Tìm hiểu về quy trình lập pháp ở Australia

1. Khái quát

Australia (Úc) là quốc gia liên bang (với 6 bang là New South Wales, Queensland, South Australia, Tasmania, Victoria và Western Australia và 2 vùng lãnh thổ là Vùng Thủ đô – Australian Capital Territory và Vùng phía Bắc – Northern Territory). Chính thể của nước Australia là chính thể quân chủ lập hiến trên nền tảng dân chủ đại nghị. Bộ máy nhà nước liên bang được hợp thành từ 3 khối là lập pháp (lưỡng viện Quốc hội, trong đó Thượng viện có 76 thượng nghị sỹ được phân bổ cho mỗi bang 12 người và mỗi vùng lãnh thổ 2 người; Hạ viện có 150 hạ nghị sỹ được phân bổ cho các khu vực bầu cử thuộc các bang dựa theo số dân nhưng bảo đảm mỗi bang có ít nhất 5 hạ nghị sỹ; thượng nghị sỹ và hạ nghị sỹ đều do dân bầu với chu kỳ bầu cử 3 năm một lần mặc dù nhiệm kỳ của thượng nghị sỹ là 6 năm), hành pháp (Hội đồng hành pháp liên bang do Toàn quyền – Governor-General đứng đầu về mặt danh nghĩa nhưng thực quyền nằm trong tay Thủ tướng và Nội các; đảng chiếm đa số ở hạ viện được quyền chỉ định Thủ tướng và lập Nội các), tư pháp (hệ thống tòa án liên bang gồm Tòa Cấp cao Australia – the High Court of Australia, đóng vai trò là Tòa Tối cao kiêm chức năng tài phán hiến pháp; cùng các tòa án liên bang khác; thẩm phán liên bang đều do Toàn quyền bổ nhiệm theo đề nghị của Hội đồng hành pháp liên bang).

Các bang cũng có hệ thống lập pháp (đa số là lưỡng viện Quốc hội, trừ Queensland), hành pháp (đứng đầu là Thống đốc bang và Nội các), tư pháp (hệ thống tòa án) riêng.

2. Hoạt động lập pháp tại Quốc hội Australia

2.1. Thẩm quyền lập pháp tại Quốc hội Australia

Quốc hội Australia (Thượng viện và Hạ viện) được tổ chức với sự mô phỏng mô hình Nghị viện của Anh (Mô hình Westminster).

Khoảng 1/2 số thời gian họp của Quốc hội Australia là dành cho việc xem xét các dự án luật. Mọi thành viên Quốc hội đều có quyền trình dự án luật mặc dù đa số dự án luật được thông qua đều có nguồn gốc từ Chính phủ[1].

Do là chính quyền liên bang nên theo Hiến pháp của Australia, Quốc hội liên bang chỉ ban hành các đạo luật về một số nội dung do Hiến pháp quy định như: thương mại quốc tế hoặc thương mại giữa các bang với nhau; đối ngoại; quốc phòng; nhập cư; thuế liên bang; ngân hàng; bảo hiểm; kết hôn và ly hôn; tiền tệ và đo lường; bưu chính viễn thông; hưu trí và thương tật. Các vấn đề như chính quyền địa phương, đường xá, bệnh viện và trường học các cấp thuộc thẩm quyền của chính quyền bang.

Hạ viện có quyền lớn hơn Thượng viện trong một số vấn đề, ví dụ như: các dự án luật trong lĩnh vực thuế hoặc chi tiêu ngân sách buộc phải trình Hạ viện trước khi trình Thượng viện. Các lĩnh vực khác thì các nghị sỹ có thể trình ở Thượng viện hay Hạ viện trước. Thượng viện cũng không được trực tiếp sửa đổi các đạo luật liên quan tới đánh thuế liên bang hoặc cho phép Chính phủ chi tiêu mà chỉ có quyền đề nghị Hạ viện sửa đổi.

2.2. Quá trình chuẩn bị một dự án luật

Ý tưởng lập pháp của Chính phủ (sáng kiến lập pháp) có thể đến từ nhiều nguồn khác nhau như: chính sách của đảng cầm quyền (đã được công bố trong quá trình tranh cử), theo đề xuất/gợi ý của thượng nghị sỹ hoặc hạ nghị sỹ hoặc từ các nhóm áp lực (các hội, đoàn) trong xã hội hoặc đến từ chính đề xuất của các bộ quản lý ngành.

