Nguyên tắc phân công, phối hợp và kiểm soát giữa cơ quan lập pháp và cơ quan hành pháp qua các bản Hiến pháp Việt Nam

1. Nguyên tắc phân công, phối hợp và kiểm soát giữa các cơ quan nhà nước trong việc thực hiện quyền lập pháp, hành pháp tại Hiến pháp năm 1946

Theo quy định của Hiến pháp năm 1946, Nghị viện nhân dân là cơ quan có quyền cao nhất của nước Việt Nam dân chủ cộng hòa. Chính phủ là cơ quan hành chính cao nhất của toàn quốc. Cơ quan tư pháp gồm tòa án tối cao, các tòa án phúc thẩm, các tòa án đệ nhị cấp và sơ cấp; thẩm phán do Chính phủ bổ nhiệm. Các nhà lập hiến năm 1946 đã nhận thấy rằng, hành pháp là một trong những nhánh quyền lực quan trọng và có mối quan hệ mật thiết với hai nhánh quyền lực còn lại. Bộ trưởng Bộ Tư pháp đầu tiên của nước Việt Nam dân chủ cộng hòa, ông Vũ Đình Hòe đã viết: “Toàn bộ quyền lực về nguyên tắc phải tập trung vào tay cơ quan đại diện tối cao Nghị viện nhân dân, nhưng cơ cấu then chốt để thực hiện là Chính phủ với cả bộ máy hành chính và chuyên môn”. Nhiệm kỳ của Chủ tịch nước là 5 năm – dài hơn so với nhiệm kỳ 3 năm của Nghị viện. Thủ tướng là người đứng đầu, điều hành Nội các và chịu trách nhiệm trước Nghị viện về đường lối chính trị của Nội các.

Hiến pháp năm 1946 cho thấy hai vấn đề cốt lõi: một là, Hiến pháp đảm bảo tính độc lập của quyền lập pháp, hành pháp và tư pháp; hai là, khẳng định có tính nguyên tắc rằng Nghị viện, Chính phủ và Tòa án nhân dân đều là những cơ quan cao nhất có quyền lực nhà nước, mỗi cơ quan nắm một bộ phận quyền lực nhà nước. Những quy định này thể hiện sự phân công lao động quyền lực giữa các cơ quan cao nhất của quyền lực nhà nước khá rạch ròi, thể hiện quyền lực nhân dân là tối cao, quyền lực nhà nước phái sinh từ quyền lực nhân dân.

Giữa lập pháp và hành pháp có sự phối hợp để cùng thực hiện các chức năng của Nhà nước. Biểu hiện của nó là cơ quan lập pháp có quyền thành lập và giám sát hoạt động của cơ quan hành pháp; hành pháp có quyền trình dự án luật để lập pháp biểu quyết thông qua; có sự chung nhân viên vì thành viên của Chính phủ phải là thành viên của Nghị viện.

Về kiểm soát giữa lập pháp với hành pháp, lập pháp kiểm soát hành pháp thể hiện ở chỗ: tham gia thành lập cơ quan hành pháp qua việc bầu Chủ tịch nước, phê chuẩn sự lựa chọn Thủ tướng của Chủ tịch nước và sự lựa chọn Bộ trưởng của Thủ tướng; biểu quyết các dự luật, sắc luật và ngân sách do Chính phủ đệ trình; chuẩn y các hiệp ước mà Chính phủ ký với nước ngoài. Nghị viện có quyền kiểm soát, phê bình Chính phủ; chất vấn các thành viên của Chính phủ; quyết định thành lập tòa án đặc biệt để truy tố và xét xử Chủ tịch nước, Phó Chủ tịch nước hay một nhân viên Nội các khi phạm tội phản quốc; lật đổ Chính phủ qua việc biểu quyết vấn đề tín nhiệm Thủ tướng và Nội các. Hành pháp kiểm soát lại lập pháp thể hiện ở chỗ: Chủ tịch nước có quyền ban hành sắc lệnh có giá trị gần như luật; yêu cầu Nghị viện thảo luận lại dự luật mà Nghị viện đã thông qua; đưa vấn đề tín nhiệm Nội các ra Nghị viện thảo luận lại trong thời hạn 24 giờ… Chủ tịch nước không phải chịu một trách nhiệm nào trước Nghị viện trừ tội phản quốc. Chính phủ có quyền bắt giam các Nghị viên khi họ phạm tội quả tang nhưng phải thông báo cho Ban thường vụ chậm nhất là sau 24 giờ.

Một số nhận xét:

Một là, mối quan hệ giữa lập pháp và hành pháp trong Hiến pháp năm 1946 được hình thành trên cơ sở cần phải có một Chính phủ mạnh để đối phó với một Nghị viện đa đảng và để giải quyết có hiệu quả nhiều vấn đề phức tạp của đất nước. Đánh giá về Chính phủ này, Chủ tịch Hồ Chí Minh nói: “Chính phủ này là một Chính phủ chú trọng thực tế và sẽ nỗ lực làm việc, để tranh thủ quyền độc lập và thống nhất lãnh thổ cùng xây dựng một Nhà nước Việt Nam mới”.

