Quyền được sống trong môi trường trong lành – Những vấn đề pháp lý và thực tiễn

Bài viết này cung cấp những thông tin khái quát về quyền được sống trong môi trường trong lành cũng như việc hiến định quyền này trên thế giới và Việt Nam, đồng thời phân tích những thách thức về mặt pháp lý và thực tiễn cho việc đảm bảo quyền này ở Việt Nam với tư cách là quyền hiến định.

1. Quyền được sống trong môi trường trong lành – một số vấn đề khái quát

Quyền con người nói chung được phát triển cùng với sự phát triển của các hình thái kinh tế xã hội. Cho đến giữa thế kỷ 20, quyền được sống trong môi trường trong lành là một khái niệm mang tính lý thuyết, thậm chí còn được coi là quá khích[1]. Tuy nhiên, cho đến nay, nó đã được thừa nhận rộng rãi như một nội dung cơ bản của quyền con người.

Quyền con người được sống trong môi trường trong lành (human right to healthy environment) là một phần của nhóm quyền con người liên quan đến môi trường. Nội dung của quyền này là tất cả phụ nữ, nam giới, thanh niên và trẻ em đều có quyền được hưởng một môi trường trong lành và an toàn, và được hưởng những quyền cơ bản liên quan tới hoặc phụ thuộc vào việc có một môi trường trong lành[2].

Mặc dù nhận thức về quyền này còn có những tranh luận, thực tế là quyền được sống trong môi trường trong lành đã được ghi nhận trong nhiều văn kiện, công ước quốc tế quan trọng về quyền con người.[3] Chẳng hạn, Tuyên ngôn về nhân quyền của Liên hợp quốc năm 1948 ghi nhận “Tất cả mọi người, với tư cách là thành viên trong xã hội, … đều được hiện thực hoá… các quyền về kinh tế, văn hoá, xã hội thiết yếu đối với nhân phẩm của mình… Mọi người đều có quyền được hưởng một mức sống đảm bảo về sức khoẻ và phúc lợi…”[4].
Công ước quốc tế về các quyền kinh tế, xã hội và văn hoá được Đại hội đồng Liên hợp quốc thông qua bởi Nghị quyết số 2200A (XXI) ngày 16/12/1966 và có hiệu lực ngày 3/1/1976 ghi nhận “Các quốc gia… ghi nhận quyền của tất cả mọi người được thụ hưởng ở mức cao nhất có thể đạt được về sức khoẻ thể chất và tinh thần … Một trong những bước… để đạt được điều này… bao gồm … cải thiện tất cả các mặt của vệ sinh môi trường và công nghiệp”[5].

Các quy định này đều thể hiện những cách diễn đạt khác nhau về quyền của tất cả mọi người được sống trong môi trường trong lành và trách nhiệm của các quốc gia trong việc đảm bảo các quyền này.

Hội nghị thượng đỉnh đầu tiên của Liên hợp quốc tổ chức về môi trường sống của con người (United Nations Conference on the Human Environment) tại Stockhom, Thuỵ Điển từ ngày 5-16/6/1972 cũng đưa ra Tuyên bố Stockholm với 26 nguyên tắc liên quan đến môi trường và phát triển và một Chương trình hành động với 109 khuyến nghị nêu ra những những vấn đề cơ bản của mối quan hệ giữa con người và môi trường[6]. Nguyên tắc 1 của Tuyên bố này nói rằng: Được hưởng tự do, bình đẳng và điều kiện sống đầy đủ, trong một môi trường có chất lượng phù hợp với phẩm giá và phúc lợi là một trong những quyền cơ bản của con người[7]. Đây được xem là văn bản đầu tiên ghi nhận một cách rõ ràng quyền của con người được sống trong môi trường trong lành[8].
Quyền con người được sống trong môi trường trong lành có mối quan hệ chặt chẽ với yêu cầu về bảo vệ môi trường. Bảo vệ môi trường xuất phát từ yêu cầu bảo vệ các điều kiện sống của con người, không chỉ cho hiện tại mà cho cả các thế hệ tương lai. Trong nội dung hoạt động bảo vệ môi trường, bảo vệ chất lượng của các thành phần môi trường như đất, nước, không khí là những nội dung quan trọng. Kết quả của các hoạt động này cũng chính là việc người dân được sống trong môi trường trong lành. Do vậy, việc đảm bảo thực thi quyền con người được sống trong môi trường trong lành phải được thực thi thông qua các hoạt động bảo vệ môi trường.