Tuy nhiên, dù đến từ đề xuất của ai thì Thủ tướng và Nội các đều phải xem xét và chỉ khi được Thủ tướng và Nội các chuẩn thuận thì Bộ trưởng quản lý ngành mới được tiến hành công việc chuẩn bị dự án luật. Để có được sự chuẩn thuận của Thủ tướng và Nội các, Bộ trưởng quản lý ngành phải tiến hành các công đoạn phân tích, hoạch định chính sách, chuẩn bị đề nghị xây dựng luật với các nội dung rất chi tiết về mục đích ban hành luật và các thông tin về tác động dự kiến của chính sách sẽ được thể chế hóa thành luật. Thông thường, các bước khi tiến hành hình thành một chính sách trong quy trình hoạch định chính sách ở Australia gồm: (1) nhận diện vấn đề chính sách (identifying issues); (2) phân tích chính sách (policy analysis – thu thập thông tin về vấn đề chính sách, các chủ thể có lợi ích liên quan, nguyên nhân của vấn đề chính sách và dự kiến phương án khả dĩ giải quyết vấn đề, các chi phí và lợi ích khi chọn lựa phương án giải quyết vấn đề); (3) nhận diện công cụ cần sử dụng để giải quyết vấn đề (identification of policy instruments); (4) tham vấn (consultation) và (5) ra quyết định (decision)[2]. Việc tiến hành các công đoạn này nhằm đảm bảo quá trình xây dựng pháp luật là quá trình dựa trên bằng chứng thực tiễn (evidence-based policymaking/lawmaking)[3].

Khi tiến hành hoạt động phân tích chính sách, các cơ quan có thẩm quyền ở Australia (nhất là các bộ quản lý ngành) thường phân tích 5 khía cạnh là: (1) kinh tế, (2) xã hội, (3) môi trường, (4) pháp lý và (5) chính trị. Cụ thể như sau:

– Khía cạnh kinh tế (economic framework): các kỹ thuật thường sử dụng bao gồm: chi phí/lợi ích (cost-benefit analysis – CBA), chi phí/hiệu lực (cost-effectiveness analysis – CEA), chi phí cơ hội (opportunity cost), cạnh tranh trên thị trường (market competitiveness), tác động lên hệ quy chế hiện hành (regulatory impact);

– Khía cạnh xã hội (social framework): các khía cạnh được phân tích gồm: tác động lên cộng đồng (community impact), tác động lên nhóm lợi ích (interest group impact), tác động lên giá trị của cộng đồng (community values), việc tuân thủ nguyên tắc công bằng xã hội (social justice principles), tác động lên việc gìn giữ di sản văn hóa (cultural heritage impact).

– Khía cạnh môi trường (environmental framework): các khía cạnh được phân tích gồm: phân tích tác động môi trường (environmental impact analysis), việc tuân thủ nguyên tắc phát triển bền vững về sinh thái (ecologically sustainable development principles), khía cạnh chất lượng môi trường (environmental quality), bảo tồn các loài (habitat preservation), đa dạng sinh học (biodiversity), quản lý tài nguyên nhiên nhiên một cách khôn ngoan (sound management of natural resources).

– Khía cạnh pháp lý (legal framework): các khía cạnh cụ thể được phân tích gồm: tính hợp hiến (constitutionality), việc tuân thủ các nguyên tắc lập pháp căn bản (fundamental legislative principles), sự bảo đảm tính chắc chắn, bình đẳng và công bằng của pháp luật (certainty, equality and fairness of the law), mức độ tiếp cận với pháp luật (access to the law), tính khả thi (enforceability).

– Khía cạnh chính trị (political framework): các khía cạnh cụ thể được phân tích gồm: sự phù hợp với các nguyên tắc và chính sách căn bản của đảng cầm quyền (consistency with governing party principles and policies), việc tham vấn với các cố vấn chính trị (consultation with political advisers), mức độ đồng thuận giữa các nhân vật ảnh hưởng trong lĩnh vực chính sách (agreement among policy elites), tác động của chọn lựa chính sách tới bầu cử (electoral impacts), sự tiếp nhận và phản ứng từ truyền thông (expected media reception) đối với chọn lựa chính sách.

