Nguyên tắc suy đoán không có lỗi trong áp dụng trách nhiệm hành chính trong lĩnh vực thương mại

1. Áp dụng trách nhiệm hành chính trong lĩnh vực thương mại

Hiện nay, các nhà kinh tế học vẫn hiểu thương mại theo hai nghĩa. “Theo nghĩa rộng: thương mại là toàn bộ các hoạt động kinh doanh trên thị trường. Thương mại đồng nghĩa với kinh doanh được hiểu như là hoạt động kinh tế nhằm mục tiêu sinh lợi của các chủ thể kinh doanh trên thị trường. Theo nghĩa hẹp: thương mại là quá trình mua bán hàng hoá, dịch vụ trên thị trường, là lĩnh vực phân phối và lưu thông hàng hoá”1.Thương mại theo nghĩa rộng chính là hoạt động kinh doanh nói chung. Do đó, việc quản lý nhà nước (theo nghĩa hẹp) trong lĩnh vực thương mại (theo nghĩa rộng) rất nặng nề và phức tạp. Trong cơ cấu hệ thống cơ quan hành chính nhà nước (HCNN) của Việt Nam có cơ quan hành chính nhà nước có thẩm quyền chung (Chính phủ và Uỷ ban nhân dân các cấp) và cơ quan hành chính nhà nước có thẩm quyền riêng (Bộ, cơ quan ngang bộ, sở, phòng). Cơ quan hành chính nhà nước có thẩm quyền chung là cơ quan có thẩm quyền quản lý chung đối với tất cả các lĩnh vực của đời sống xã hội. Trong khi đó, cơ quan hành chính nhà nước có thẩm quyền riêng là cơ quan quản lý theo ngành, lĩnh vực. Về nguyên tắc, cơ quan hành chính nhà nước có thẩm quyền chung chỉ quản lý ở tầm chung, công việc quản lý cụ thể sẽ được giao cho cơ quan hành chính nhà nước có thẩm quyền riêng. Vận dụng nguyên lý này đối với lĩnh vực thương mại (theo nghĩa rộng) thì thấy, cơ quan hành chính nhà nước có thẩm quyền chung sẽ quản lý lĩnh vực thương mại ở mức độ chung, các hoạt động quản lý chuyên môn, nghiệp vụ sẽ phải giao cho cơ quan hành chính nhà nước có thẩm quyền riêng. Nhưng về bản chất, thương mại (theo nghĩa rộng) quá rộng, một cơ quan hành chính nhà nước có thẩm quyền riêng ở một cấp chính quyền (trung ương, tỉnh, huyện, xã) thật khó để  có thể quản lý được toàn bộ. Ví dụ, liệu có thể tồn tại một siêu cơ quan có thể quản lý toàn bộ lĩnh vực thương mại bao gồm sản xuất, mua bán hàng hoá, xúc tiến thương mại, bảo hiểm, hàng hải, ngân hàng, chứng khoán không? Trên thực tế, các nước phát triển như Hoa Kỳ, Nhật Bản cũng không tồn tại siêu cơ quan như vậy. Vì vậy, thương mại (theo nghĩa rộng) cần được chia nhỏ thành các lĩnh vực chuyên ngành để thuận lợi và hiệu quả trong quản lý. Lĩnh vực bảo hiểm, ngân hàng, chứng khoán là những lĩnh vực đặc thù cần được giao cho các cơ quan quản lý về tài chính, ngân hàng quản lý. Bên cạnh đó, thương mại (theo nghĩa hẹp) liên quan đến việc sản xuất, lưu thông hàng hoá trên thị trường. Vì vậy, hoạt động này cần được kiểm soát chặt chẽ nhằm bảo đảm sự an toàn cho người tiêu dùng và cho xã hội. Do vậy, hoạt động thương mại (theo nghĩa hẹp) cần được quản lý bởi cơ quan quản lý chuyên sâu về lĩnh vực thương mại (theo nghĩa hẹp).

Như vậy, xét dưới khía cạnh quản lý HCNN, quản lý hành chính nhà nước đối với hoạt động thương mại (theo nghĩa hẹp) là hoạt động của cơ quan hành chính nhà nước quản lý hoạt động sản xuất, mua bán, phân phối, lưu thông hàng hoá, cung ứng dịch vụ (trừ các dịch vụ đặc thù như dịch vụ tài chính, dịch vụ đòi nợ thuê, dịch vụ tư vấn pháp luật,…) trên thị trường và hoạt động xúc tiến thương mại.