Hai là, mối quan hệ giữa lập pháp và hành pháp trong Hiến pháp năm 1946 được xây dựng trên cơ sở áp dụng sáng tạo những nguyên lý cơ bản của học thuyết phân quyền vào hoàn cảnh thực tế ở nước ta lúc bấy giờ, để hình thành cơ chế kiểm soát quyền lực giữa lập pháp và hành pháp và tạo ra chế độ hành pháp lưỡng đầu – cả Chủ tịch nước và Thủ tướng cùng nắm hành pháp, chia sẻ quyền hành pháp. Bản chất của phân quyền không có gì khác hơn chính là sự phân công, phối hợp để tiến tới sự kiểm soát; dùng quyền lực để kiểm soát quyền lực; nhằm mục đích không để quyền lực đi đến chỗ lạm quyền.

Ba là, Hiến pháp năm 1946 không chỉ phân công rõ ràng chức năng, nhiệm vụ và quyền hạn của các cơ quan mà còn đặt ra vấn đề kiểm soát quyền lực giữa lập pháp và hành pháp. Tuy có sự kiềm chế nhưng không đối trọng quyết liệt mà khá ôn hòa. Cụ thể là: Nội các có thể bị Nghị viện bất tín nhiệm tập thể hoặc cá nhân nhưng không có chiều ngược lại. Nghĩa là, Chính phủ không có quyền giải tán Nghị viện. Nghị viện chỉ bị giải tán khi chính Nghị viện tuyên bố tự giải tán. Quy định này bảo đảm tính thống nhất của quyền lực nhà nước thuộc về nhân dân. Trong vấn đề bất tín nhiệm Nội các, Chủ tịch nước có quyền yêu cầu xem xét lại, tuy nhiên, nếu Nghị viện vẫn tiếp tục biểu quyết với tỷ lệ như ban đầu thì Nội các đương nhiên phải bị lật đổ. Chủ tịch nước có quyền phủ quyết nhưng không tuyệt đối vì chỉ cần ½ Nghị viên thông qua thì dự luật phải được công bố. Như vậy, trong mọi trường hợp, dù Chủ tịch nước có quyền kiềm chế các quyết định của Nghị viện nhưng quyết định cuối cùng vẫn thuộc về Nghị viện.

Bốn là, thông qua cơ chế phân quyền, Hiến pháp năm 1946 đã thể hiện đúng bản chất của cơ quan lập pháp và hành pháp. Nghị viện nhân dân là cơ quan có quyền quyết định những vấn đề liên quan đến vận mệnh quốc gia và ban hành các đạo luật có ảnh hưởng đến lợi ích chung của toàn xã hội. Chế định Nghị viện nhân dân thể hiện hình thức dân chủ mới của chính thể cộng hòa lần đầu tiên được thiết lập ở một đất nước phong kiến nửa thuộc địa. Bản chất, tổ chức và phương thức hoạt động của Nghị viện là phù hợp với tình hình thực tế của Việt Nam sau Tổng tuyển cử 1946, với sự tham gia của nhiều lực lượng chính trị trong một cơ chế dân chủ nhân dân.

Chính phủ theo Hiến pháp năm 1946 là một Chính phủ mạnh và dám chịu trách nhiệm, độc lập trước Nghị viện và có khả năng quay trở lại kiềm chế Nghị viện. Chủ tịch nước vừa đứng đầu Nhà nước, vừa trực tiếp chỉ đạo các hoạt động của Chính phủ. Chức năng nguyên thủ quốc gia nhập lại với chức năng hành pháp và Chủ tịch nước thực sự nắm quyền hành pháp. Chính phủ thực sự là cơ quan hành chính cao nhất của toàn quốc. Giống với một số nước khác, trong mỗi sắc lệnh của Chính phủ, bên cạnh chữ ký của Chủ tịch nước phải có chữ ký phó thự của một bộ trưởng và chính người trực tiếp ký ấy mới phải chịu trách nhiệm trước Nghị viện về hậu quả pháp lý của văn bản đó[1]. Chính phủ phải từ chức nếu bị Nghị viện bỏ phiếu bất tín nhiệm. Đây là trách nhiệm chính trị chứ không phải là trách nhiệm pháp lý thông thường. Chính những quy định về chế độ trách nhiệm này là cơ sở tạo nên một Chính phủ mạnh, bản lĩnh và quyết đoán.

2. Nguyên tắc phân công, phối hợp và kiểm soát giữa các cơ quan nhà nước trong việc thực hiện quyền lập pháp, hành pháp tại Hiến pháp năm 1959

Theo quy định của Hiến pháp năm 1959, quyền hạn của Quốc hội đã được thể chế một cách cụ thể hơn và quyền lực của Quốc hội được tăng cường hơn nhiều so với Nghị viện nhân dân trong Hiến pháp năm 1946: quyền lập hiến và lập pháp đều thuộc về Quốc hội, phạm vi quyền lập pháp cũng được mở rộng hơn; Quốc hội có quyền giám sát việc thi hành Hiến pháp, làm luật, quyết định chiến tranh và hòa bình, đại xá… Khi xảy ra chiến tranh hoặc các trường hợp bất thường khác, Quốc hội có thể quyết định kéo dài nhiệm kỳ của mình và có những biện pháp cần thiết để đảm bảo hoạt động của Quốc hội và của đại biểu Quốc hội.

