Hoàn thiện Luật đất đai 2013 nhằm bảo đảm lợi ích người sử dụng đất nông nghiệp

Tính từ năm 1987 đến nay, chỉ trong vòng 30 năm, Luật Đất đai đã được sửa đổi, bổ sung 5 lần (vào các năm 1993, 1998, 2001, 2003 và 2013), trong đó, nội dung quy định về quyền sử dụng đất nông nghiệp luôn được chú trọng. Tiếp nối các Luật Đất đai năm 1993 và 2003, Luật Đất đai năm 2013 (có hiệu lực từ ngày 01/07/2014) đã có nhiều sửa đổi quan trọng trong chính sách pháp luật về quyền sử dụng đất nông nghiệp. Tuy nhiên, cùng với sự phát triển của kinh tế – xã hội, thực tiễn thi hành pháp luật về đất đai luôn phát sinh những đòi hỏi sửa đổi, cải cách trong xây dựng và thi hành pháp luật về quyền sử dụng đất nông nghiệp.

Abstract: Since 1987, within 30 years, the Law on Land has been amended 5 times (in 1993, 1998, 2001, 2003 and 2013), in which the provisions on agricultural land is always focused. Following the Laws on Land of 1993 and 2003, the Law on Land of 2013 (effective as of July 1, 2014) has included several important amendments to the legal provisions on agricultural land use rights. However, along with the socio-economic developments, the practice of enforcement of the law on land has always required the reforms and reform in the development and enfocement of the legal regulations on the agricultural land use rights.

1. Về hạn mức tích tụ và tập trung đất nông nghiệp

Ở Việt Nam, vấn đề hạn mức tích tụ ruộng đất và tập trung đất nông nghiệp luôn là vấn đề phức tạp, gây ra nhiều tranh cãi trong quá trình xây dựng và hoàn thiện Luật Đất đai. Với tư cách là đại diện sở hữu toàn dân đối với đất đai, Nhà nước một mặt phải thúc đẩy việc tích tụ ruộng đất hợp lý để phục vụ cho sản xuất lớn1, nhưng mặt khác cũng phải ngăn chặn những hiện tượng tập trung ruộng đất một cách tiêu cực, dẫn đến độc quyền sử dụng đất đai, bóc lột người lao động, làm giảm hiệu quả sử dụng đất nông nghiệp (SDĐNN). Nghiên cứu pháp luật của các nước trên thế giới cho thấy, ngay cả những quốc gia thừa nhận nhiều hình thức sở hữu về đất đai (trong đó có sở hữu tư nhân) cũng vẫn xây dựng các quy định pháp luật về hạn điền, như Nhật Bản, Hàn Quốc2, những quốc gia thuộc khu vực Đông Á, có điểm tương đồng với Việt Nam là đất chật, người đông. Quỹ đất nông nghiệp hạn chế, khó có khả năng tăng thêm, và thậm chí còn phải chia sẻ cho quá trình phát triển thương mại, công nghiệp đòi hỏi các quốc gia này phải có một chế độ sử dụng đất đai hợp lý.

Ở Việt Nam, Luật Đất đai năm 1993 đưa ra quy định về hạn mức SDĐNN của cá nhân, hộ gia đình theo hướng khống chế diện tích đất tối đa mà mỗi cá nhân, hộ gia đình được phép sử dụng dưới mọi hình thức (bao gồm cả đất được giao, được nhận chuyển quyền…). Đến Luật Đất đai năm 2003, cách hiểu về hạn mức sử dụng đất được thay đổi theo hướng không hạn chế diện tích sử dụng, mà chỉ hạn chế diện tích đất được giao (hạn mức giao đất) và được chuyển nhượng, tặng cho… (hạn mức nhận chuyển quyền). Cách quy định như vậy tỏ ra linh hoạt và hợp lý hơn so với việc khống chế diện tích đất sử dụng thực tế: một cá nhân, hộ gia đình nếu như có nhu cầu sử dụng đất nhiều hơn hạn mức giao đất, sẽ phải chuyển sang thuê đất, và phải chịu nghĩa vụ tài chính với Nhà nước nặng hơn so với đất trong hạn mức. Điều đó sẽ buộc người SDĐNN phải tính toán, suy nghĩ, tìm ra giải pháp khai thác diện tích đất nông nghiệp thực sự hiệu quả, mang lại năng suất cao.

