Một số vấn đề về tổ chức và hoạt động của các cơ quan điều tra thuộc công an nhân dân trong tiến trình cải cách tư pháp

Tổ chức hệ thống Cơ quan điều tra theo mô hình Pháp lệnh Tổ chức điều tra hình sự năm 2004, đến nay đã ổn định, thực hiện việc phân công, phân cấp, phân quyền điều tra theo luật định; các cơ quan khác được giao nhiệm vụ tiến hành một số hoạt động điều tra cũng đã được củng cố và từng bước đi vào nề nếp. Đội ngũ Điều tra viên, cán bộ điều tra đã được tăng cường về số lượng và chất lượng, góp phần nâng cao hiệu quả đấu tranh phòng, chống tội phạm, bảo đảm giữ vững an ninh chính trị, trật tự an toàn xã hội… Tuy nhiên, so với yêu cầu của cải cách tư pháp, thì những đổi mới về Cơ quan điều tra trong Công an nhân dân thời gian qua mới chỉ là bước đầu, còn nhiều vấn đề đặt ra cần phải tổng kết, rút kinh nghiệm, như: Bộ máy Cơ quan điều tra còn cồng kềnh do được tổ chức ở nhiều cơ quan khác nhau, nhiều tầng nấc, vận hành chưa thật nhịp nhàng, chưa đáp ứng yêu cầu kịp thời trong đấu tranh phòng, chống tội phạm; đội ngũ Điều tra viên, cán bộ điều tra tuy được tăng cường nhưng nhìn chung còn yếu về chất lượng và thiếu về số lượng… Trong bối cảnh như vậy, việc tiếp tục nghiên cứu đổi mới tổ chức và hoạt động của Cơ quan điều tra, bảo đảm tính kịp thời, nhanh, nhạy trong điều tra, xử lý tội phạm đáp ứng yêu cầu cải cách tư pháp đã và đang là đòi hỏi mang tính khách quan.

Nghị quyết số 08-NQ/TW ngày 02/01/2002 của Bộ Chính trị về một số nhiệm vụ trọng tâm công tác tư pháp trong thời gian tới đã xác định, Bộ Công an cần thống nhất chỉ huy các Cơ quan điều tra thuộc Bộ; mỗi đơn vị, bộ phận thuộc Cơ quan điều tra cần được tổ chức, phân công chuyên sâu về từng lĩnh vực và quy định rõ quyền hạn, trách nhiệm, đặc biệt là quyền hạn, trách nhiệm của từng chức danh trong Cơ quan điều tra; kết hợp chặt chẽ giữa hoạt động điều tra tố tụng và trinh sát; nghiên cứu sáp nhập các Cơ quan điều tra thuộc Công an ở địa phương. Có phương án đổi mới tổ chức, hoạt động của các Cơ quan điều tra trong quân đội phù hợp với hướng đổi mới tổ chức và hoạt động của các Cơ quan điều tra của Nhà nước. ở ngành Kiểm sát chỉ tổ chức Cơ quan điều tra tại Viện kiểm sát nhân dân tối cao để điều tra một số loại tội phạm xâm phạm hoạt động tư pháp mà người phạm tội là cán bộ thuộc các cơ quan tư pháp. Nghị quyết số 49-NQ/TW ngày 02/6/2005 của Bộ Chính trị về chiến lược cải cách tư pháp đến năm 2020 tiếp tục chỉ đạo, xác định rõ nhiệm vụ của Cơ quan điều tra trong mối quan hệ với cơ quan khác được giao nhiệm vụ tiến hành một số hoạt động điều tra theo hướng Cơ quan điều tra chuyên trách điều tra tất cả các vụ án hình sự, các cơ quan khác chỉ tiến hành một số hoạt động điều tra sơ bộ và tiến hành một số biện pháp điều tra theo yêu cầu của Cơ quan điều tra chuyên trách. Trước mắt, tiếp tục thực hiện mô hình tổ chức Cơ quan điều tra theo pháp luật hiện hành; nghiên cứu và chuẩn bị mọi điều kiện để tiến tới tổ chức lại các Cơ quan điều tra theo hướng thu gọn đầu mối, kết hợp chặt chẽ giữa công tác trinh sát và hoạt động điều tra tố tụng hình sự. Theo hướng chỉ đạo này, để bảo đảm tính ổn định, hoạt động có hiệu quả, các Cơ quan điều tra cần được tiếp tục củng cố và kiện toàn theo lộ trình cải cách tư pháp nhưng cần hết sức thận trọng, vừa làm vừa rút kinh nghiệm, lấy ổn định làm trọng tâm.