Hoạt động sản xuất, mua bán, phân phối, lưu thông hàng hoá, cung ứng dịch  vụ mang lại nhiều lợi ích cho xã hội, góp phần đưa sản phẩm đến tay người tiêu dùng, phục vụ nhu cầu tiêu dùng khổng lồ trong xã hội. Tuy nhiên, bên cạnh những mặt tích cực, trong lĩnh vực thương mại (theo nghĩa hẹp) cũng nảy sinh nhiều vấn đề như lừa dối người tiêu dùng, kinh doanh hàng giả, hàng nhái và các hành vi gian lận thương mại khác. Hành vi sai trái trong lĩnh vực thương mại ảnh hưởng nghiêm trọng đến lợi ích của người tiêu dùng nói riêng. Hơn nữa, những hành vi sản xuất, kinh doanh hàng hoá nhập lậu, hàng giả, hàng nhái, gian dối trong kinh doanh còn ảnh hưởng nghiêm trọng đến niềm tin của quần chúng nhân dân vào sự quản lý của cơ quan nhà nước, uy tín của Nhà nước, và có nguy cơ phá vỡ trật tự kinh tế chung. Vì vậy, cần có quy chế hành chính nhằm ngăn chặn những hành vi sai trái trong họat động thương mại, trong đó có các quy định cụ thể về trách nhiệm hành chính và áp dụng trách nhiệm hành chính trong lĩnh vực thương mại.

Trách nhiệm hành chính trong lĩnh vực thương mại là hậu quả của vi phạm hành chính (VPHC) trong lĩnh vực thương mại, thể hiện ở việc Nhà nước áp dụng các chế tài hành chính đối với chủ thể có hành vi phạm hành chính theo trình tự, thủ tục do pháp luật hành chính quy định.

Áp dụng trách nhiệm hành chính trong lĩnh vực thương mại là việc Nhà nước áp dụng các hình thức trách nhiệm hành chính theo quy định của pháp luật hành chính đối với chủ thể vi phạm hành chính trong lĩnh vực thương mại. Như vậy, về thực chất, áp dụng trách nhiệm hành chính trong lĩnh vực thương mại cũng chính là hoạt động truy cứu trách nhiệm hành chính trong lĩnh vực thương mại.

2. Áp dụng nguyên tắc suy đoán không có lỗi trong áp dụng trách nhiệm hành chính trong lĩnh vực thương mại

Nguyên tắc suy đoán không có lỗi mặc định rằng, một chủ thể được coi là không có lỗi cho đến khi cơ quan có thẩm quyền có đầy đủ chứng cứ xác định chủ thể này có lỗi. Như vậy, nguyên tắc suy đoán không có lỗi đòi hỏi cơ quan có thẩm quyền áp dụng trách nhiệm pháp lý có nghĩa vụ chứng minh chủ thể có lỗi. Nếu không có đủ chứng cứ xác định chủ thể có lỗi thì không được kết luận chủ thể có lỗi và không được áp dụng trách nhiệm pháp lý đối với chủ thể này.

Trong lĩnh vực hình sự, nguyên tắc trên được áp dụng với tên gọi là “nguyên tắc suy đoán vô tội”. Theo nguyên tắc này, bị can, bị cáo có quyền im lặng và không bị buộc phải tự buộc tội mình. Đồng thời, nguyên tắc này đòi hỏi các cơ quan tiến hành tố tụng hình sự phải tuân theo những thủ tục điều tra, truy tố và xét xử rất cẩn trọng và nghiêm ngặt nhằm tránh truy cứu trách nhiệm hình sự sai người vô tội cũng như không bỏ lọt tội phạm.

Vấn đề đặt ra là nguyên tắc suy đoán không có lỗi được áp dụng trong việc áp dụng trách nhiệm hành chính trong lĩnh vực thương mại như thế nào?