Về hạn mức giao đất nông nghiệp, Luật Đất đai năm 2013 tiếp tục kế thừa gần như toàn bộ các quy định của Luật Đất đai năm 2003. Cụ thể hơn, Điều 129 Luật Đất đai năm 2013 chỉ là kết quả của việc luật hóa các quy định của Điều 69 Nghị định 181/2004/NĐ-CP hướng dẫn thi hành Luật Đất đai năm 2003. Có khác chăng, thay vì chỉ đưa ra giới hạn trần của hạn mức giao đất và giao cho Chính phủ quy định chi tiết hạn mức giao đất với từng loại đất và từng vùng bằng Nghị định như quy định tại khoản 6 Điều 70 Luật Đất đai năm 2003 thì Luật Đất đai năm 2013 đã để Quốc hội trực tiếp quy định. Đây là điều dễ hiểu, vì sau 10  năm thi hành Luật Đất đai năm 2003, thực tiễn cho thấy, hạn mức giao đất nông nghiệp được đặt ra tại Nghị định 181/2004/NĐ-CP là phù hợp, do đó cần phải được quy định cứng trong luật như một sự đảm bảo pháp lý chắc chắn hơn cho việc giao đất nông nghiệp của Nhà nước hiện nay.

Về hạn mức nhận chuyển quyền SDĐNN, đây là bước tiến có tính đột phá của Luật Đất đai năm 2013, khi cho phép hạn mức nhận chuyển quyền SDĐNN lên đến mức không quá 10 lần hạn mức giao đất. So với quy định trong Nghị quyết 1126/2007/NQ-UBTVQH11 của Ủy ban Thường vụ Quốc hội, hạn mức nhận chuyển quyền SDĐNN của cá nhân, hộ gia đình đã tăng lên từ 3 đến 5 lần (tùy loại đất và tùy vùng). Điều này mở ra khả năng tích tụ ruộng đất để nâng cao trình độ canh tác và hiệu quả kinh tế. Nhằm đảm bảo sự linh hoạt của chính sách tích tụ ruộng đất, quy định về hạn mức nhận chuyển quyền sử dụng đất trước đây do Chính phủ trình Uỷ ban Thường vụ Quốc hội quyết định3, nay đã được quy định khung trong Luật Đất đai năm 2013, và Quốc hội giao cho Chính phủ quy định cụ thể đối với từng vùng và từng thời kỳ.

Tóm lại, so với Luật Đất đai năm 2003, quy định về hạn mức giao đất trong Luật Đất đai năm 2013 không thay đổi về nội dung, nhưng về hình thức thể hiện thì đã có sự thay đổi lớn. Theo quy định của Luật Đất đai năm 2013, Quốc hội đã “thu hồi” lại thẩm quyền quy định hạn mức giao đất nông nghiệp của Chính phủ. Đây là biện pháp phù hợp, nhất là trong bối cảnh quỹ đất nông nghiệp chưa được Nhà nước giao cho cá nhân, hộ gia đình chỉ còn rất hạn chế4, trong khi đa số nông dân vẫn chưa có khả năng tiếp cận với quyền SDĐNN thông qua thị trường bất động sản (cho thuê, chuyển nhượng quyền sử dụng đất…). Hạn mức giao đất nông nghiệp (đã trải qua kiểm nghiệm thực tiễn 10  năm thi hành Luật Đất đai 2003) vẫn được giữ nguyên, song việc giao đất cần được quản lý chặt chẽ hơn, tránh sự tùy tiện. Vì vậy, cần thiết phải có chế tài mạnh dành cho cả chủ thể sử dụng đất và chủ thể có thẩm quyền giao đất, nhằm đảm bảo đất nông nghiệp được giao đúng đối tượng có nhu cầu canh tác.