Chúng tôi cho rằng, thực hiện lộ trình từ nay đến năm 2012 là tiếp tục ổn định Cơ quan điều tra và chuẩn bị mọi mặt cho các bước cải cách tư pháp tiếp theo đến năm 2020. Trong đó, cần quán triệt và thực hiện tốt nhiệm vụ mang tính giải pháp chung, đó là đổi mới tổ chức, hoạt động các Cơ quan điều tra phải nhằm tạo lập cơ chế pháp lý hữu hiệu kiểm soát sự tuân thủ pháp luật và xử lý nghiêm minh vi phạm pháp luật, bảo vệ quyền tự do, dân chủ của công dân, bảo đảm an toàn trong mọi lĩnh vực của đời sống xã hội. Việc nghiên cứu để đổi mới tổ chức và hoạt động của các Cơ quan điều tra cần phải đặt trong tổng thể nghiên cứu về cải cách tư pháp nói chung và cần xác định rõ tiến trình, lộ trình, bước đi phù hợp với điều kiện thực tế. Do đó, cần phải tính toán, cân nhắc nhiều mặt, phải căn cứ vào pháp luật, nguyên tắc tổ chức bộ máy Nhà nước, tình hình kinh tế, chính trị, xã hội của đất nước, kinh nghiệm hoạt động và tổ chức bộ máy của Bộ, ngành có liên quan để xác định vị trí, vai trò, chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn của các Cơ quan điều tra trong hệ thống các cơ quan tư pháp. Việc đổi mới tổ chức và hoạt động của Cơ quan điều tra phải nhằm mục tiêu xây dựng Cơ quan điều tra trở thành một công cụ mạnh mẽ của Nhà nước, thực hiện chức năng tư pháp hình sự, có đủ quyền năng pháp lý, trực tiếp tiến hành các nhiệm vụ bảo đảm cho hoạt động điều tra, xử lý các vụ án hình sự được nghiêm minh, đúng người, đúng tội, nhanh chóng, kịp thời, góp phần bảo vệ Đảng, chế độ và Nhà nước xã hội chủ nghĩa, bảo vệ quyền và lợi ích hợp pháp của tổ chức và cá nhân… Tiến tới hình thành một hệ thống các Cơ quan điều tra phù hợp dựa trên cơ sở xác định rõ mô hình tổ chức và rành mạch về chức năng, nhiệm vụ, thích ứng với điều kiện thực tế của nước ta, tinh gọn, có hiệu lực; có cơ sở pháp lý chặt chẽ và xác lập mối quan hệ cụ thể trong phối hợp thực thi pháp luật. Trên tinh thần như vậy, chúng tôi cho rằng, việc đổi mới tổ chức và hoạt động của các Cơ quan điều tra trong tiến trình cải cách tư pháp cần thực hiện theo hướng sau:

– Do hoạt động điều tra, xử lý tội phạm hiện nay vẫn bộc lộ những sơ hở, thiếu sót, sai phạm như: Việc phối hợp giữa các đơn vị trong Cơ quan điều tra Công an các cấp xuất hiện xu hướng chia cắt, làm giảm sức mạnh của cả hệ thống Cơ quan điều tra; công tác chỉ đạo của một số đơn vị, địa phương có hiện tượng thoát ly khỏi sự quản lý theo chức năng quản lý về hoạt động tố tụng của Thủ trưởng Cơ quan điều tra và Thủ trưởng cơ quan Công an cùng cấp; tình trạng để lộ lọt thông tin, tài liệu điều tra trong quá trình tiến hành tố tụng vẫn xảy ra, có thời điểm rất phức tạp. Do đặc điểm mô hình điều tra hình sự khép kín như hiện nay, rất dễ dẫn đến bỏ lọt tội phạm, đây cũng là điều kiện có thể làm phát sinh tiêu cực. Mặt khác, vì trong một đơn vị điều tra, vừa có quyền năng tố tụng, vừa có quyền năng xử lý hành chính, lại có chức năng thực hiện biện pháp trinh sát; do đó, rất dễ có sự lạm dụng các hoạt động nói trên trong hoạt động điều tra, xử lý tội phạm. Vì vậy, trước mắt cần phát huy sức mạnh của mô hình Cơ quan điều tra theo quy định của Pháp lệnh Tổ chức điều tra hình sự năm 2004, hạn chế đến mức thấp nhất các vướng mắc dễ xảy ra trong quá trình thực hiện mô hình này. Đặc biệt, cần chú ý không được “hoà tan” giữa hai khâu điều tra trinh sát và điều tra tố tụng làm một, nhất là phải khắc phục tình trạng khép kín, thoát ly khỏi sự quản lý về hoạt động tố tụng hình sự của Thủ trưởng Cơ quan điều tra.

– Trên cơ sở tổng kết thi hành Pháp lệnh tổ chức điều tra hình sự năm 2004, cần có những giải pháp đồng bộ, cả về tăng cường cơ sở pháp lý, hoàn thiện cơ chế phối hợp giữa các lực lượng, công tác chỉ huy, chỉ đạo nhằm khắc phục những khó khăn, bất cập nảy sinh, đáp ứng tốt yêu cầu của thực tiễn công tác phòng ngừa, điều tra, xử lý tội phạm. Trước mắt, cần đẩy nhanh việc nghiên cứu, xây dựng Luật tổ chức Cơ quan điều tra hình sự nhằm hoàn thiện một bước cơ sở pháp lý để bảo đảm các điều kiện về tổ chức bộ máy, phân công hợp lý thẩm quyền điều tra, nâng cao khả năng hợp tác quốc tế trong điều tra tội phạm, bảo đảm chế độ, chính sách cần thiết, phục vụ tốt yêu cầu đấu tranh phòng, chống tội phạm, góp phần bảo đảm an ninh quốc gia, giữ gìn trật tự, an toàn xã hội trong tình hình mới. Việc xây dựng Luật tổ chức Cơ quan điều tra hình sự cần bảo đảm thể chế hoá đường lối, chủ trương, chính sách của Đảng về yêu cầu xây dựng Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa, về cải cách tư pháp, cải cách hành chính; đảm bảo cho tổ chức và hoạt động của các Cơ quan điều tra tuân thủ các quy định của Hiến pháp, phù hợp với các nguyên tắc và thực tiễn tổ chức bộ máy của Nhà nước ta hiện nay và thời gian tới; phù hợp với tiến trình cải cách tổng thể hệ thống cơ quan tư pháp nói chung. Đồng thời, phải trên cơ sở tổng kết thực tiễn hoạt động điều tra hình sự trong những năm qua; kế thừa những quy định còn phù hợp của Pháp lệnh tổ chức điều tra hình sự năm 2004; tiếp thu có chọn lọc kinh nghiệm xây dựng pháp luật và đấu tranh phòng, chống tội phạm và tổ chức điều tra hình sự của một số quốc gia có sự tương đồng với Việt Nam về chính trị, pháp luật.