2. Quyền được sống trong môi trường trong lành trong pháp luật các quốc gia

Ở bình diện quốc gia, số lượng các quốc gia ghi nhận quyền được sống trong môi trường trong lành đã vượt qua con số 100. Tính đến năm 2012, có 177 trong số 193 quốc gia thành viên của Liên hợp quốc công nhận quyền này. Việc ghi nhận này có thể thông qua hiến pháp, các văn bản pháp luật về môi trường, quyết định của toà án hoặc phê chuẩn các điều ước quốc tế. Cụ thể, 108 quốc gia hiến định quyền này. Hơn 100 quốc gia có quy định minh thị về quyền này trong pháp luật quốc gia và 120 nước đã ký kết các điều ước quốc tế ràng buộc trách nhiệm của quốc gia trong việc bảo vệ quyền con người, trong đó có quyền được sống trong môi trường trong lành. Số ít các nước chậm trễ trong vấn đề này bao gồm Hoa Kỳ, Canada, Nhật Bản, Úc, New Zealand, Trung Quốc, Oman, Afghanistan, Kuwait, Brunei Darussalam, Li-băng, Lào, Myanmar, Bắc Triều Tiên, Malaysia và Cam-pu-chia.
Sự gia tăng nhanh chóng của các quốc gia công nhận quyền con người được sống trong môi trường thể hiện những chuyển biến đáng kể trong nhận thức của các quốc gia về quyền này.

Tuy nhiên, việc một số quốc gia, trong đó có nhiều nền kinh tế lớn trên thế giới chậm trễ trong việc ghi nhận một cách minh thị quyền con người được sống trong môi trường trong lành cho thấy đây là vấn đề vẫn còn gây tranh cãi. Những yếu tố ngăn cản việc ghi nhận quyền này có thể liên quan đến những quan ngại về tính khả thi (do cảm thấy rằng chưa đủ các điều kiện để đảm bảo quyền này), hoặc cho rằng việc này không tách rời các hoạt động bảo vệ môi trường nói chung, hoặc nhà nước chỉ muốn hành động trong phạm vi nhìn nhận của mình và không muốn ràng buộc trách nhiệm dẫn đến phải chịu sức ép của các tổ chức xã hội trong việc phải đảm bảo môi trường trong lành cho người dân.

Thực tế cho thấy, việc công nhận, đặc biệt là hiến định quyền được sống trong môi trường trong lành đem lại những ý nghĩa thực tiễn to lớn trong việc đảm bảo thực thi quyền này ở nhiều quốc gia. Nó không chỉ thể hiện việc lấy con người làm trung tâm của phát triển, thiết lập một cách tiếp cận nhân văn đối với công tác bảo vệ môi trường mà còn tạo cơ sở pháp lý quan trọng cho các cơ chế pháp lý hữu hiệu để phát huy vai trò của người dân trong công tác bảo vệ môi trường. Các chuyên gia đã chỉ ra những bằng chứng cho thấy việc hiến định quyền và trách nhiệm bảo vệ quyền thúc đẩy việc ban hành những đạo luật bảo vệ môi trường mạnh mẽ hơn cũng như thực thi các đạo luật này được hiệu quả hơn và tăng cường được sự tham gia của công chúng vào hoạt động quản lý môi trường. Các bằng chứng cũng cho thấy có sự tương quan giữa việc đặt ra các yêu cầu về bảo vệ môi trường trong hiến pháp với những biện pháp bảo vệ môi trường hiệu quả. Chẳng hạn như những quốc gia có hiến pháp chú trọng đến vấn đề môi trường có lượng tác động sinh thái nhỏ hơn và giảm được một số loại ô nhiễm không khí nhanh hơn 10 lần so với các quốc gia không có quy định về bảo vệ môi trường trong hiến pháp. Điều này rõ ràng tác động tích cực đến việc thực thi quyền môi trường bởi nhờ đó, “người dân được hít thở không khí sạch hơn, uống nước an toàn hơn và sống trong môi trường trong lành hơn”[9]. Cụ thể như ở Ác-hen-ti-na, người dân sống ở những khu vực từng là nơi ô nhiễm nhất của quốc gia này đã sử dụng quyền hiến định được sống trong môi trường trong lành để yêu cầu chính quyền liên bang, các tỉnh và thành phố phải tiến hành những nỗ lực làm sạch và phục hồi môi trường lớn chưa từng có. Tổng thể, chính quyền các cấp đã chi phí hơn một tỷ đô la hàng năm trong giai đoạn mười năm để nâng cấp hệ thống hạ tầng nước sinh hoạt và nước thải, cải thiện hệ thống giám sát và thực thi pháp luật môi trường, chữa bệnh cho người dân và khôi phục lại chất lượng nước của dòng sông Riachuelo. Trong khi đó, ở Canada, một nước chưa hiến định quyền được sống trong môi trường trong lành, các nỗ lực của để làm sạch các khu vực bị nhiễm bẩn ở vùng Hồ Lớn rất chậm chạp và không đầy đủ, gây ra những phiền phức về mặt môi trường cho người dân sống ở vùng này[10].

