợi hợp pháp cho công dân, tổ chức, các quy định về trình tự, thủ tục thi hành quyết định giải quyết khiếu nại có hiệu lực pháp luật, các chế tài cụ thể để xem xét, xử lý hành vi không chấp hành các nghĩa vụ và trách nhiệm của các chủ thể tham gia khiếu nại, giải quyết khiếu nại hoặc thực hiện quyết định giải quyết khiếu nại có hiệu lực pháp luật cũng cần được điều chỉnh, bổ sung.

Đối với việc giải quyết các vụ việc tồn đọng và xem xét lại quyết định giải quyết khiếu nại đã có hiệu lực pháp luật nhưng có dấu hiệu vi phạm pháp luật cần được bổ sung trong Luật Khiếu nại về thời hiệu, trình tự, thủ tục giải quyết, thẩm quyền công bố chấm dứt xem xét, giải quyết và công khai kết quả giải quyết để thống nhất trong việc thực hiện. Thực tiễn cũng đòi hỏi quy định cụ thể hơn về việc cung cấp thông tin, tài liệu cho người khiếu nại, luật sư, trợ giúp viên pháp lý trong trường hợp được ủy quyền tham gia khiếu nại.

Thứ bảy, về quy định tổ chức đối thoại; thi hành quyết định giải quyết khiếu nại có hiệu lực pháp luật
Khoản 2 Điều 30 Luật Khiếu nại năm 2011, quy định: “Người giải quyết khiếu nại có trách nhiệm thông báo bằng văn bản với người khiếu nại, người bị khiếu nại, người có quyền và nghĩa vụ liên quan, cơ quan, tổ chức có liên quan biết thời gian, địa điểm, nội dung việc đối thoại”. Trường hợp khiếu nại lần đầu thì người giải quyết khiếu nại lần đầu đồng thời là người bị khiếu nại, nên việc thông báo này là không phù hợp (người giải quyết khiếu nại thông báo bằng văn bản cho chính bản thân mình là người bị khiếu nại). Thiết nghĩ, quy định này chỉ phù hợp khi cán bộ, công chức có hành vi hành chính bị khiếu nại thuộc quyền quản lý trực tiếp của người có thẩm quyền giải quyết khiếu nại theo quy định tại các điều 17, 19, 20, 22, 23 Luật Khiếu nại năm 2011.

Chẳng hạn, trường hợp Chủ tịch UBND cấp xã là người giải quyết khiếu nại lần đầu đồng thời là người bị khiếu nại thì quy định này là không phù hợp vì không thể người giải quyết khiếu nại thông báo bằng văn bản cho chính bản thân mình là người bị khiếu nại. Hơn nữa, trong trường hợp này ý nghĩa của việc tổ chức đối thoại cũng khó mà đảm bảo khi người chủ trì cuộc đối thoại cũng là một bên của cuộc đối thoại.

Mặt khác, theo Điều 39 Luật Khiếu nại hiện hành quy định, trong quá trình giải quyết khiếu nại lần hai, người giải quyết khiếu nại tiến hành đối thoại với người khiếu nại, người bị khiếu nại, người có quyền và nghĩa vụ liên quan, cơ quan, tổ chức, cá nhân có liên quan. Nhưng trên thực tế, khi người giải quyết khiếu nại lần hai là Chủ tịch UBND cấp tỉnh, Bộ trưởng thì việc trực tiếp đối thoại là rất khó khăn và rất ít được thực hiện.
Mục 4 Chương III Luật Khiếu nại năm 2011 và Chương IV Nghị định số 75/2012/NĐ-CP có quy định về thi hành quyết định giải quyết khiếu nại có hiệu lực pháp luật nhưng còn thiếu các quy định cụ thể về trình tự, thủ tục thi hành. Đây là một trong những nguyên nhân dẫn đến tính khả thi của việc thi hành quyết định giải quyết khiếu nại không cao. Bên cạnh đó, vấn đề xử lý hành vi vi phạm pháp luật khiếu nại theo quy định tại Điều 68 Luật Khiếu nại hiện hành còn gặp nhiều khó khăn. Pháp luật hiện nay còn thiếu các quy định cụ thể về việc xử phạt vi phạm trong lĩnh vực khiếu nại. Vì vậy, các cơ quan còn lúng túng, khó khăn khi xử lý đối với những hành vi vi phạm quy định pháp luật về khiếu nại.