Nguyên thủ quốc gia bị tách ra khỏi hành pháp. Chủ tịch nước không có quyền phủ quyết mà chỉ có quyền công bố luật về mặt hình thức. Quyền hạn của Chủ tịch nước bị thu hẹp rất nhiều, chỉ còn đại diện cho Nhà nước, không còn điều hành hoạt động của Chính phủ. Hoạt động của Chủ tịch nước chủ yếu nghiêng về chức năng hành pháp tượng trưng cho sự bền vững, thống nhất của dân tộc. Vai trò quan trọng nhất của nguyên thủ quốc gia lúc bấy giờ là phối hợp ba nhánh quyền lực trong khi với Hiến pháp năm 1946 thì Chủ tịch nước không những nắm một nhánh quyền lực, phối hợp các nhánh quyền lực mà còn có quyền kiểm soát hoạt động của các nhánh quyền lực.

Hội đồng Chính phủ được quy định là cơ quan chấp hành của cơ quan quyền lực nhà nước cao nhất và là cơ quan hành chính nhà nước cao nhất của Việt Nam dân chủ cộng hòa (Điều 71). Với tư cách là cơ quan chấp hành của Quốc hội, tính hành chính của Hội đồng Chính phủ mờ nhạt hơn so với Hiến pháp năm 1946. Hội đồng Chính phủ có sự thay đổi rất lớn về mặt tổ chức, chức năng và quyền hạn bị thu hẹp lại. Trong mối quan hệ với lập pháp thì Hội đồng Chính phủ trở thành một thiết chế yếu hơn hẳn.

Hiến pháp năm 1959 không đặt vấn đề hành pháp kiểm soát lập pháp. Vị trí, vai trò của Quốc hội được đề cao. Quốc hội thực sự là cơ quan quyền lực nhà nước cao nhất. Không một cơ quan hay một chức danh nào trong bộ máy nhà nước có quyền kiểm soát hoạt động của Quốc hội. Hiến pháp năm 1959 đặt vấn đề lập pháp kiểm soát hành pháp thông qua quy định: Hội đồng Chính phủ chịu trách nhiệm và báo cáo công tác trước Quốc hội, Ủy ban thường vụ Quốc hội (UBTVQH). Các Đại biểu Quốc hội có quyền chất vấn Hội đồng Chính phủ. Hội đồng Chính phủ không bị Quốc hội lật đổ bằng cơ chế bất tín nhiệm, thay vào đó là chế định bãi miễn từng thành viên của Chính phủ vì các nhà lập hiến trong giai đoạn này cho rằng “giải tán Chính phủ sẽ dẫn đến sự khủng hoảng chính trị, sự gián đoạn không thông suốt, bế tắc quyền lực nên không bảo đảm được sự thống nhất quyền lực”[2].

Một số nhận xét:

Một là, mối quan hệ giữa lập pháp và hành pháp trong Hiến pháp năm 1959 được xây dựng trên nguyên tắc tập quyền XHCN. Chỉ Quốc hội – cơ quan đại diện cao nhất của nhân dân mới có đầy đủ quyền lực nhà nước và là cơ quan quyền lực nhà nước cao nhất. Các cơ quan cấp cao khác của Nhà nước chỉ là cơ quan hành chính và tư pháp của cơ quan quyền lực nhà nước cao nhất, nên đều trực tiếp hoặc gián tiếp do Quốc hội lập ra và bãi miễn, đều nhận được quyền lực từ Quốc hội, phải báo cáo công tác và chịu trách nhiệm trước Quốc hội.

Hai là, do sự phân công quyền lực không rõ ràng nên tính độc lập của Hội đồng Chính phủ bị hạn chế. Quốc hội được đề cao và có rất nhiều quyền lực vì Hiến pháp do chính Quốc hội làm ra. Hội đồng Chính phủ chỉ là cơ quan hành chính cao nhất của Quốc hội, bị động và lệ thuộc vào Quốc hội.

Ba là, do tổ chức bộ máy nhà nước theo mô hình tập quyền, Hiến pháp đã đề cao vai trò của Quốc hội nên sự kiểm soát giữa lập pháp và hành pháp mờ nhạt hơn nhiều so với Hiến pháp năm 1946. Chủ yếu là sự kiểm soát của Quốc hội với Chính phủ, Chính phủ không được quyền kiểm soát Quốc hội. Các đại biểu Quốc hội chỉ bị bắt giam và truy tố nếu có sự đồng ý của Quốc hội hoặc UBTVQH khi Quốc hội không họp.

Bốn là, Hiến pháp năm 1959 không thể hiện được bản chất cần phải có của cơ quan lập pháp và hành pháp: Quốc hội không thể hiện được là một thiết chế được kiểm soát trong việc ban hành các đạo luật do Quốc hội có toàn quyền trong việc lập hiến, lập pháp; luật của Quốc hội không được Chủ tịch nước yêu cầu xem xét lại. Hội đồng Chính phủ được xác định là cơ quan chấp hành của Quốc hội và tính hành chính bị lu mờ. Hội đồng Chính phủ không còn nhiều nhiệm vụ, quyền hạn như Chính phủ trong Hiến pháp năm 1946. Cơ chế tín nhiệm Chính phủ không còn được áp dụng. Vì thế, Hiến pháp năm 1959 không lột tả được bản tính quyết đoán và dám chịu trách nhiệm của Chính phủ.

