Các giá trị nhân quyền thông qua các hiệp định thương mại tự do và thách thức đối với Việt Nam

1. Bối cảnh ra đời các quy định về nhân quyền trong Hiệp định Thương mại tự do Việt Nam – Liên minh châu Âu (EU)

Trong những năm gần đây, trước sự nổi lên của một số nền kinh tế trong khu vực châu Á – Thái Bình Dương, chính sách đối ngoại của EU có nhiều bước tiến quan trọng nhằm giành ảnh hưởng trong một trật tự thế giới mới[1]. Như đã khẳng định trong Hiệp ước Lisbon, một trong các sứ mệnh của EU là góp phần vào “hòa bình, an ninh và phát triển bền vững của thế giới […] và bảo vệ nhân quyền”[2]. Thông qua các chính sách đối ngoại, EU muốn tác động tới các nước đối tác, nhất là các nước đang phát triển để phổ biến rộng rãi các nguyên tắc về nhân quyền, nhà nước pháp quyền, minh bạch và dân chủ theo quan điểm của EU. Để làm được điều này, giá trị nhân quyền đã được coi như một điều kiện đi kèm với các lợi ích thương mại. Nghị quyết về nhân quyền, các tiêu chuẩn xã hội và môi trường trong các hiệp định thương mại quốc tế ngày 25/11/2010 của Nghị viện châu Âu nhấn mạnh yêu cầu bổ sung một loạt các tiêu chuẩn về môi trường, xã hội và nhân quyền trong tất cả các FTA mà EU đàm phán với các nước khác[3].

Khi đàm phán các hiệp định quốc tế với các nước ngoài khối, sự tuân thủ các quy định bảo vệ nhân quyền thường được EU coi là một điều kiện đối với các nước ngoại khối muốn thiết lập quan hệ hợp tác với EU. Trong thực tế, các điều khoản nhân quyền đã được đưa vào trong các hiệp định của EU với hơn 120 quốc gia trên thế giới[4]. Việc tuân thủ các quy định về nhân quyền trong các hiệp định này là một điều kiện tiên quyết mà sự vi phạm có thể dẫn tới các biện pháp trả đũa của EU hoặc thậm chí là đình chỉ hiệu lực của hiệp định đó. Trong các hiệp định này cũng quy định về cơ chế và quy trình đối thoại và tham vấn thường kỳ.

Từ những năm 1990, EU tiếp tục mong muốn phát triển một chính sách đối ngoại toàn diện bao gồm cả lĩnh vực kinh tế, chính trị, xã hội và khởi xướng các hiệp định với các nước ngoài khối. Khu vực mà EU dành sự quan tâm hàng đầu là các quốc gia châu Á và các nước nằm trong khối Liên bang Xô viết cũ. Ban đầu, các nước này sẽ được đề nghị ký kết những hiệp định hợp tác toàn diện với EU (dưới dạng các PCA). Sau khi thống nhất nội dung PCA, trong đó các quy định về nhân quyền thường nằm trong nhóm các điều khoản chủ yếu, các bên mới tiếp tục đàm phán hiệp định thương mại. Bằng cách này, EU có thể gây sức ép tới các quốc gia khác, buộc đối tác chấp nhận các nguyên tắc nhân quyền của EU để đổi lại lợi ích thương mại thu được từ thị trường rộng lớn này[5]. EU mong muốn sử dụng chiến lược này với hầu hết các đối tác thương mại của mình nhằm “Âu hóa” các giá trị nhân quyền trên phạm vi toàn cầu. Phần lớn các FTA đàm phán và ký kết sau năm 2009 của EU được đàm phán theo chiến lược này. Ví dụ, trong quá trình đàm phán hiệp định thương mại với Nhật Bản, EU đã yêu cầu ký kết “gói hiệp định” bao gồm: (i) Hiệp định đối tác chiến lược (Strategic Partnership Agreement – SPA), trong đó các điều khoản nhân quyền được đưa vào nhóm quy định cốt lõi và (ii) Hiệp định hợp tác kinh tế toàn diện (Economic Cooperation Agreement – ECP) (các hiệp định này đã được ký kết và có hiệu lực vào tháng 2/2019)[6]. Điều tương tự cũng diễn ra trong các cuộc đàm phán FTA của EU với các đối tác khác như Úc, Indonesia, Hàn Quốc, Singapore và Việt Nam[7].