3. Hiến định quyền được sống trong môi trường trong lành trong bối cảnh Việt Nam

Việc hiến định quyền được sống trong môi trường trong lành thông qua Hiến pháp 2013 được thực hiện trong bối cảnh các quyền con người, quyền công dân ở Việt Nam ngày càng được đề cao và những vấn đề môi trường đang ngày càng nổi cộm trong xã hội. Tuy nhiên, cũng giống như việc hiến định quyền sống trong môi trường trong lành ở các quốc gia khác, việc hiến định quyền này ở Việt Nam không tạo ra một quyền mới. Trước khi có Hiến pháp 2013, quyền này đã được thể hiện trong Luật Bảo vệ môi trường 2005. Việc thực thi quyền này cũng được đảm bảo bởi hệ thống các biện pháp về bảo vệ môi trường, thông qua các biện pháp bảo vệ môi trường, trách nhiệm của nhà nước, tổ chức và cá nhân trong bảo vệ môi trường, thông qua các công cụ môi trường như lập đánh giá tác động môi trường hoặc cam kết bảo vệ môi trường của doanh nghiệp, các công cụ cấp phép xả thải, các quy định về diện tích cây xanh và mặt nước ở đô thị, các biện pháp quản lý ô nhiễm v.v.

Do vậy, việc hiến định quyền sống trong một môi trường trong lành trong Hiến pháp 2013 không được coi là tạo ra một quyền mới mà phải được nhìn nhận ở ý nghĩa chính trị- pháp lý của nó. Nó thể hiện sự đề cao quyền này, đồng thời cũng thể hiện cam kết lớn hơn của nhà nước trong việc vệ quyền môi trường của người dân. Về mặt pháp lý, nó cho phép người dân có những đòi hỏi lớn hơn đối với nhà nước và ở phía ngược lại, nó ràng buộc những trách nhiệm chặt chẽ hơn đối với nhà nước trong việc đảm bảo cho người dân quyền được sống trong môi trường trong lành.

Tuy nhiên, giống như nhiều quyền hiến định, các điều kiện đảm bảo là hết sức quan trọng để quyền môi trường của người dân được thực thi một cách hiệu quả. Chúng ta dễ dàng nhận thấy rằng ở Việt Nam, việc đảm bảo thực thi quyền môi trường đang gặp những thách thức hết sức to lớn. Những thách thức cơ bản nhất là:

Điều kiện kinh tế xã hội: Trong điều kiện một quốc gia ở trình độ phát triển khá thấp so với nhiều quốc gia trên thế giới, các điều kiện cơ sở hạ tầng chưa được phát triển, chất lượng cuộc sống chưa được đảm bảo, việc đảm bảo thực thi quyền được sống trong môi trường trong lành của người dân bị ảnh hưởng đáng kể.

Sức ép phát triển kinh tế: giống như nhiều nước đang phát triển trong bối cảnh toàn cầu hoá, Việt Nam đang đứng trước những sức ép to lớn để đẩy nhanh tốc độ phát triển. Tuy nhiên, trong khi hệ luỵ môi trường của quá trình tăng tốc phát triển vẫn chưa được khắc phục thì những áp lực đối với môi trường từ phát triển kinh tế chưa hề có dấu hiệu giảm bớt, thậm chí ngày càng gia tăng. Cho đến nay, chúng ta vẫn chưa thể đạt được điểm cân bằng giữa hai yêu cầu là phát triển kinh tế và bảo vệ môi trường.