Truy cứu trách nhiệm hành chính có thể dẫn đến tước bỏ hoặc hạn chế một hoặc một số quyền nhất định của một hoặc một số chủ thể nhất định. Vì vậy, thủ tục truy cứu trách nhiệm hành chính cũng cần được thiết kế sao cho bảo đảm sự minh bạch, công khai, công bằng và bảo đảm nguyên tắc suy đoán không có lỗi. Tuy nhiên, cần phải khẳng định rằng, trong việc giải quyết xung đột lợi ích giữa bảo vệ quyền của cá nhân với sự ổn định của trật tự công thì trật tự công phải được ưu tiên. Vì vậy, trong quản lý hành chính, chấp hành, điều hành có tính xuyên suốt. Để bảo đảm trật tự hành chính chung được duy trì, đòi hỏi chủ thể phải tuyệt đối tuân theo mệnh lệnh điều hành của cơ quan quản lý HCNN.

Nguyên tắc áp dụng trách nhiệm hành chính trong lĩnh vực thương mại đòi hỏi tính nhanh chóng, kịp thời. Trong khi đó, số lượng các vụ việc về vi phạm hành chính trong lĩnh vực thương mại là rất lớn. Nếu thủ tục quá rườm rà sẽ dẫn đến ách tắc và làm giảm hiệu quả xử lý. Do đó, mặc dù pháp luật có thể đòi hỏi cơ quan hành chính nhà nước phải thu thập đầy đủ chứng cứ mới có đủ căn cứ để xử lý người bị nghi ngờ vi phạm; nhưng cần bắt buộc những người có liên quan bao gồm cả người bị nghi ngờ có hành vi phạm hành chính phải hợp tác với người có thẩm quyền xử lý trong việc cung cấp thông tin và chứng cứ. Ví dụ, trong 06 tháng đầu năm 2008, trên địa bàn tỉnh Gia Lai, số vụ vi phạm hành chính trong lĩnh vực thương mại được phát hiện và xử lý như sau: “Lực lượng Quản lý thị trường: thanh kiểm tra 1.183 vụ, phát hiện 837 vụ vi phạm, phạt tiền 837 vụ, số tiền phạt và truy thu 3.019.241.000 đồng, trong đó: vi phạm về buôn bán, vận chuyển trái phép hàng cấm, hàng lậu: 120 vụ, hàng giả: 05 vụ, giá: 114 vụ, an toàn thực phẩm: 37 vụ, điều kiện kinh doanh: 561 vụ; tịch thu 4.375 bao thuốc lá điếu nhập lậu, 794 cái quần áo các loại, 2.609 cái thiết bị điện các loại (tụ điện, đèn pin, đèn cảm biến), 1.738 sản phẩm phụ tùng xe máy các loại, 736 sản phẩm mỹ phẩm, 1.602 cái mắt kính thời trang, 1.183 cái linh kiện điện thoại và nhiều hàng hóa có giá trị khác”2.

Trong tố tụng hình sự, bị can và bị cáo có quyền im lặng. Trong thủ tục xử lý vi phạm hành chính, chủ thể vi phạm không có nghĩa vụ chứng minh mình không vi phạm nhưng cần có nghĩa vụ cung cấp thông tin theo mệnh lệnh của cơ quan HCNN. Triết lý của nguyên tắc này là, nếu để cơ quan quản lý hành chính phải hoàn toàn tự mình thu thập chứng cứ để chứng minh chủ thể vi phạm thì sẽ mất rất nhiều thời gian và làm giảm hiệu quả của hoạt động xử lý vi phạm hành chính. Do đó, chủ thể phải tuân theo yêu cầu hợp tác từ người có thẩm quyền xử lý vi phạm hành chính trong lĩnh vực thương mại. Ví dụ, trong khi xử lý vi phạm hành chính trong lĩnh vực quản lý thị trường, lực lượng quản lý thị trường kiểm tra một lô hàng đang được vận chuyển và có quyền yêu cầu lái xe hoặc chủ hàng xuất trình chứng từ chứng minh tính hợp pháp của lô hàng. Tuy nhiên, đương sự vẫn có quyền chứng minh mình không vi phạm và trình bày, giải thích về sự việc với người có thẩm quyền. Rõ ràng, chỉ đến khi bằng các nghiệp vụ thu thập, đánh giá chứng cứ, tài liệu mà có đủ cơ sở xác định hành vi cấu thành vi phạm hành chính, người có thẩm quyền mới có quyền kết luận chủ thể có hành vi vi phạm hành chính.