2. Về thời hạn sử dụng đất nông nghiệp

Bên cạnh những thay đổi về hạn mức tích tụ ruộng đất, Luật Đất đai năm 2013 cũng có một thay đổi đáng kể liên quan đến thời hạn sử dụng đất, đó là nâng thời hạn giao đất, cho thuê đất, công nhận quyền sử dụng đất trồng cây hàng năm, đất nuôi trồng thuỷ sản, đất làm muối cho cá nhân, hộ gia đình trực tiếp sản xuất từ 20 lên 50 năm. Một mặt, quy định này thể hiện rõ quan điểm của Đảng trong Nghị quyết 19-NQ/TW ngày 03/10/2012 của Ban Chấp hành Trung ương Đảng khóa XI về tiếp tục đổi mới chính sách pháp luật về đất đai, theo đó “tiếp tục giao đất, cho thuê đất nông nghiệp cho hộ gia đình, cá nhân sử dụng có thời hạn theo hướng kéo dài hơn quy định hiện hành”. Mặt khác, quy định này còn đảm bảo sự bình đẳng giữa người sử dụng đất trồng cây hàng năm, nuôi trồng thủy sản, làm muối với người sử dụng đất trồng cây lâu năm hay đất rừng sản xuất (đã được hưởng thời hạn sử dụng đất lên đến 50 năm từ Luật Đất đai năm 2003); cũng như giữa hộ gia đình, cá nhân sử dụng đất với các tổ chức kinh tế sử dụng đất (được hưởng thời hạn sử dụng đất 50 năm, thậm chí lên đến 70 năm đối với dự án có vốn đầu tư lớn nhưng thu hồi vốn chậm, dự án đầu tư vào địa bàn có điều kiện kinh tế – xã hội khó khăn hay đặc biệt khó khăn). Rõ ràng, không thể chỉ căn cứ vào cách thức canh tác cây ngắn ngày hay dài ngày, hay giữa cá nhân, hộ gia đình với tổ chức kinh tế để quy định thời hạn sử dụng đất. Trong nhiều trường hợp, đầu tư vào canh tác cây hàng năm hay nuôi trồng thủy sản còn tốn kém hơn so với đầu tư cây lâu năm, do đó thời hạn sử dụng đất quá ngắn sẽ làm người nông dân hạn chế đầu tư vào đất đai, thậm chí còn có thể làm cho họ khai thác một cách quá mức dẫn đến sự kiệt quệ của đất đai. Nâng cao thời hạn sử dụng đất trồng cây hàng năm, đất nuôi trồng thuỷ sản, đất làm muối lên 50 năm sẽ giúp tạo tâm lý gắn bó, lâu dài cho người sử dụng, thúc đẩy việc đầu tư vào canh tác trên đất, nhằm mang lại năng suất và hiệu quả kinh tế cao hơn.

Tuy nhiên, Luật Đất đai năm 2013 vẫn còn những bất cập về vấn đề thời hạn sử dụng đất. Theo quy định của Luật Đất đai năm 2013, thời hạn sử dụng các nhóm đất nông nghiệp nói chung đều đã nâng lên đến 50 năm, tuy nhiên, Điều 37 vẫn giữ quy định kỳ quy hoạch là 10 năm. Điều này cho thấy, tầm nhìn quy hoạch vẫn chưa theo kịp với tốc độ phát triển của nền kinh tế, dễ dẫn đến sự mất ổn định trong sử dụng, khai thác đất đai, trong đó có đất nông nghiệp. Nhìn rộng ra, mặc dù đã được gia tăng thời hạn sử dụng đất, song ở Việt Nam hiện nay, đa số đất nông nghiệp vẫn là đất sử dụng có thời hạn. Có chuyên gia nhận định, so với đất ở, đất kinh doanh được Nhà nước công nhận là ổn định lâu dài, thì đất nông nghiệp thường chỉ có thời hạn sử dụng là 50 năm, lại bị hạn chế bởi hạn mức giao đất, nên quyền tài sản của nông hộ đối với đất nông nghiệp đang được Nhà nước bảo hộ ở mức kém hơn, dễ bị Nhà nước thu hồi hơn5. Đã xuất hiện những quan điểm cho rằng, để phù hợp với quy định pháp luật của Cộng đồng kinh tế chung ASEAN (AEC) mà Việt Nam là thành viên, nên kéo dài thời hạn SDĐNN đến 99 năm, thậm chí là vĩnh viễn6.

Từ kinh nghiệm quốc tế, cũng như những bài học của lịch sử, có thể thấy rằng, việc gia tăng thời hạn SDĐNN lên mức cao hơn so với quy định hiện hành của Luật Đất đai năm 2013 là hoàn toàn khả thi và có thể mang lại nhiều lợi ích như: thúc đẩy việc đầu tư, gia tăng giá trị sản phẩm, nâng cao hiệu quả canh tác và bồi dưỡng đất đai.

3. Về định giá đất và thu hồi đất nông nghiệp

Một trong những vấn đề nóng bỏng, nhức nhối trong suốt 10  năm thi hành Luật Đất đai năm 2003 là vấn đề định giá đất và thu hồi đất nông nghiệp. Chính cơ chế định giá đất chưa phù hợp đã góp phần tạo ra nhiều bất cập trong thu hồi đất, đặc biệt là đất nông nghiệp.