Về trách nhiệm giải trình của nhà nước: Trong điều kiện chưa có những biện pháp hữu hiệu để đảm bảo trách nhiệm giải trình của nhà nước thì rất khó có để đảm bảo trách nhiệm của nhà nước trong việc đảm bảo quyền của người dân được sống trong môi trường trong lành.

Về nhận thức xã hội đối với quyền được sống trong môi trường trong lành: nhận thức xã hội chưa đầy đủ cũng đang là một trong những yếu tố đáng kể đối với việc thực thi quyền này. Đối với doanh nghiệp, mục tiêu lợi nhuận vẫn là ưu tiên số 1 và mục tiêu này thường lấn át các trách nhiệm môi trường. Đối với người dân, những quan sát thực tế cho thấy người dân nhận thức về quyền đối với môi trường trong lành của mình nhưng chưa nhận thức một cách đầy đủ về những ảnh hưởng từ hành vi của chính mình đối với việc thực hiện quyền này. Do vậy, cả doanh nghiệp và các cá nhân hiện nay đều là những tác nhân gây ra tổn hại đối với quyền được sống trong môi trường trong lành của người dân.
Chính những yếu tố chưa thuận lợi nói trên đã dẫn đến những hạn chế trong cơ chế pháp lý để bảo vệ quyền được sống trong môi trường trong lành của người dân cũng như việc thực thi các cơ chế này trên thực tế.

Về cơ chế pháp lý: Những yếu tố nêu trên tạo ra những lực cản cho việc đưa ra những cơ chế bảo vệ môi trường hữu hiệu hơn, những chế tài môi trường nghiêm khắc hơn, những tiêu chuẩn môi trường cao hơn hay những cơ chế mạnh mẽ hơn để người dân phát huy vai trò của mình. Hiện nay, những cơ chế pháp lý để người dân có thể giám sát có hiệu quả và áp dụng các biện pháp hữu hiệu nhằm bảo vệ quyền được sống trong môi trường trong lành vẫn còn vắng bóng. Hiện nay, việc phản biện của người dân chủ yếu được thực hiện thông qua việc tham vấn về các báo cáo ĐTM, nhưng thực tế cho thấy việc tham vấn này chỉ mang tính hình thức và hoàn toàn không hiệu quả. Trên thực tế, người dân có thể phát hiện các hành vi ô gây ô nhiễm, nhưng từ việc phát hiện đến việc đưa cơ quan chức năng vào xử lý là cả một khoảng cách và đa số các trường hợp là không xử lý được. Cơ chế kiện tập thể chưa được quy định cũng là yếu tố khiến người dân khó khăn trong việc khởi kiện để khôi phục quyền môi trường khi bị xâm phạm. Chính vì điều này mà người dân hay sử dụng những biện pháp là phản đối, chặn đường xe đi, rào cổng … Đây là những biện pháp tự phát và gây ảnh hưởng không tốt cho cả người dân, doanh nghiệp và trật tự an toàn xã hội nói chung.

Về cơ chế thực thi: Thực tế cho thấy là ngay cả với những quy định pháp luật đã có thì việc thực thi cũng hết sức khó khăn trên thực tế do những thách thức đã nêu ở trên. Trong rất nhiều trường hợp, yêu cầu thu hút đầu tư để phát triển kinh tế xã hội, tạo việc làm và gia tăng thu nhập cho người dân khiến cho việc đảm bảo thực thi quyền môi trường cho người dân không thể triệt để. Có rất nhiều trường hợp khi một doanh nghiệp vi phạm các tiêu chuẩn về môi trường, cơ quan nhà nước không thể xử lý mạnh do đứng trước bài toán về khả năng mất việc làm của lao động, mất nơi tiêu thụ sản phẩm của người nông dân v.v.

Như vậy, chúng ta thấy rằng việc hiến định quyền được sống trong môi trường trong lành thể hiện tư tưởng hết sức tiến bộ của nhà nước trong bảo vệ quyền con người. Tuy nhiên, sẽ cần nhiều những nỗ lực và thời gian để quyền này có thể trở thành hiện thực. Trong điều kiện Việt Nam, quyền này có lẽ cần được coi là một mục tiêu cần đạt đến hơn là một quyền thực tế và đã được đảm bảo.