Các công cụ chính sách (policy instruments) thường được các nhà phân tích, hoạch định chính sách sử dụng để thiết kế giải pháp chính sách gồm:

– Thông tin và truyền thông/vận động, thuyết phục (policy through advocacy).
– Tạo mạng lưới (policy through network).
– Sử dụng tiền (policy through money): dùng quyền đánh thuế và quyền chi tiêu để tác động lên hành vi của tổ chức, cá nhân trong xã hội (thuế/trợ cấp).
– Can thiệp trực tiếp (policy through direct government action): thiết lập nên các cơ quan, tổ chức cung ứng dịch vụ công.
– Sử dụng chế tài pháp luật (policy through law): sử dụng quy tắc luật pháp, chế tài hành chính, hình sự, dân sự, kỷ luật để xử lý vấn đề.

Trong giai đoạn hoạch định chính sách, các viện nghiên cứu chính sách (think tanks hoặc Policy Research Institute) có nhiều cơ hội để tham gia. Thực tế cho thấy, ở Australia có cả các viện thuộc Chính phủ như: Viện Chính sách chiến lược của Australia (Australian Strategic Policy Institute)[4], Viện Y tế và phAustralia lợi của Australia (Australian Institute of Health and Welfare)[5], Viện Nghiên cứu gia đình của Australia (Australian Institute of Family Studies)[6], Ủy ban Năng suất (the Productivity Commission)[7]. Có viện do trường đại học thành lập như: Trung tâm nghiên cứu chính sách xã hội thuộc Trường Đại học New South Wales (Social Policy Research Centre)[8]. Có viện do các tổ chức chính trị thành lập như: Trung tâm Nghiên cứu độc lập (Centre for Independent Studies – CIS)[9], Viện Các vấn đề công (Institute of Public Affairs – IPA)[10], Viện Khí hậu (The Climate Institute)[11]…

Nhiều nhà nghiên cứu và giảng dạy thường được mời tham gia vào hoạt động nghiên cứu hoặc tham gia ý kiến góp ý phục vụ hoạt động phân tích, hoạch định chính sách của các bộ và việc tham gia càng sớm vào quy trình xây dựng chính sách thì càng có khả năng đóng góp vào việc xây dựng chính sách, pháp luật của liên bang.

Khi đề xuất xây dựng luật (các chính sách trong đề xuất này) được Thủ tướng và Nội các thông qua, Bộ trưởng quản lý ngành sẽ gửi bản hướng dẫn soạn thảo luật cho Văn phòng soạn thảo luật (Office of Parliamentary Counsel)[12]. Dự án luật cũng được xem xét bởi ủy ban chuyên môn của đảng cầm quyền hoặc đảng mà Bộ trưởng đang tham gia để có ý kiến trước khi chính thức trình Quốc hội.

Ủy ban về công việc lập pháp của Nội các (Parliamentary Business Committee of Cabinet) sẽ quyết định thứ tự ưu tiên của việc trình dự án luật nào trong mỗi phiên họp Quốc hội.

2.3. Quá trình thông qua dự án luật ở Quốc hội

a) Gửi thông báo (Send notification)

Khi Bộ trưởng muốn trình một dự án luật, Bộ trưởng đó phải gửi một thông báo bằng văn bản cho Thư ký Quốc hội để Thư ký Quốc hội đưa vào văn bản thông báo (notice paper) gửi tới các thành viên Quốc hội cho phiên họp ngày kế tiếp. Thông báo về ý định trình bày dự án luật được viết theo một công thức chung như sau:

“I give notice of my intention to present, at the next sitting, a Bill for an Act to…[remainder of bill’s long title]”.

Tôi thông báo ý định của mình sẽ trình bày vào ngày họp tới, Dự thảo …[tên đầy đủ của dự án luật].

Ví dụ: Một Dự án Luật sửa đổi, bổ sung Luật Cạnh tranh và bảo vệ người tiêu dùng năm 2010.

b) Chính thức trình dự luật – Phiên đọc đầu tiên (First Reading)

Đầu tiên Thư ký Quốc hội sẽ thông báo từ văn bản thông báo rằng có Bộ trưởng sẽ trình dự án luật. Khi đó, Bộ trưởng có tên dự luật được xướng lên sẽ đứng dậy và nói “Tôi trình dự án luật…”, sau đó chính thức gửi bản cứng (hardcopy) có chữ ký của dự án luật cùng thuyết minh chi tiết dự án luật (nêu rõ căn cứ và lý do xây dựng dự án luật và đề cương nội dung của dự án luật) cho Thư ký Quốc hội. Vị Thư ký này sẽ đứng dậy và đọc tên đầy đủ của dự án luật. Đây được xem là lần đọc đầu tiên. Chỉ đến thời điểm này, dự án luật mới được xem là công khai và được đưa lên website của Quốc hội <www.aph.gov.au/bills>.
Ngay sau đó, Bộ trưởng sẽ phát biểu giới thiệu về mục đích, các nguyên tắc chung và tác động của dự án luật.