– Tiếp tục nghiên cứu tổ chức lại các Cơ quan điều tra cho gọn đầu mối, thống nhất chỉ đạo hoạt động điều tra; kết hợp chặt chẽ giữa công tác trinh sát và hoạt động điều tra theo tố tụng. Nghiên cứu thu hẹp bộ máy Cơ quan điều tra trong quân đội phù hợp với thẩm quyền được điều chỉnh của Toà án quân sự. Trong Công an nhân dân và Quân đội nhân dân chỉ nên tổ chức một hệ thống Cơ quan điều tra (từ trung ương đến địa phương); chỉ đạo Cơ quan điều tra là Thủ trưởng Cơ quan điều tra. Cơ quan điều tra có Điều tra viên cao cấp, trung cấp, sơ cấp và các cán bộ giúp việc. Thủ trưởng Cơ quan điều tra, Điều tra viên khi tiến hành tố tụng không căn cứ chức danh hành chính. Về lâu dài, không nên quy định cho các cơ quan khác được giao nhiệm vụ tiến hành một số hoạt động điều tra, điều tra tố tụng, vì đây là những cơ quan quản lý Nhà nước, tồn tại ở nhiều lĩnh vực và trong hoạt động quản lý của mình mà phát hiện hành vi có dấu hiệu phạm tội thì phải báo ngay cho Cơ quan điều tra hoặc Viện kiểm sát có thẩm quyền để quyết định việc khởi tố, điều tra. Các cơ quan khác có trách nhiệm phối hợp theo sự chỉ đạo của Cơ quan điều tra chuyên trách và của Viện kiểm sát. Nguyên tắc Cơ quan điều tra chỉ đạo các cơ quan khác liên quan đến hoạt động điều tra còn được áp dụng trong quan hệ giữa Cơ quan điều tra với cơ quan trinh sát, giữa Điều tra viên với Trinh sát viên. Mô hình tổ chức Cơ quan điều tra như hiện nay được tổ chức theo hướng Điều tra viên và trinh sát ở trong cùng một cơ quan; do đó, một mặt phải làm tốt công tác phòng ngừa, mặt khác, bộ phận điều tra phải làm tốt công tác điều tra tội phạm.

– Các Cơ quan điều tra có chức năng, nhiệm vụ chủ yếu là điều tra, phát hiện và xử lý tội phạm theo quy định của pháp luật. Do đó, cần có các quy định cụ thể để mọi hoạt động điều tra thực hiện được thuận lợi. Khi thực hiện chức năng, nhiệm vụ điều tra, các đơn vị, cán bộ được giao nhiệm vụ điều tra có quyền áp dụng các biện pháp ngăn chặn, các biện pháp thu thập chứng cứ và các biện pháp khác theo quy định của pháp luật tố tụng hình sự để điều tra, xử lý tội phạm; được áp dụng các biện pháp nghiệp vụ, sử dụng vũ khí, công cụ hỗ trợ theo quy định của pháp luật.

– Cơ quan điều tra là cơ quan tư pháp, không làm nhiệm vụ quản lý Nhà nước vì vậy không nên giao thẩm quyền xử phạt vi phạm hành chính. Đặc trưng này đòi hỏi phải xác lập đúng nội dung nhiệm vụ, quyền hạn và nghĩa vụ, trách nhiệm của Cơ quan điều tra và nội dung đó phải được cụ thể hoá bằng các văn bản quy phạm pháp luật. Cụ thể là, cần nghiên cứu xác định lại nhiệm vụ của Cơ quan điều tra trong quan hệ với các cơ quan khác được giao nhiệm vụ tiến hành một số hoạt động điều tra theo hướng Cơ quan điều tra có thẩm quyền điều tra tất cả các vụ án hình sự. Một số cơ quan khác như: Kiểm lâm, Bộ đội biên phòng, Hải quan, lực lượng Cảnh sát biển hoặc các cơ quan khác trong Công an nhân dân chỉ tiến hành một số hoạt động điều tra ban đầu, như: Lập biên bản về sự việc phạm tội xảy ra; bảo vệ hiện trường, thu giữ tang vật, phương tiện, giữ người phạm tội… sau đó chuyển mọi tài liệu, tang vật, người bị bắt giữ cho Cơ quan điều tra để tiến hành điều tra theo trình tự, thủ tục tố tụng hình sự.

– Điều tra viên là một chức danh tư pháp độc lập, hoạt động của Điều tra viên là hoạt động, đó là điều tra, khám phá tội phạm. Thực tế cho thấy, đội ngũ cán bộ điều tra nói chung, Điều tra viên nói riêng ở nước ta hiện nay nhìn chung còn thiếu về số lượng, yếu về chuyên môn nghiệp vụ; hạn chế về quyền năng tố tụng, chưa đáp ứng yêu cầu đấu tranh phòng, chống tội phạm trong tình hình mới. Do vậy, cần phải xây dựng, hoàn thiện chế định pháp lý về Điều tra viên, trong đó cần ban hành pháp luật về Điều tra viên để quy định cụ thể tiêu chuẩn về đạo đức, phẩm chất chính trị, trình độ pháp luật, chuyên môn nghiệp vụ, quyền hạn, nghĩa vụ của chức danh này. Xác định rõ chế độ đãi ngộ, cách thức tuyển chọn, phong (bổ nhiệm), miễn nhiệm chức danh Điều tra viên để từ đó xác định mô hình, chương trình đào tạo, bảo đảm chính quy hoá lực lượng Điều tra viên. Quan tâm hoàn thiện các văn bản quy phạm pháp luật nhằm đổi mới tổ chức và hoạt động của các Cơ quan điều tra, tạo lập một khung pháp lý làm cơ sở cho các Cơ quan điều tra và Điều tra viên hoạt động có hiệu quả; tăng cường cơ sở vật chất kỹ thuật, trang thiết bị và bảo đảm kinh phí cho hoạt động điều tra.