Quan hệ hợp tác EU – Việt Nam ngày càng được củng cố, đặc biệt trong bối cảnh Việt Nam đang đóng một vai trò địa chiến lược quan trọng ở khu vực châu Á -Thái Bình Dương, nơi mà nhiều quốc gia trên thế giới muốn tạo lập được sự ảnh hưởng của mình. Về phần mình, Việt Nam tích cực đàm phán FTA với các đối tác chiến lược như EU không chỉ nhằm mục đích kinh tế, mà còn cả những lý do chính trị và an ninh. Từ năm 1995, Việt Nam và Cộng đồng châu Âu (European Community – EC) đã ký kết Hiệp định Khung hợp tác Việt Nam – EC; năm 2003 Việt Nam và EU chính thức tiến hành các cuộc đối thoại nhân quyền. Những cuộc đàm phán nhằm thiết lập một khung pháp lý toàn diện cho một mối quan hệ hợp tác chặt chẽ hơn giữa Việt Nam và EU được bắt đầu từ tháng 11/2007. Tháng 10/2010, bên lề Hội nghị cấp cao Á – Âu lần thứ 8 tại Bỉ, Việt Nam và EU đàm phán Hiệp định khung Đối tác và Hợp tác toàn diện (Partnership and Cooperation Agreement – PCA); ngày 27/6/2012, PCA đã được ký chính thức[8]. Điều 1 của PCA khẳng định cam kết của các bên là “tôn trọng các nguyên tắc dân chủ và nhân quyền, như quy định trong Tuyên ngôn của Đại hội đồng Liên hiệp quốc về nhân quyền và những văn kiện quốc tế về nhân quyền có liên quan” và là “một yếu tố thiết yếu của Hiệp định này”[9]. Trên cơ sở PCA, Việt Nam và EU tiếp tục đàm phán EVFTA. Lời mở đầu của EVFTA đã tái khẳng định cam kết của các bên trong bảo vệ nhân quyền theo các cam kết quốc tế[10].

EVFTA là một loại hiệp định thế hệ mới, bao hàm không chỉ các quy định về thương mại theo nghĩa rộng, mà cả các quy định về quyền con người. Quyền con người trong EVFTA được hiểu theo nghĩa rộng, không chỉ bao gồm các nhóm quyền thế hệ thứ nhất, tức là các quyền dân sự và chính trị (quyền được sống, quyền tự do ngôn luận, quyền tự do tín ngưỡng,…), mà cả các nhóm quy định thế hệ 2, tức là các quyền kinh tế, xã hội và văn hóa (quyền được làm việc, quyền được hưởng an sinh xã hội, quyền tiếp cận giáo dục, quyền biểu tình, quyền nghỉ ngơi và giải trí,…) và cả các quy định thế hệ thứ 3, tức bao hàm cả các quyền liên quan tới môi trường, an ninh và phát triển. Ba nhóm quyền này không tách rời nhau mà ngược lại có quan hệ chặt chẽ với nhau.

EVFTA khẳng định quan hệ hợp tác kinh tế, thương mại giữa các bên phải dựa trên cơ sở những nguyên tắc đã được khẳng định trong PCA. Trong đó, yêu cầu tôn trọng các quy định về nhân quyền là một nguyên tắc cốt lõi. Lời mở đầu của EVFTA đã ghi nhận mối quan hệ hợp tác thương mại giữa các bên phải dựa trên những nguyên tắc và giá trị được quy định trong PCA. Cụ thể hơn, Đoạn 2 Điều 17.22, Chương 17 EVFTA khẳng định Hiệp định này là một phần của quan hệ song phương tổng thể theo quy định tại PCA và sẽ là một phần của khuôn khổ thể chế chung. Ngoài ra, Đoạn 2 Điều 17.18 EVFTA quy định, trong trường hợp một bên vi phạm cơ bản PCA (theo Điều 57 PCA, vi phạm các nguyên tắc về nhân quyền được coi là một vi phạm cơ bản PCA), thì bên kia có thể áp dụng các biện pháp thích hợp theo quy định của Hiệp định này.

Vi phạm các cam kết về nhân quyền trong PCA có thể dẫn tới việc sử dụng các biện pháp “trả đũa” thương mại như được quy định trong EVFTA. Các quy định này có thể tạo ra một cơ chế hiệu quả hơn để giám sát và thực thi các cam kết về nhân quyền quốc tế. Thực tế cho thấy, mặc dù các quốc gia đã tham gia ký kết các hiệp định quốc tế về nhân quyền, cơ chế thực thi trong các hiệp định này chưa đủ mạnh, mà chủ yếu vẫn dựa trên sự tự nguyện thi hành của các bên. Do đó, tình trạng vi phạm về nhân quyền vẫn xảy ra ở một số quốc gia, ngay cả các nước đã ký kết các điều ước quốc tế về nhân quyền vì thiếu một cơ chế thực thi có tính ràng buộc cao. Với việc gắn nghĩa vụ bảo vệ nhân quyền với các quyền lợi về thương mại, EU tạo ra động lực thúc đẩy các đối tác thương mại của mình tuân thủ nghiêm ngặt các tiêu chuẩn về bảo vệ nhân quyền[11].