So với Luật Đất đai năm 2003, các quy định về định giá đất của Luật Đất đai năm 2013 đã có nhiều sửa đổi, bổ sung quan trọng, cụ thể là:

Thứ nhất, bổ sung Điều 112 quy định về các nguyên tắc định giá đất: (i) theo mục đích sử dụng đất hợp pháp tại thời điểm định giá; (ii) theo thời hạn sử dụng đất; (iii) phù hợp với giá đất phổ biến trên thị trường của loại đất có cùng mục đích sử dụng đã chuyển nhượng, giá trúng đấu giá quyền sử dụng đất đối với những nơi có đấu giá quyền sử dụng đất hoặc thu nhập từ việc sử dụng đất; (iv) cùng một thời điểm, các thửa đất liền kề nhau có cùng mục đích sử dụng, khả năng sinh lợi, thu nhập từ việc sử dụng đất tương tự như nhau thì có mức giá như nhau. Chính phủ quy định cụ thể các phương pháp định giá đất như phương pháp so sánh, phương pháp chiết trừ, phương pháp thu nhập, phương pháp thặng dư, phương pháp hệ số điều chỉnh và hoàn cảnh áp dụng các phương pháp7.

Thứ hai, bổ sung quy định về khung giá đất. Khung giá đất được Chính phủ ban hành định kỳ 05 năm một lần đối với từng loại đất, theo từng vùng. Trong thời gian thực hiện khung giá đất mà giá đất phổ biến trên thị trường tăng từ 20% trở lên so với giá tối đa hoặc giảm từ 20% trở lên so với giá tối thiểu trong khung giá đất thì Chính phủ điều chỉnh khung giá đất cho phù hợp.

Thứ ba, sửa đổi quy định về xây dựng bảng giá đất tại Điều 114: “Căn cứ nguyên tắc, phương pháp định giá đất và khung giá đất, UBND cấp tỉnh xây dựng và trình Hội đồng nhân dân cùng cấp thông qua bảng giá đất trước khi ban hành. Bảng giá đất được xây dựng định kỳ 05 năm một lần và công bố công khai vào ngày 01 tháng 01 của năm đầu kỳ”.

Tuy nhiên, có thể nói rằng, nhìn tổng thể, cách định giá đất theo Luật Đất đai năm 2013 vẫn chưa thể bám sát diễn biến của thị trường, do: (1) thị trường đất nông nghiệp hoạt động rất èo uột và chưa có tổ chức nên hầu như không thể thu thập được thông tin tin cậy về giá đất, ngoại trừ cách lấy giá quy định từ bảng giá đất của UBND tỉnh8; (2) quản lý nhà nước về đất đai chưa ngăn chặn được tình trạng đầu cơ, đặc biệt là đầu cơ đất nông nghiệp ở những khu vực sắp được thu hồi để xây dựng khu đô thị, khu công nghiệp… dẫn đến tình trạng bong bóng bất động sản, giá đất bị đẩy lên quá cao so với giá trị thực.

Nhìn rộng ra, các quy định về căn cứ thu hồi đất của Luật Đất đai năm 2013 dù đã thu hẹp nhiều so với Luật Đất đai 2003 nhưng vẫn đang cho phép nhiều chủ thể có thẩm quyền thu hồi đất, cũng như nhiều trường hợp thu hồi đất, đặc biệt là thu hồi đất để phục vụ phát triển kinh tế. Về việc sử dụng cơ chế thu hồi đất để thực hiện các dự án phục vụ phát triển kinh tế, có một lập luận thường được người nông dân sử dụng trong các tranh chấp đất đai diễn ra trong quá trình 10 năm thi hành Luật Đất đai năm 2003 là: nếu như Nhà nước thu hồi đất để xây dựng các công trình công cộng, vì lợi ích quốc gia, lợi ích cộng đồng như trường học, bệnh viện, nghĩa trang, doanh trại bộ đội… thì người dân sẵn sàng chấp hành quyết định thu hồi, sẵn sàng nhận tiền đền bù theo khung giá Nhà nước quy định. Nhưng nếu như Nhà nước thu hồi đất để giao cho doanh nghiệp xây dựng khu đô thị, nhà chung cư… thì người dân phải được đền bù theo giá thỏa thuận với doanh nghiệp. Nhà nước chỉ có thể đứng ra làm trung gian đàm phán, chứ không thể dùng quyền lực nhà nước để áp đặt, gây thiệt thòi cho người dân. Dĩ nhiên, lập luận này chỉ nên được xem như một nguyên tắc chung của Luật Đất đai, và có thể xây dựng một số ngoại lệ nhất định. Nhưng khi nhìn lại những tranh chấp đất đai nóng bỏng trong thời gian vừa qua, không thể không thấy sự cần thiết phải sửa đổi lại các quy định về căn cứ thu hồi đất của Luật Đất đai năm 2013, theo hướng hạn chế, tiến tới chấm dứt việc thu hồi đất để thực hiện dự án phục vụ phát triển kinh tế – nguyên nhân chính dẫn đến đa số các tranh chấp về đất đai giữa người nông dân với Nhà nước.