3. Nguyên tắc phân công, phối hợp và kiểm soát giữa các cơ quan nhà nước trong việc thực hiện quyền hành pháp tại Hiến pháp năm 1980

Theo quy định của Hiến pháp năm 1980, Quốc hội được quy định là cơ quan quyền lực nhà nước cao nhất, là cơ quan duy nhất có quyền lập hiến, lập pháp. Quốc hội bầu ra Hội đồng Bộ trưởng; quyết định các vấn đề quan trọng của đất nước và giám sát tối cao toàn bộ hoạt động của Nhà nước. Không những thế, Quốc hội còn có thể tự định ra cho mình những nhiệm vụ, quyền hạn khác khi xét thấy cần thiết. Có thể nói, Hiến pháp năm 1980 là đỉnh cao của nguyên tắc tập quyền XHCN, đỉnh cao của sự tập trung quyền lực nhà nước vào Quốc hội. Chính điều này làm cho mối quan hệ giữa lập pháp và hành pháp trong Hiến pháp năm 1980 có sự nhập nhằng, khó phân định.

Quan hệ giữa Hội đồng Bộ trưởng và Quốc hội là quan hệ một chiều. Hội đồng Bộ trưởng không được quyền kiểm soát Quốc hội mà chỉ có Quốc hội được quyền kiểm soát Hội đồng Bộ trưởng vì nguyên tắc tập quyền đã phủ nhận sự ngang quyền và kiềm chế đối trọng lẫn nhau giữa lập pháp và hành pháp.

Hiến pháp năm 1980 chỉ đặt vấn đề lập pháp kiểm soát hành pháp thông qua các hình thức: Hội đồng Bộ trưởng phải chịu trách nhiệm và báo cáo công tác trước Quốc hội, Hội đồng Nhà nước. Đại biểu Quốc hội chất vấn và yêu cầu thành viên của Hội đồng Bộ trưởng phải trình bày hoặc cung cấp tài liệu về các vấn đề cần thiết. Quốc hội có quyền bãi nhiệm Chủ tịch, Phó Chủ tịch và các thành viên khác của Hội đồng Bộ trưởng… Trong quan hệ với Quốc hội, Hội đồng Bộ trưởng chỉ có quyền ban hành các văn bản dưới luật để hướng dẫn thi hành các văn bản của Quốc hội và Hội đồng Nhà nước; quyền trình dự án luật, dự án pháp lệnh và các dự án khác, lập dự án kế hoạch nhà nước và dự toán ngân sách nhà nước… Hội đồng Bộ trưởng không thể kiểm soát và đối trọng với Quốc hội. Bên cạnh đó, Hiến pháp năm 1980 áp dụng cơ chế bãi nhiệm như Hiến pháp năm 1959. Mọi quyết định của Hội đồng Bộ trưởng đều được bàn bạc tập thể và quyết định theo đa số, vai trò của cá nhân Chủ tịch Hội đồng Bộ trưởng và các Bộ trưởng rất mờ nhạt, phản ánh tư tưởng làm chủ tập thể đã in đậm trong tổ chức và hoạt động của bộ máy nhà nước. Hội đồng Bộ trưởng bị trói buộc vào Quốc hội và tính hành chính của Hội đồng Bộ trưởng khá mờ nhạt.

Một số nhận xét:

Một là, do chịu ảnh hưởng mạnh mẽ của Hiến pháp XHCN, nên về phương diện tổ chức bộ máy nhà nước, Hiến pháp năm 1980 là đỉnh cao của sự tập trung quyền lực nhà nước trong tay Quốc hội. Trong mối quan hệ với các cơ quan nhà nước ở trung ương, Quốc hội có ưu thế gần như tuyệt đối, chỉ có Quốc hội mới có quyền giám sát và phê bình hoạt động của các cơ quan khác mà không có chiều ngược lại. Tư tưởng phân công, phối hợp và kiểm soát quyền lực giữa lập pháp và hành pháp là mờ nhạt nhất so với hai bản Hiến pháp trước. Sự kém độc lập giữa các chức năng dẫn đến sự vận hành thiếu hiệu quả của bộ máy nhà nước và hiện tượng không quy kết được trách nhiệm cho các cơ quan, hoặc sự khó khăn trong việc phối hợp công việc giữa các cơ quan nhà nước. Có thể nói, với bản Hiến pháp này, tư tưởng phân quyền và hạt nhân hợp lý của nó hầu như bị phủ nhận hoàn toàn.

Hai là, mối quan hệ giữa lập pháp và hành pháp trong Hiến pháp năm 1980 khó phân định; có sự chồng chéo trong việc thực hiện chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn của các cơ quan. Quốc hội bao biện, ôm đồm, can thiệp vào công việc quản lý của Hội đồng Bộ trưởng. Mối tương quan giữa lập pháp và hành pháp nghiêng hẳn về phía Quốc hội. Hành pháp chỉ được quan niệm là một bộ phận hoạt động dưới sự chỉ đạo của cơ quan lập pháp. Hành pháp hầu như không có khả năng kiểm soát nào với lập pháp. Các phương thức mà Hiến pháp năm 1980 trang bị cho Quốc hội giám sát tối cao Hội đồng Bộ trưởng thì khá chung chung, không rõ ràng và không mang tính khả thi.