2. Tầm quan trọng của các quy định về nhân quyền trong Hiệp định thương mại tự do Việt Nam – Liên minh châu Âu

Mặc dù EVFTA là một Hiệp định về thương mại, nhưng các quy định về quyền con người chiếm một vị trí quan trọng. Lời mở đầu của EVFTA viết: “Các bên đã: “Tái khẳng định những cam kết trong Hiến chương của Liên hiệp quốc ký tại San Francico ngày 26/06/1945 và các nguyên tắc ghi nhận trong Tuyên bố chung về Nhân quyền được thông qua bởi Đại hội đồng Liên hiệp quốc ngày 10/12/1948” và “Khẳng định củng cố mối quan hệ đầu tư, thương mại và kinh tế phù hợp với mục tiêu phát triển bền vững trong khía cạnh về môi trường, xã hội và kinh tế, và thúc đẩy thương mại và đầu tư theo Hiệp định này theo phương thức chú trọng tới các tiêu chuẩn cao về bảo vệ môi trường và người lao động phù hợp với các tiêu chuẩn và hiệp định được thừa nhận ở phạm vi quốc tế”.

Chúng tôi phân tích những quy định về nhân quyền thế hệ thứ ba, tức các quyền đối với môi trường sống và các nhóm quyền xã hội, trong đó có quyền lao động và tự do công đoàn.

Về lao động, EVFTA dẫn chiếu tới các thông lệ và công ước quốc tế trong khuôn khổ các quy định của Tổ chức Lao động thế giới (ILO), qua đó ghi nhận tầm quan trọng của các Công ước ILO trong bối cảnh toàn cầu hóa. Các Bên tái khẳng định sự cam kết, thúc đẩy các tiêu chuẩn về quyền lợi cơ bản tại nơi làm việc theo Tuyên bố ILO về các Nguyên tắc và Quyền lợi cơ bản tại nơi làm việc, bao gồm 4 quyền cơ bản làtự do hiệp hội và công nhận hiệu quả của quyền thương lượng tập thể; loại bỏ tất cả các hình thức lao động cưỡng bức hoặc bắt buộc; bãi bỏ hiệu quả lao động trẻ em; và xóa bỏ phân biệt đối xử trong việc làm và nghề nghiệp[12].

Tương tự, Đoạn 3, Điều 13.4 EVFTA khuyến khích mỗi Bên:

“(a) nỗ lực và ủng hộ việc gia nhập các Công ước cốt lõi của ILO mà Bên đó chưa phải là thành viên,

(b) xem xét việc gia nhập các Công ước khác được cập nhật bởi ILO trên cơ sở xem xét các điều kiện trong nước, và

(c) trao đổi thông tin với Bên còn lại về việc gia nhập các Công ước tại Đoạn (a) và (b) nêu trên”[13].

Phần lớn các điều khoản khác trong cùng Chương về lao động có một điểm chung là cách tiếp cận “mềm dẻo và linh hoạt” với ngôn ngữ sử dụng chủ yếu là “ghi nhận”, “tái khẳng định”, “thúc đẩy”, “hỗ trợ”,… Ngoài ra, trong Chương này cũng không quy định về chế tài hoặc biện pháp xử lý nào nếu có hành vi vi phạm.