– Tiến hành rà soát, đánh giá, bố trí lại lực lượng Cảnh sát điều tra trong toàn quốc theo hướng tăng cường cho lực lượng điều tra án hình sự, ma tuý và cấp huyện; phải căn cứ vào lượng án thụ lý thực tế theo từng lĩnh vực kinh tế, hình sự, ma tuý, tham nhũng để bố trí, bổ sung Điều tra viên cho phù hợp. Cần sửa đổi quy định về thành phần Hội đồng tuyển chọn Điều tra viên cho phù hợp với tình hình thực tế theo hướng: Tổng cục An ninh, Tổng cục Cảnh sát có Hội đồng tuyển chọn Điều tra viên và giao cho Tổng cục trưởng các Tổng cục này quyết định bổ nhiệm, miễn nhiệm Điều tra viên sơ cấp, trung cấp thuộc Cơ quan An ninh điều tra Bộ Công an và Cơ quan Cảnh sát điều tra Bộ Công an. Mặt khác, bổ sung Cục trưởng Cục An ninh điều tra và Chánh văn phòng Cơ quan Cảnh sát điều tra Bộ Công an là thành viên Hội đồng tuyển chọn Điều tra viên cấp Bộ; Chánh văn phòng Cơ quan Cảnh sát điều tra Công an cấp tỉnh là thành viên Hội đồng tuyển chọn Điều tra viên cấp tỉnh. Khi xét duyệt, tuyển chọn Điều tra viên của đơn vị, địa phương nào thì Thủ trưởng đơn vị, địa phương đó là thành viên Hội đồng.

– Hợp tác quốc tế trong điều tra tội phạm là nhiệm vụ rất quan trọng của Cơ quan điều tra, đặc biệt là việc triển khai tổ chức thực hiện các quy định về vấn đề này trong Bộ luật Tố tụng Hình sự năm 2003. Theo đó, cần phải tính toán để quy định cụ thể cơ chế hợp tác quốc tế trong lĩnh vực tư pháp của các Cơ quan điều tra; đồng thời, có phương án bảo đảm các điều kiện để thực hiện tốt nhiệm vụ hợp tác quốc tế trong lĩnh vực này vì đây là vấn đề lâu nay ở nước ta chưa được quan tâm đúng mức.

Nhận thức thống nhất về phương hướng, các giải pháp chung về đổi mới tổ chức, hoạt động Cơ quan điều tra nói chung, Cơ quan điều tra trong Công an nhân dân nói riêng trong cải cách tư pháp có ý nghĩa quan trọng, giúp định hướng tốt cho việc tổ chức thực hiện các đề án và phương án đổi mới các cơ quan tư pháp. Đây là vấn đề lớn, hệ trọng, cần phải quán triệt các quan điểm chỉ đạo của Đảng để xác định rõ mô hình Cơ quan điều tra, từ đó có lộ trình, bước đi phù hợp trong tiến trình cải cách tư pháp theo chỉ đạo của Nghị quyết số 49-NQ/TW, đó là cải cách tư pháp phải kế thừa truyền thống pháp lý dân tộc, những thành tựu đã đạt được của nền tư pháp xã hội chủ nghĩa Việt Nam, tiếp thu có chọn lọc những kinh nghiệm của nước ngoài phù hợp với hoàn cảnh nước ta và yêu cầu chủ động hội nhập quốc tế, đáp ứng được xu thế phát triển của xã hội trong tương lai./.