Ba là, Hiến pháp năm 1980 cũng không lột tả được bản chất cần phải có của các thiết chế nhà nước khác nhau. Với một mô hình Quốc hội có toàn quyền thì không một chủ thể nào có quyền đề nghị Quốc hội xem xét lại các quyết định của mình. Hội đồng Bộ trưởng không còn toàn quyền ngay cả trong lĩnh vực quản lý nhà nước. Vì thế, nó cũng không thể là một cơ quan hành pháp mạnh mẽ và quyết đoán. Hơn nữa, với tinh thần làm chủ tập thể, vai trò của Chủ tịch Hội đồng Bộ trưởng hoàn toàn mờ nhạt. Hiến pháp năm 1980 không quy định quyền hạn cụ thể của Chủ tịch Hội đồng Bộ trưởng. Vì vậy, chức danh này không được xem là một thiết chế quyền lực có tính độc lập như người đứng đầu Chính phủ trong Hiến pháp năm 1946. Chủ tịch Hội đồng Bộ trưởng được xem như một vị trí đứng đầu của Hội đồng, lãnh đạo điều phối hoạt động của Hội đồng và quyền hạn cũng trong phạm vi của Hội đồng. Hiến pháp năm 1980 cũng không có cơ chế tín nhiệm Chính phủ, do đó không thể phát huy tinh thần trách nhiệm của các thành viên Hội đồng Bộ trưởng, cũng như tạo điều kiện cho Quốc hội chủ động hơn trong việc xử lý các thành viên của Hội đồng Bộ trưởng.

4. Nguyên tắc phân công, phối hợp và kiểm soát giữa các cơ quan nhà nước trong việc thực hiện quyền lập pháp, hành pháp tại Hiến pháp năm 1992 (sửa đổi, bổ sung năm 2001)

Về sự phân công giữa lập pháp và hành pháp, Điều 2 Hiến pháp 1992 sửa đổi quy định quyền lực nhà nước là thống nhất, có sự phân công và phối hợp giữa các cơ quan nhà nước trong việc thực hiện quyền lập pháp, hành pháp và tư pháp. Với quy định này, lần đầu tiên tên gọi của ba loại quyền lực nhà nước theo tư tưởng phân quyền được hiến định; từ đó thừa nhận sự tồn tại của ba quyền lập pháp, hành pháp, tư pháp trong Nhà nước.

Hiến pháp năm 1992 có sự phân công, phân nhiệm giữa Quốc hội – lập pháp và Chính phủ – hành pháp rõ ràng hơn nhiều so với Hiến pháp năm 1980. Cụ thể: quyền lập pháp thuộc về Quốc hội, cơ quan đại diện cao nhất của nhân dân và cũng là cơ quan quyền lực nhà nước cao nhất. Chính phủ được quy định là cơ quan chấp hành của Quốc hội, cơ quan hành chính cao nhất của đất nước, nên Chính phủ không còn được coi là một bộ phận của Quốc hội. Chính phủ mặc dù vẫn là cơ quan phái sinh của Quốc hội nhưng Quốc hội không ôm đồm, làm thay công việc quản lý của Chính phủ. Việc quy định Chính phủ là cơ quan hành chính cao nhất có ý nghĩa quan trọng nhằm khẳng định tính độc lập tương đối của Chính phủ. Chức năng của Chính phủ là quản lý nhà nước. Công việc này phát sinh hàng ngày hàng giờ nên cần những quyết định nhanh chóng, kịp thời, mang tính thời sự, cần có sự tập trung và thống nhất trong quá trình quản lý. Hiến pháp năm 1992 đã nhận thức rằng, việc trói chân một con ngựa sẽ hoàn toàn khác so với việc đóng yên cương cho nó và đã dần thay thế cơ chế trói chân Hội đồng Bộ trưởng trong Hiến pháp năm 1980 bằng cơ chế đóng yên cương cho Chính phủ.

Về sự phối hợp giữa lập pháp và hành pháp: Chính phủ phải chấp hành Hiến pháp, luật, nghị quyết của Quốc hội, pháp lệnh, nghị quyết của UBTVQH. Chính phủ trực tiếp hoặc chỉ đạo các bộ, cơ quan ngang bộ ban hành các văn bản quy phạm pháp luật để cụ thể hóa và hướng dẫn việc thực hiện Hiến pháp, luật, nghị quyết của Quốc hội, pháp lệnh, nghị quyết của UBTVQH…Hoạt động của Chính phủ cũng tác động trở lại với Quốc hội như: Chính phủ có quyền trình dự án luật, pháp lệnh và các dự án khác trước Quốc hội, UBTVQH; Thủ tướng Chính phủ có quyền tham dự các kỳ họp của Quốc hội… Hiến pháp năm 1992 không quy định Quốc hội có quyền tự định cho mình hoặc giao thêm cho các cơ quan khác những nhiệm vụ, quyền hạn ngoài Hiến pháp. Hiến pháp cũng ngăn ngừa sự lạm quyền của UBTVQH bằng quy định UBTVQH chỉ được quyền ban hành các pháp lệnh nằm trong chương trình xây dựng luật và pháp lệnh do Quốc hội quyết định.