Tương tự với các quy định về môi trường, EVFTA tiếp tục dẫn chiếu tới các nguyên tắc trong các hiệp định môi trường đa phương. Tại Điều 13.5, các Bên thừa nhận giá trị của các hiệp định và cơ chế hợp tác đa phương về bảo vệ môi trường của cộng đồng quốc tế để ứng phó với các thách thức về môi trường và nhấn mạnh sự tác động tương hỗ giữa thương mại và môi trường. Do đó, các Bên cam kết “tham vấn và hợp tác, trong phạm vi có thể, liên quan tới các vấn đề môi trường có liên quan tới thương mại vì lợi ích của cả hai Bên”[14]. Với việc sử dụng các từ như “ghi nhận tầm quan trọng”[15], “khẳng định” hoặc “tái khẳng định các cam kết”[16], “khuyến khích”[17], “thúc đẩy”[18], “hợp tác” và “tăng cường hợp tác” [19]… các quy định này mang tính chất “tuyên bố” và “khuyến khích” sự hợp tác của các Bên nhiều hơn là đặt ra những nghĩa vụ ràng buộc pháp lý. Ngoài ra, một điểm đáng chú ý của EVFTA là, trong khi sự vi phạm các quyền con người cơ bản (nhóm quyền con người thế hệ thứ nhất) bị coi là vi phạm cơ bản PCA, thì sự vi phạm các quy định về môi trường, lao động và phát triển bền vững chỉ được giải quyết theo các cơ chế hòa giải thông qua các cuộc tham vấn chính phủ[20] và ý kiến của các hội đồng chuyên gia[21] (các tranh chấp liên quan tới Chương 13. Thương mại và phát triển bị loại trừ trong phạm vi áp dụng của cơ chế giải quyết tranh chấp thiết lập tại Chương 15 của EVFTA)[22].

3. Đối sách của Việt Nam

Việc tham gia EVFTA (cũng như các hiệp định thương mại tự do khác) buộc chúng ta phải tuân thủ các “luật chơi” chung[23], nhưng điều này không đồng nghĩa với việc chúng ta chấp nhận toàn bộ các chuẩn mực, giá trị của đối tác. Ngược lại, việc hội nhập kinh tế quốc tế luôn phải bám sát mục đích “vì lợi ích quốc gia – dân tộc”[24]. Một số nghiên cứu gần đây đã chỉ ra rằng, giữa pháp luật Việt Nam và EVFTA còn khá nhiều điểm chưa tương thích, đồng thời các nghiên cứu đó đưa ra một số đề xuất sửa đổi cụ thể[25]. Theo tinh thần của Nghị quyết số 06-NQ/TW ngày 5/11/2016 cảu Ban chấp hành Trung ương Đảng khóa XII, trong thời gian tới, Việt Nam sẽ phải nội luật hóa các quy định của EVFTA[26]. Tuy nhiên, ở đây cần lưu ý rằng, khi chưa nội luật hóa được các quy định của EVFTA, chúng ta vẫn phải tuân thủ các cam kết trong hiệp định này, bởi lẽ, theo quy định của Luật Điều ước quốc tế năm 2016, các quy định của điều ước quốc tế sẽ phải được ưu tiên áp dụng so với pháp luật quốc gia, trừ Hiến pháp[27].

Một nghiên cứu của Ủy ban Liên hiệp quốc về Nhân quyền (United Nations High Commissioner for Human Rights – OHCHR) cho biết, việc thực thi các cam kết về nhân quyền của một quốc gia chịu sự tác động tổng hòa của nhiều yếu tố chính trị, pháp luật, thể chế. Theo OHCHR, khả năng quốc gia đó có thể đảm bảo và tôn trọng nhân quyền phụ thuộc rất nhiều vào mức độ quản trị quốc gia (good governance). Ủy ban cũng đưa ra một số yếu tố để đánh giá bao gồm chất lượng quá trình chính phủ được lựa chọn, giám sát và thay thế, khả năng của chính phủ trong việc xây dựng, thi hành chính sách và mức độ tôn trọng của người dân và chính quyền đối với các thể chế[28]. Phân tích các chỉ số của Việt Nam giai đoạn 1996-2016[29]cho thấy, quá trình thực thi các cam kết về nhân quyền của Việt Nam gặp phải một số thách thức sau:

Thứ nhất, chất lượng và hiệu quả Chính phủ trong việc xây dựng các chính sách, quy định pháp luật ở Việt Nam còn khá thấp. Chỉ số Regulatory Quality (phản ánh khả năng Chính phủ xây dựng các chính sách, quy định) ở Việt Nam chưa tới 30 (trên thang điểm 100), mặc dù từ năm 1996 – 2016, chỉ số này có tăng nhưng tốc độ tăng rất chậm. Với tình hình này, trong thời gian tới, việc ban hành và thực thi chính sách và pháp luật bảo vệ nhân quyền tại Việt Nam sẽ gặp nhiều khó khăn và có độ trễ nhất định.

Thứ hai, việc thực thi một số khía cạnh nhân quyền tại Việt Nam gặp phải một số trở ngại xuất phát từ cách hiểu không giống nhau về vấn đề dân chủ và tự do ngôn luận. Theo nghiên cứu của Ngân hàng Thế giới (World Bank), mức độ tự do bày tỏ quan điểm của người dân, mức độ tham gia của người dân vào việc lựa chọn Chính phủ (Voice and Accountability) còn thấp (chỉ đạt 10 trên thang điểm 100) và đặc biệt là chỉ số này giảm dần từ năm 1996 – 2016.