c) Thảo luận tại phiên đọc lần thứ hai (Second Reading Debate)

Sau phiên đọc lần thứ nhất, Quốc hội thường dành một số ngày để các thành viên nghiên cứu về dự án luật trước khi thảo luận. Việc thảo luận thường là sự đối đáp, trao đổi qua lại giữa nghị sỹ của đảng cầm quyền và nghị sỹ của đảng đối lập. Kết thAustralia thảo luận, Quốc hội sẽ bỏ phiếu thông qua nguyên tắc của dự án luật với ý nghĩa đồng ý cho dự án luật được đi tiếp. Khi đó, Thư ký Quốc hội sẽ đứng dậy và đọc to tên đầy đủ của dự án luật vừa được Quốc hội thông qua các nguyên tắc cơ bản. Đây được xem là kết thAustralia lần đọc thứ hai.

d) Xem xét chi tiết (Consideration in detail)

Sau phiên đọc lần thứ hai, Quốc hội sẽ tổ chức họp để xem xét dự thảo luật ở mức chi tiết (từng điều khoản). Khi đó, các thành viên sẽ có ý kiến chi tiết vào từng điều khoản của dự án luật.
Trong giai đoạn này, nhiều trường hợp, dự án luật được gửi cho các Ủy ban của Quốc hội để tiến hành nghiên cứu thêm bằng việc tổ chức các phiên điều trần.

e) Lần đọc thứ ba (Third Reading)

Khi các điều khoản chi tiết của dự án luật đã được thông qua thì Quốc hội sẽ tiến hành xem xét luật ở lần đọc thứ ba. Tại phiên họp này, các nghị sỹ sẽ xem xét tổng thể dự án luật lần sau cùng. Nhìn chung, dự luật đi tới thời điểm này thì gần như chắc chắn được thông qua mà không có nhiều tranh luận.

Nếu các thủ tục trên được triển khai ở Hạ viện thì kết thAustralia phiên đọc thứ ba, dự luật được chuyển cho Thượng viện để xem xét. Thượng viện cũng thực hiện thủ tục với 3 lần đọc tương tự như mô tả ở trên. Khi Thượng viện thông qua dự luật, dự luật được gửi lại cho Hạ viện xem xét nếu có sự chỉnh sửa. Hạ viện sẽ xem xét chấp thuận hay không chấp thuận đề nghị của Thượng viện. Quá trình đó được thực hiện cho tới khi hai bên đạt được sự đồng thuận. Trong trường hợp không thể đạt được đồng thuận, có thể xảy ra việc giải tán Hạ viện để tổ chức bầu cử lại thành lập Chính phủ mới.

f) Chuẩn thuận từ toàn quyền (Assent)

Khi dự luật được cả hai viện thông qua với nội dung và hình thức hoàn toàn giống nhau (được xác thực bởi Thư ký Quốc hội) thì dự luật được chuyển đến Toàn quyền để chuẩn thuận và công bố. Khi đó dự luật chính thức trở thành luật và phát sinh hiệu lực kể từ ngày mà đạo luật này quy định (trong nhiều trường hợp chính là ngày được Toàn quyền chuẩn thuận) hoặc nếu không quy định thì sẽ có hiệu lực từ ngày thứ 28 kể từ ngày được Toàn quyền chuẩn thuận.

3. Ủy quyền lập pháp ở Australia

Quốc hội có thể ủy quyền lập pháp cho Chính phủ, cho phép Chính phủ ban hành các quy chế, văn bản pháp quy (legislative instruments) để chi tiết hóa và tổ chức thực hiện các quy định của luật. Tuy nhiên, sự ủy quyền này phải được quy định rõ trong đạo luật. Có trường hợp, đạo luật có quy định về ủy quyền lập pháp yêu cầu Chính phủ khi ban hành quy chế theo ủy quyền lập pháp phải nhận được sự chấp thuận của cả hai viện mới phát sinh hiệu lực. Tất cả các văn bản pháp quy ban hành với tính chất ủy quyền lập pháp đều bị giám sát kỹ bởi Ủy ban Thượng viện về văn bản pháp quy (Senate Standing Committee on Regulations and Ordinances).