Về sự kiểm soát giữa lập pháp và hành pháp: Hiến pháp năm 1992 quy định lập pháp kiểm soát hành pháp thông qua các hình thức: Chính phủ phải báo cáo công tác và chịu trách nhiệm trước Quốc hội; đại biểu Quốc hội có quyền chất vấn Thủ tướng Chính phủ và các thành viên khác của Chính phủ; Quốc hội có quyền bãi nhiệm, miễn nhiệm Thủ tướng Chính phủ; phê chuẩn việc miễn nhiệm, cách chức Phó Thủ tướng, bộ trưởng và các thành viên khác của Chính phủ; đình chỉ thực hiện, bãi bỏ văn bản pháp luật của Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ nếu các văn bản đó trái với Hiến pháp, luật, nghị quyết của Quốc hội… Từ năm 2001, Quốc hội được bỏ phiếu tín nhiệm đối với các chức danh do Quốc hội bầu hoặc phê chuẩn, trong đó có người đứng đầu và các thành viên khác của Chính phủ. Người bị Quốc hội bỏ phiếu tín nhiệm mà không vượt quá (không đạt trên 50% số phiếu tín nhiệm) sẽ bị đưa ra miễn nhiệm, bãi nhiệm hoặc cách chức theo quy định. Với quy định này, Quốc hội chủ động hơn trong việc xử lý các thành viên của Chính phủ khi hoạt động của họ không đáp ứng yêu cầu và từ đó tăng cường trách nhiệm của các thành viên Chính phủ.

Hiến pháp năm 1992 không đặt vấn đề hành pháp kiểm soát lập pháp. Chính phủ không có quyền phủ quyết các dự luật của Quốc hội, không có quyền đề nghị xem xét lại các quyết định của Quốc hội. Do vẫn còn chịu ảnh hưởng của nguyên tắc tập quyền nên Hiến pháp năm 1992 quy định về kiểm soát quyền lực nhà nước đặc biệt là kiểm soát các hoạt động của Quốc hội rất hạn chế.

Một số nhận xét:

Một là, cơ chế phân công nhiệm vụ, quyền hạn và trách nhiệm của các cơ quan trong Hiến pháp năm 1992 đã được thể hiện tương đối rõ nét. Quốc hội thực hiện chức năng của cơ quan lập pháp; hành pháp – ở mức độ nhất định – đã thuộc về Chính phủ. Tuy nhiên, tính đến thời điểm trước khi Hiến pháp năm 2013 ra đời thì quyền lập pháp, hành pháp và tư pháp không được trao một cách độc lập và bình đẳng cho cả ba cơ quan khác nhau; chỉ có Quốc hội là duy nhất được nắm quyền lập pháp, các quyền hành pháp và tư pháp đều được thực hiện với sự phối hợp giữa các cơ quan nhà nước. Sự phân công thực hiện quyền lực cũng không được thực hiện một cách triệt để. Hiến pháp không thể hiện rõ cơ quan nào là cơ quan thực hiện quyền hành pháp và cơ quan nào thực hiện quyền tư pháp, vậy nên có sự nhập nhằng giữa các cơ quan khi thực hiện quyền lực của mình.

Hai là, với việc vận dụng những hạt nhân hợp lý của học thuyết phân quyền để xác lập mối quan hệ giữa lập pháp và hành pháp theo cơ chế phân công và phối hợp quyền lực, Hiến pháp năm 1992 đã có những quy định nhằm thể hiện tính độc lập, dám chịu trách nhiệm của Chính phủ. Bên cạnh việc khẳng định Chính phủ là cơ quan hành chính cao nhất của cả nước (chứ không phải của Quốc hội), Hiến pháp đã có sự phân định thẩm quyền giữa Chính phủ và người đứng đầu Chính phủ là cá nhân Thủ tướng. Việc quy định rõ ràng quyền hạn của Thủ tướng Chính phủ trong Hiến pháp đã tạo cho Thủ tướng một vị trí pháp lý độc lập và có thực quyền trong cấu trúc quyền lực nhà nước. Hiến pháp năm 1992 đề cao trách nhiệm cá nhân của Thủ tướng, Phó Thủ tướng, Bộ trưởng và các thành viên khác theo hướng chú trọng về trách nhiệm cá nhân của từng chức danh chứ không quy định một cách chung chung về trách nhiệm tập thể như trước đây.

5. Nguyên tắc phân công, phối hợp và kiểm soát giữa các cơ quan nhà nước trong việc thực hiện quyền lập pháp, hành pháp tại Hiến pháp năm 2013

Về cơ bản, khuôn khổ quy định của Hiến pháp năm 1992 về cơ chế thi hành quyền lực của Chính phủ tiếp tục được Hiến pháp năm 2013 kế thừa và có bước hoàn thiện phù hợp với yêu cầu xây dựng nhà nước pháp quyền. Tư tưởng xuyên suốt nội dung sửa đổi, bổ sung, hoàn thiện cơ chế thực hiện quyền hành pháp và hành chính của Chính phủ trong Hiến pháp năm 2013 là làm rõ hơn và đề cao tính dân chủ pháp quyền trong tổ chức và hoạt động của Chính phủ theo hướng minh bạch, theo pháp luật, được kiểm soát và bảo đảm tính thống nhất, thông suốt trong thực hiện quyền lực. Bên cạnh sự điều chỉnh, làm rõ hơn nhiệm vụ, quyền hạn và trách nhiệm của từng thiết chế Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ và Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang bộ, Hiến pháp mới đã có một số đổi mới về cơ chế thực thi quyền lực, phù hợp với tính chất, vai trò của từng thiết chế này, nâng cao tính minh bạch, linh hoạt, nhanh nhạy, đề cao trách nhiệm cá nhân, nhất là trách nhiệm giải trình, đồng thời bảo đảm gắn kết chặt chẽ giữa các thiết chế này trong thực hiện quyền hành pháp và hành chính được giao.