Thứ ba, đến năm 2016, chỉ số kiểm soát tham nhũng (Control of Corruption) của Việt Nam có tăng nhưng vẫn chưa đạt 50/100. Do đó, việc thực thi các cam kết trong lĩnh vực đấu tranh với tham nhũng, tăng cường minh bạch hóa chính sách của Việt Nam sẽ không hề dễ dàng.

Một nghiên cứu khác đã cho thấy, EU không nhất quán khi áp dụng các quy định trừng phạt khi bên kia vi phạm các cam kết về nhân quyền. Dường như EU đã và đang áp dụng chính sách “mềm nắn rắn buông”[30]. Các biện pháp mà EU áp dụng đối với các quốc gia vi phạm nhân quyền mang tính phân tán, ngoại lệ, lựa chọn và không nhất quán. EU tỏ ra cứng rắn đối với các quốc gia có vị thế kém về kinh tế và yếu về quân sự[31]. Đối với các cường quốc về kinh tế và/hoặc quân sự và/hoặc địa chiến lược, việc áp dụng các chế tài trừng phạt của EU gần như không xảy ra và nếu có thì cũng hết sức mềm dẻo và thường thông qua các cơ chế của Liên hiệp quốc.

Điều này cho thấy rằng các FTA, trong đó có EVFTA, mặc dù là các điều ước quốc tế về thương mại mang tính pháp lý, nhưng việc thực thi phụ thuộc khá nhiều vào yếu tố kinh tế – chính trị. Vì vậy, bên cạnh việc hài hòa hóa các quy định của pháp luật quốc gia với các cam kết quốc tế, Việt Nam cũng phải chuẩn bị cả các yếu tố về địa chính trị khi tham gia cuộc chơi kinh tế toàn cầu. Có như thế chúng ta mới có thể vừa hội nhập kinh tế quốc tế, giữ vững ổn định chính trị – xã hội, bảo tồn và phát huy bản sắc văn hóa dân tộc và giữ vững độc lập, chủ quyền, thống nhất và toàn vẹn lãnh thổ.

TÀI LIỆU THAM KHẢO

1. Amine THABET, “Droits de l’homme et action extérieure de l’Union européenne: entre syncrétisme et recherche de cohérence” (Nhân quyền và chính sách đối ngoại của EU: đi tìm sự thống nhất trong mớ hổ lốn). http://eubg.eu/upload/files/801262982_DROITS%20DE%20L%E2%80%99HOMME%20ET%20ACTION%20EXTERIEURE.doc (truy cập ngày 25/3/2019).

2. Ngô Quốc Chiến, 2019, “Vấn đề nhân quyền trong các Hiệp định thương mại tự do thế hệ mới”, Tạp chí Nhà nước và Pháp luật, số 2(370), tháng 2 năm 2019, tr. 47-62.

3. European Parliament, “The European Parliament’s role in relation to human rights and trade agreements [The role of the European Parliament in the field of human rights in trade and investment agreements]”, EXPO / B / DROI / 2012- 09, February 2014.   http://www.europarl.europa.eu/cmsdata/86031/Study.pdf (truy cập ngày 10/2/2019).

4. EU Annual Report on Human Rights and Democracy in the World 2017, download tại: http://www.consilium.europa.eu/media/35383/st09122-en18.pdfngày 29/5/2018, 74-76.

5. Nicolas Pigeon, “L’accord de libre-échange UE-Viêt Nam: une hiérarchisation des objectifs de l’action extérieure au détriment de sa cohérence?” (Hiệp định thương mại tự do Việt Nam – EU: thứ tự hóa các mục đích ảnh hưởng đến sự thống nhất của chính sách đối ngoại?), European Papers,Vol. 1, 2016, no 2, European Forum, Insight of 14 August 2016, pp. 691-704.

6. Tobias Dolle, “Human Rights Clauses in EU Trade Agreements: The New European Strategy in Free Trade Agreement Negotiations Focuses on Human Rights – Advantages and Disadvantages”, trong Weiß, Norman, Thouvenin, Jean-Marc (Eds.), The Influence of Human Rights on International Law (2015), Springer International Publishing Switzerland, 223-225.

7. United Nations High Commissioner for Human Rights (OHCHR), Good Governance and Human Rights, https://www.ohchr.org/EN/Issues/Development/GoodGovernance/Pages/GoodGovernanceIndex.aspx, (truy cập ngày 10/3/2019).