Nguyên tắc suy đoán không có lỗi trong áp dụng trách nhiệm hành chính trong lĩnh vực thương mại đòi hỏi người có thẩm quyền xử lý vi phạm hành chính có nghĩa vụ chứng minh vi phạm, nhưng cũng bắt buộc các đương sự có liên quan phải hợp tác với người có thẩm quyền xử lý vi phạm hành chính trong việc cung cấp thông tin, tài liệu và chứng cứ.

3. Thực trạng nguyên tắc suy đoán không có lỗi trong pháp luật về xử lý vi phạm hành chính trong lĩnh vực thương mại ở Việt Nam

Khoản 1 Điều 59 Luật Xử Lý vi phạm hành chính năm 2012 (Luật Xử lý vi phạm hành chính) quy định: “Khi xem xét ra quyết định xử phạt vi phạm hành chính, trong trường hợp cần thiết người có thẩm quyền xử phạt có trách nhiệm xác minh các tình tiết sau đây: a) Có hay không có vi phạm hành chính;

b) Cá nhân, tổ chức thực hiện hành vi vi phạm hành chính, lỗi, nhân thân của cá nhân vi phạm hành chính; c) Tình tiết tăng nặng, giảm nhẹ; d) Tính chất, mức độ thiệt hại do vi phạm hành chính gây ra; đ) Trường hợp không ra quyết định xử phạt vi phạm hành chính theo quy định tại khoản 1 Điều 65 của Luật này; e) Tình tiết khác có ý nghĩa đối với việc xem xét, quyết định xử phạt”.

Như vậy, pháp luật có quy định về nghĩa vụ xác minh chứng cứ của người có thẩm quyền xử lý vi phạm. Tuy nhiên, theo tinh thần của điều luật thì chỉ khi “cần thiết” thì người có thẩm quyền mới có trách nhiệm xác minh các tình tiết có liên quan. Vậy như thế nào “trong trường hợp cần thiết”? Liệu rằng như thế nào “trường hợp cần thiết” sẽ phụ thuộc vào ý chí chủ quan của người có thẩm quyền xử lý vi phạm? Rõ ràng, với quy định này, nguyên tắc suy đoán không có lỗi chưa được bảo đảm trong thủ tục xử lý vi phạm hành chính theo pháp luật Việt Nam. Điều đó không tránh khỏi hiện tượng, lực lượng có thẩm quyền xử lý vi phạm hành chính vi phạm quyền và lợi ích hợp pháp của các chủ thể có liên quan.

Luật Xử lý vi phạm hành chính đã thừa nhận quyền giải trình của đương sự nhưng khi đề cập đến quyền này, Luật lại quy định: “cá nhân, tổ chức vi phạm”. Như vậy, Luật Xử lý vi phạm hành chính đã mặc định họ là người vi phạm khi chưa có quyết định chính thức xác định họ vi phạm với các căn cứ pháp lý và chứng cứ đầy đủ. Ngoài ra, quy định của Luật chưa chỉ rõ kết quả của việc giải trình. Trong trường hợp nào thì việc giải trình dẫn đến người có thẩm quyền xử lý không ra quyết định xử lý vi phạm hành chính? Rõ ràng quy định này mặc dù có tiến bộ nhưng chưa thực sự bảo đảm quyền và lợi ích hợp pháp của người bị nghi ngờ có vi phạm hành chính.

Ngoài ra, Luật Xử lý vi phạm hành chính cũng chưa có một quy định rõ ràng về nghĩa vụ của đương sự trong việc hợp tác cung cấp thông tin, chứng cứ cho người có thẩm quyền xử lý.

Chúng tôi cho rằng, nhằm bảo đảm sự minh bạch cũng như quyền và lợi ích hợp pháp của chủ thể có liên quan, cần sửa đổi, bổ sung Luật Xử lý vi phạm hành chính về nguyên tắc suy đoán không có lỗi theo hướng sau:

– Trong mọi trường hợp, người có thẩm quyền xử lý vi phạm hành chính phải chứng minh có vi phạm hành chính.

– Người có thẩm quyền xử lý vi phạm hành chính có quyền yêu cầu đương sự bao gồm người bị nghi ngờ có hành vi vi phạm hành chính và những người có liên quan khác cung cấp thông tin, tài liệu và chứng cứ.

Tác giả: Trần Minh Trường* * ThS. Cục quản lý thị trường tỉnh Gia Lai