Về sự phân công giữa lập pháp và hành pháp: về cơ bản, Hiến pháp năm 2013 vẫn quy định Quốc hội có hai tính chất là cơ quan đại biểu cao nhất của Nhân dân và là cơ quan quyền lực nhà nước cao nhất. Tuy nhiên, so với Điều 83 Hiến pháp năm 1992 thì Điều 69 Hiến pháp năm 2013 có hai điểm mới cơ bản là có sự phân biệt giữa quyền lập hiến và quyền lập pháp và không quy định Quốc hội là cơ quan duy nhất có quyền lập hiến và lập pháp. Việc phân biệt giữa quyền lập hiến, quyền lập pháp là một trong những yêu cầu cốt lõi của dân chủ và pháp quyền. Trong nhà nước pháp quyền thì quyền lập hiến phải thuộc về nhân dân. Nhân dân sử dụng quyền lập hiến để thiết lập quyền lực nhà nước, trong đó có quyền lập pháp[3]. Do đó, quyền lập hiến phải đặt cao hơn quyền lập pháp và Hiến pháp phải là văn bản có hiệu lực pháp lý cao nhất, là công cụ trong tay của nhân dân để phân công và kiểm soát quyền lực nhà nước.

Hiến pháp quy định Chính phủ là cơ quan hành chính nhà nước cao nhất, thực hiện quyền hành pháp và là cơ quan chấp hành của Quốc hội. So với Điều 109 Hiến pháp năm 1992 thì Điều 94 Hiến pháp năm 2013 đã đặt tính hành chính cao nhất của Chính phủ lên trước tính chấp hành, điều này cho thấy Chính phủ phải được nhận thức là cơ quan được lập ra trước hết là để thực hiện chức năng điều hành, quản lý trên cơ sở chấp hành đường lối, chủ trương trong Hiến pháp, luật, nghị quyết của Quốc hội chứ không phải là cơ quan được lập ra chỉ để phục tùng và báo cáo công tác trước Quốc hội. Hơn nữa, lần đầu tiên trong lịch sử lập hiến Việt Nam, Hiến pháp năm 2013 chính thức quy định Chính phủ thực hiện quyền hành pháp. Theo nghĩa hiện đại, thực hiện quyền hành pháp bao gồm các hoạt động chủ yếu sau: hoạch định và điều hành chính sách quốc gia; dự thảo và trình Quốc hội các dự án luật; ban hành kế hoạch, chính sách cụ thể, những văn bản dưới luật để thực thi các chủ trương, chính sách, luật đã được Quốc hội thông qua; chỉ đạo, hướng dẫn, điều hành giám sát việc thực hiện các kế hoạch, chủ trương, chính sách; thiết lập trật tự hành chính trên cơ sở của luật; phát hiện, xác minh, xử lý các vi phạm theo thẩm quyền hoặc chuyển cho Tòa án nhân dân xét xử theo trình tự, thủ tục tư pháp. Quy định mới này thể hiện tư duy phân công rạch ròi giữa các nhánh quyền lực, Chính phủ nắm một loại quyền lực thực sự chứ không còn là phái sinh từ Quốc hội. Chính phủ được độc lập, chủ động và trách nhiệm hơn trong việc điều hành, quản lý đất nước. Việc bổ sung này không những thể hiện bước tiến trong việc phân biệt các khái niệm hành pháp, hành chính mà còn khẳng định hành pháp là một trong ba nhánh quyền lực tương đối độc lập, phù hợp với quan điểm và nguyên tắc của tổ chức quyền lực nhà nước có sự phân công, phối hợp và kiểm soát lẫn nhau giữa các cơ quan nhà nước trong việc thực hiện các quyền lập pháp, hành pháp và tư pháp.

Về sự phối hợp giữa lập pháp và hành pháp: Khác với Hiến pháp năm 1980 và Hiến pháp năm 1992, nơi quy định nhiệm vụ của Chính phủ về “bảo đảm việc thi hành Hiến pháp và pháp luật”, Hiến pháp năm 2013 đã quy định “tổ chức thi hành pháp luật” thành một thẩm quyền có tính độc lập và đặc trưng của hệ thống hành pháp bao gồm Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ, các Bộ trưởng và chính quyền địa phương các cấp. Vai trò của tổ chức thi hành pháp luật là bảo đảm cho “đầu ra” của sản phẩm lập pháp; tạo sự gắn kết giữa chức năng làm luật của Quốc hội với việc đưa pháp luật vào cuộc sống của quyền hành pháp. Điều này thể hiện mối quan hệ phân công, phối hợp giữa hoạt động lập pháp với hoạt động tổ chức thi hành pháp luật của hai thiết chế mang quyền lập pháp và quyền hành pháp.