Trong quá trình thu hồi đất nông nghiệp, cũng cần đặc biệt chú ý đến chuyển đổi việc làm và tái định cư cho người nông dân. Theo thống kê của Bộ Nông nghiệp và phát triển nông thôn, cứ mỗi ha đất bị thu hồi sẽ làm 10 lao động nông thôn mất việc làm. Mỗi năm có khoảng 73,3 ngàn ha đất nông nghiệp bị thu hồi, nghĩa là chừng 70 vạn lao động nông nghiệp phải thay đổi việc làm9. Đây là một vấn đề cần đặc biệt chú ý trong quá trình thu hồi đất. Ngay cả khi đền bù cho người nông dân một số tiền lớn, mà không chú trọng việc chuyển đổi việc làm cho họ, sẽ dễ dẫn đến những tệ nạn, bất ổn xã hội ở chính những gia đình vừa được đền bù.

Qua phân tích trên, có thể thấy rằng: để chính sách pháp luật về quyền SDĐNN có thể thực sự đi vào đời sống và phát huy hiệu quả, rất cần những biện pháp đồng bộ, nhằm tăng cường sự bảo hộ của Nhà nước đối với đất nông nghiệp, cũng như gia tăng địa vị pháp lý của người SDĐNN trong một thị trường đất đai cởi mở và minh bạch. Theo chúng tôi, cần thiết phải lưu ý đến các biện pháp:

Thứ nhất, cần từng bước mở rộng hạn mức tích tụ đất nông nghiệp theo hướng gia tăng hạn mức nhận chuyển quyền SDĐNN.

Thứ hai, cần tăng thêm thời hạn SDĐNN, chú trọng xây dựng các quy hoạch dài hạn để bảo đảm sử dụng ổn định, lâu dài cho người SDĐNN.

Thứ ba, sửa đổi, bổ sung các quy định, cơ chế định giá đất nông nghiệp, hạn chế các trường hợp thu hồi đất không vì lợi ích quốc gia, lợi ích cộng đồng. Trao thêm cho người nông dân quyền được đàm phán, thương lượng giá đất với chủ đầu tư dự án phát triển kinh tế, hướng tới xây dựng thị trường đất nông nghiệp rộng rãi, lành mạnh và minh bạch./.

NCS Nguyễn Thành Luân – Trường Đại học Luật Hà Nội

Bài viết được đăng tải trên Ấn phẩm Tạp chí Nghiên cứu Lập pháp số 17/2018.

1 Điều này cũng phù hợp với quan điểm của Chiến lược phát triển kinh tế – xã hội 2011-2020 tại Đại hội Đảng toàn quốc lần thứ XI: “Khuyến khích tập trung ruộng đất, phát triển trang trại, doanh nghiệp nông nghiệp phù hợp về quy mô và điều kiện của từng vùng”.

2 Nguyễn Thị Kiều Oanh, Về hạn mức đất nông nghiệp đối với hộ gia đình, cá nhân theo dự thảo Luật Đất đai sửa đổi, Tạp chí Khoa học Pháp lý, Số Đặc san 01/2013.

3 Khoản 3, Điều 71 Luật Đất đai năm 2003.

4 Quyết định số 2282/QĐ-BTNMT ngày 08/12/2011 của Bộ trưởng Bộ Tài nguyên và Môi trường về phê duyệt và công bố kết quả kiểm kê diện tích đất đai tính đến ngày 01/01/2011 xác định: 25,07 triệu ha đất nông nghiệp trên tổng số 26,23 triệu ha đất nông nghiệp trên cả nước đã được giao cho các đối tượng sử dụng (chiếm 95,6%).

5 Phạm Duy Nghĩa, Giáo trình Luật Kinh tế, Nxb. Công an nhân dân, Hà Nội, 2015, tr. 119-120.

6 Trần Thị Cúc, Nguyễn Phúc Thiện, Bảo đảm thực thi quyền SDĐNN trong quá trình hội nhập quốc tế, Tạp chí Dân chủ và Pháp luật số 06/2016.

7 Điều 4, Điều 5 Nghị định số 44/2014/NĐ-CP.

8 Trần Thị Minh Châu, Chính sách đất nông nghiệp ở Việt Nam, Tạp chí Cộng sản số 06/2011.

9 Phạm Thu Thủy, Những vấn đề đặt ra thực tiễn áp dụng pháp luật về thu hồi đất nông nghiệp, Tạp chí Dân chủ và Pháp luật số 03/2014.