Thứ tám, Điều 42 Luật Khiếu nại hiện hành quy định về khởi kiện vụ án hành chính: “Hết thời hạn giải quyết khiếu nại quy định tại Điều 37[4] của Luật này mà khiếu nại không được giải quyết hoặc người khiếu nại không đồng ý với quyết định giải quyết khiếu nại lần hai thì có quyền khởi kiện vụ án hành chính tại Tòa án theo quy định của Luật tố tụng hành chính.”

Theo quy định này được hiểu, người khiếu nại chỉ có quyền khởi kiện ra Tòa án hành chính, khi hết 45 ngày đối với lần thứ hai giải quyết khiếu nại, kể từ ngày thụ lý; đối với vụ việc phức tạp thì thời hạn giải quyết khiếu nại có thể kéo dài hơn nhưng không quá 60 ngày, kể từ ngày thụ lý mà khiếu nại không được giải quyết hoặc người khiếu nại không đồng ý với quyết định giải quyết khiếu nại lần hai. Riêng ở vùng sâu, vùng xa đi lại khó khăn thì thời hạn giải quyết khiếu nại không quá 60 ngày, kể từ ngày thụ lý; đối với vụ việc phức tạp thì thời hạn giải quyết khiếu nại có thể kéo dài hơn, nhưng không quá 70 ngày, kể từ ngày thụ lý. Quy định này sẽ là trái với quy định về bảo đảm quyền khiếu nại trong tố tụng hành chính và quy định khiếu nại thuộc thẩm quyền giải quyết của Tòa án (Điều 28 và Điều 30 Luật Tố tụng hành chính năm 2015. Do vậy, cần phải sửa đổi Điều 42 Luật Khiếu nại năm 2011 cho tương thích với quy định có liên quan của các văn bản pháp luật khác.

Phạm Thị Hồng Đào / Cổng TTĐT Bộ Tư Pháp

Chú thích:
[1] Điều 28. Thời hạn giải quyết khiếu nại lần đầu
Thời hạn giải quyết khiếu nại lần đầu không quá 30 ngày, kể từ ngày thụ lý; đối với vụ việc phức tạp thì thời hạn giải quyết có thể kéo dài hơn nhưng không quá 45 ngày, kể từ ngày thụ lý.
Ở vùng sâu, vùng xa đi lại khó khăn thì thời hạn giải quyết khiếu nại không quá 45 ngày, kể từ ngày thụ lý; đối với vụ việc phức tạp thì thời hạn giải quyết có thể kéo dài hơn nhưng không quá 60 ngày, kể từ ngày thụ lý.
[2] Điều 37. Thời hạn giải quyết khiếu nại lần hai
Thời hạn giải quyết khiếu nại lần hai không quá 45 ngày, kể từ ngày thụ lý; đối với vụ việc phức tạp thì thời hạn giải quyết khiếu nại có thể kéo dài hơn nhưng không quá 60 ngày, kể từ ngày thụ lý.
Ở vùng sâu, vùng xa đi lại khó khăn thì thời hạn giải quyết khiếu nại không quá 60 ngày, kể từ ngày thụ lý; đối với vụ việc phức tạp thì thời hạn giải quyết khiếu nại có thể kéo dài hơn, nhưng không quá 70 ngày, kể từ ngày thụ lý.
[3] . Quyết định hành chính bị kiện là quyết định quy định tại khoản 1 Điều này mà quyết định đó làm phát sinh, thay đổi, hạn chế, chấm dứt quyền, lợi ích hợp pháp của cơ quan, tổ chức, cá nhân hoặc có nội dung làm phát sinh nghĩa vụ, ảnh hưởng đến quyền, lợi ích hợp pháp của cơ quan, tổ chức, cá nhân.

[4] Điều 37. Thời hạn giải quyết khiếu nại lần hai
Thời hạn giải quyết khiếu nại lần hai không quá 45 ngày, kể từ ngày thụ lý; đối với vụ việc phức tạp thì thời hạn giải quyết khiếu nại có thể kéo dài hơn nhưng không quá 60 ngày, kể từ ngày thụ lý.
Ở vùng sâu, vùng xa đi lại khó khăn thì thời hạn giải quyết khiếu nại không quá 60 ngày, kể từ ngày thụ lý; đối với vụ việc phức tạp thì thời hạn giải quyết khiếu nại có thể kéo dài hơn, nhưng không quá 70 ngày, kể từ ngày thụ lý.