Một số nhận xét:

Một là, bắt đầu từ Hiến pháp năm 2013, các khái niệm quyền lập pháp, quyền hành pháp và quyền tư pháp đi liền với nó là sử dụng các thuật ngữ cơ quan lập pháp, cơ quan hành pháp, cơ quan tư pháp để chỉ các cơ quan trong bộ máy nhà nước được chính thức sử dụng rộng rãi. Đây là điểm mới đáng ghi nhận của Hiến pháp năm 2013 so với Hiến pháp năm 1992 sửa đổi, vì Hiến pháp năm 1992 không khẳng định cơ quan nào là cơ quan hành pháp, cơ quan nào là cơ quan tư pháp. Không chỉ phân định chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn giữa các cơ quan với nhau mà Hiến pháp mới cũng có những quy định nhằm phân biệt trách nhiệm giữa các cơ quan này với những con người hoạt động trong cơ quan đó (phân biệt trách nhiệm tập thể và trách nhiệm cá nhân), đặc biệt là trong hoạt động của cơ quan hành pháp. Hiến pháp xác định rõ trách nhiệm của tập thể Chính phủ, cá nhân Thủ tướng Chính phủ và các thành viên của Chính phủ trong hoạt động quản lý.

Hai là, Hiến pháp năm 2013 bổ sung thêm một nội dung mới về tổ chức quyền lực nhà nước ở nước ta. Đó là quyền lực nhà nước là thống nhất, không chỉ được phân công, phối hợp mà còn có sự kiểm soát trong việc thực hiện các quyền lập pháp, hành pháp, tư pháp. Đây là nguyên tắc chi phối đến mối quan hệ giữa các cơ quan trong khi thực hiện các chức năng lập pháp, hành pháp và tư pháp cũng như tương quan quyền lực giữa chúng với nhau. Đây là một bước tiến lớn trong tư duy của các nhà lập hiến, bởi Hiến pháp năm 1992 sửa đổi không đặt ra vấn đề kiểm soát lẫn nhau giữa các nhánh quyền lực.

Ba là, Hiến pháp năm 2013 có nhiều quy định mới, tiến bộ nhằm phát huy bản tính thận trọng của Quốc hội, tôn trọng pháp quyền và phát huy sự độc lập, chủ động, kiến tạo mạnh mẽ và dám chịu trách nhiệm của Chính phủ – cơ quan thực hiện quyền hành pháp. Quốc hội đã không còn là cơ quan có toàn quyền như trong cơ chế tập quyền mà chỉ là cơ quan nắm giữ một loại quyền lực trong cơ cấu quyền lực. Hiến pháp năm 2013 đã đặt tính hành chính cao nhất của Chính phủ lên trước tính chấp hành và chính thức quy định Chính phủ thực hiện quyền hành pháp. Hiến pháp năm 2013 quy định cho Chính phủ vị trí như thế là vì Chính phủ trực tiếp nhận quyền hành pháp từ nhân dân, chính nhân dân phân công Chính phủ thực hiện quyền hành pháp chứ không phải là Quốc hội như nhận thức trong cơ chế tập quyền XHCN trước đây.

Chế độ làm việc tập thể giúp Chính phủ dân chủ hơn trong việc đưa ra các quyết định. Tuy vậy, vai trò của Thủ tướng – người đứng đầu Chính phủ vẫn được thể hiện thông qua những nhiệm vụ, quyền hạn riêng. Cơ chế chịu trách nhiệm của các thành viên Chính phủ cũng có sự thay đổi: Thủ tướng phải chịu trách nhiệm trước Quốc hội về hoạt động của Chính phủ về những nhiệm vụ được giao; báo cáo công tác của Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ trước Quốc hội. Quy định này kế thừa Điều 54 Hiến pháp năm 1946 (Thủ tướng chịu trách nhiệm về con đường chính trị của Nội các). Ngoài ra, Hiến pháp năm 2013 còn quy định Thủ tướng sau khi được Quốc hội bầu phải tuyên thệ trung thành với Tổ quốc, với Nhân dân và Hiến pháp. Phó Thủ tướng còn phải chịu trách nhiệm trước Thủ tướng về những nhiệm vụ được giao. Các Bộ trưởng, thủ trưởng cơ quan ngang bộ phải chịu trách nhiệm cá nhân trước Thủ tướng, Chính phủ và Quốc hội về ngành và lĩnh vực mà mình phụ trách. Cũng như Thủ tướng, Bộ trưởng còn phải báo cáo công tác trước Nhân dân về những vấn đề quan trọng thuộc trách nhiệm quản lý. Những điểm mới này nhằm phát huy năng lực cá nhân, quyết đoán và chịu trách nhiệm của các thành viên Chính phủ, như vậy mới đảm bảo cho các thành viên Chính phủ dám nghĩ, dám làm và dám chịu trách nhiệm./.

Tác giả: GS. TS. Trần Ngọc Đường, Nguyên Phó Chủ nhiệm Văn phòng Quốc hội.

Nguồn tin: Bài viết đăng tải trên Ấn phẩm Tạp chí Nghiên cứu Lập pháp số 11(387), tháng 6/2019