Quyền hành pháp và chủ thể thực hiện quyền hành pháp

Ngay từ trước Công nguyên, các nhà tư tưởng lớn như Platon và Aristote đã nhắc tới phân quyền, nhưng chỉ dừng lại ở quan niệm về một sự phân công lao động và phân nhiệm trong bộ máy nhà nước. Đến thế kỷ thứ XVI – XVIII, J. Locke và S.L Montesquieu đã phát triển các tư tưởng này thành học thuyết “phân chia quyền lực”; nhiều học giả tư sản khác cũng quan tâm đến vấn đề này. Có quan niệm phân chia quyền lực thành quyền lập pháp, quyền hành pháp và quyền liên bang (J.Locke). Có quan niệm phân chia quyền lực thành quyền lập pháp, quyền hành pháp và quyền tư pháp (S.L Montesquieu, I. Cant). Đây là quan niệm khá phổ biến mà các nhà nước tư sản hiện đại đang áp dụng trong tổ chức bộ máy nhà nước. 

Các nội dung liên quan:

• Quyền hành pháp theo Hiến pháp năm 2013: Một số phân tích và bình luận
• Quyền hành pháp của Chính phủ theo Hiến pháp 2013
• Về quyền hành pháp của Chính phủ trong cơ chế phân công, phối hợp và kiểm soát quyền lực nhà nước

Tựu trung lại: quyền lực nhà nước bao gồm 3 nhánh quyền lực chủ yếu là quyền lập pháp, quyền hành pháp và quyền tư pháp, theo đó:

– Quyền lập pháp là quyền làm ra hiến pháp và luật, do cơ quan lập pháp thực hiện.

– Quyền hành pháp là một bộ phận cấu thành của quyền lực nhà nước, có nhiệm vụ thực thi pháp luật. Quyền hành pháp do một bộ máy hành chính nhà nước phức tạp trải rộng từ trung ương tới địa phương thực hiện.

– Quyền tư pháp có nhiệm vụ bảo vệ pháp luật do cơ quan tư pháp thực hiện.

Như vậy, theo quan niệm của đa số học giả nước ngoài, chủ thể thực hiện quyền hành pháp là hệ thống cơ quan hành chính nhà nước (đứng đầu có thể là tổng thống hoặc thủ tướng tùy theo từng chính thể).

Theo GS.TS Phạm Hồng Thái: ở Việt Nam hiện nay, “quyền hành pháp… được phân công tới các cơ quan nhà nước ở địa phương, tới cộng đồng lãnh thổ. Như vậy, quyền hành pháp ở Việt Nam được thực hiện bởi toàn bộ hệ thống các cơ quan hành chính nhà nước ỏ trung ương và địa phương và cả các cơ quan quyền lực nhà nước ở địa phương – Hội đồng nhân dân các cấp”(1).

Một quan niệm khác cho rằng: “chủ thể của quyền hành pháp là sự kết hợp giữa thẩm quyền tập thể của Chính phủ với từng thành viên Chính phủ… Mặt khác, quyền hành pháp không chỉ giới hạn ở tập thể Chính phủ và các thành viên Chính phủ, mà trên thực tế, quyền hành pháp còn được ủy quyền, phân cấp cho chính quyền địa phương” (2).

Các quan niệm trên đều thống nhất ở một điểm, đó là quyền hành pháp được thực hiện bởi các hệ thống cơ quan hành chính nhà nước từ trung ương và địa phương. Ngoài ra, theo quan điểm của GS.TS Phạm Hồng Thái, quyền hành pháp được thực hiện bởi các cơ quan quyền lực nhà nước ở địa phương. Các quan điểm trên đều không sai nhưng thiết nghĩ là chưa đủ. Mặc dù tại Điều 94 Hiến pháp năm 2013 quy định: “Chính phủ là cơ quan hành chính nhà nước cao nhất của nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam, thực hiện quyền hành pháp”, tuy nhiên, về mặt lý luận và thực tiễn pháp lý – hành động đây không phải là chủ thể duy nhất thực hiện quyền hành pháp nếu dựa theo quan niệm về quyền hành pháp một cách đơn giản nhất là quyền triển khai, thực hiện pháp luật. Vậy, căn cứ vào chức năng, nhiệm vụ của các cơ quan trong bộ mấy nhà nước, những chủ thể nào sẽ tham gia thực hiện quyền hành pháp? Ngoài Chính phủ, có thể liệt kê một số chủ thể sau:

Một là Quốc hội: ngoài nhiệm vụ, quyền hạn lập hiến, lập pháp thể hiện rõ rệt chức năng lập pháp, những nhiệm vụ, quyền hạn khác cũng bao hàm những hoạt động triển khai thực hiện pháp luật (quyển hành pháp). Ví dụ chức năng quyết định các vấn đề quan trọng của đất nước như: “ Quyết định mục tiêu, Chỉ tiêu, chính sách, nhiệm vụ cơ bàn phát triển kinh tế – xã hội của đất nước; quyết định chính sách cơ bản về tài chính, tiền tệ quốc gia; quy định, sửa đổi hoặc bãi bỏ các thứ thuế; quyết định phân chia các khoản thu và nhiệm vụ chi giữa ngân sách trung ương và ngân sách địa phương; quyết định mức giới hạn an toàn nợ quốc gia, nợ công, nợ chính phủ; quyết định dự toán ngân sách nhà nước và phân bổ ngân sách trung ương, phê chuẩn quyết toán ngân sách nhà nước; quyết định chính sách dân tộc, chính sách tôn giáo của Nhà nước” – Điều 70 Hiến pháp năm 2013.

Với những quy định trên của Hiến pháp về nhiệm vụ, quyền hạn của Quốc hội, thì những thẩm quyền của Quốc hội trong việc quyết định những vấn đề quan trọng của quốc gia mang tính hành pháp rõ rệt, không nằm trong chức năng lập pháp của Quốc hội.

Hai là Tòa án: các luận thuyết về quyền lực nhà nước đều chỉ ra Tòa án là cơ quan thực hiện quyền tư pháp – bảo vệ sự nghiêm minh của pháp luật. Hiến pháp năm 2013 khẳng định điều này ở Điều 102: “Tòa án nhân dân là cơ quan xét xử của nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam, thực hiện quyền tư pháp”.

Tuy nhiên, xem xét lịch sử hoạt động của Tòa án nhân dân giai đoạn từ năm 1981 đến trước khi Luật Tổ chức Tòa án nhân dân năm 2002 có hiệu lực, đã giao “việc quản lý các Tòa án nhân dân địa phương về mặt tổ chức do Bộ trưởng Bộ Tư pháp đảm nhiệm. Bộ trưởng Bộ Tư pháp phối hợp chặt chẽ với Chánh án Tòa án nhân dân tối cao trong việc thực hiện nhiệm vụ đó” (Điều 16 – Luật Tổ chức Tòa án nhân dân năm 1981). về quản lý các Tòa án quân sự, Pháp lệnh năm 1985 đã giao “Bộ trưởng Bộ Tư pháp phối hợp chặt chẽ với Bộ trưởng Bộ Quốc phòng và Chánh án Tòa án nhân dân tối cao trong việc quản lý về mặt tổ chức các Tòa án quân sự quân khu và cấp tương đương và các Tòa án quân sự khu vực”. Biên chế của Tòa án nhân dân tối cao do Chánh án Tòa án nhân dân tối cao quy định và trình Hội đồng Nhà nước phê chuẩn; tổng số biên chế của các Tòa án nhân dân địa phương do Bộ trưởng Bộ Tư pháp trình Hội đồng Bộ trưởng quyết định, trên cơ sở đó Bộ trưởng Bộ Tư pháp quy định biên chế cho từng Tòa án nhân dân địa phương. Đối với các Tòa án quân sự, thì bộ máy làm việc, biên chế của Tòa án quân sự cấp cao do Chánh án Tòa án nhân dân tối cao quyết định sau khi đã thống nhất ý kiến với Bộ trưởng Bộ Quốc phòng và trình Hội đồng Nhà nước phê chuẩn; bộ máy làm việc, biên chế của các Tòa án quân sự quân khu và cấp tương đương, của các Tòa án quân sự khu vực do Bộ trưởng Bộ Tư pháp quyết định sau khi đã thống nhất ý kiến với Chánh án Tòa án nhân dân tối cao và Bộ trưởng Bộ Quốc phòng, về kinh phí, phương tiện hoạt động và trụ sở của các Tòa án quân sự do Bộ Quốc phòng và các đơn vị quân đội bảo đảm.

Như vậy, đã có một thời kỳ lịch sử hai nội dung quản lý về nhân sự và tài chính không nằm trong nội dung nhánh quyền tư pháp của Tòa án. Mặc dù sau khi Luật Tổ chức Tòa án nhân dân 2002 có hiệu lực, quyền quản lý các Tòa án địa phương về cán bộ và cơ sở vật chất thuộc thẩm quyền của Tòa án nhân dân tối cao, tuy nhiên, về bản chất và thực tiễn, quyền quản lý các Toà án địa phương về cán bộ và cơ sở vật chất là thuộc về quyền hành pháp.

Ba là Chủ tịch nước: Chủ tịch nước là người đứng đầu nhà nước đồng thời được trao nhiều quyền hạn trong cả 3 lĩnh vực lập pháp, hành pháp và tư pháp. Trong lĩnh vực hành pháp, những quyền năng của Chủ tịch nước thể hiện khá nổi trội. Có thể liệt kê một số nhiệm vụ, quyền hạn của Chủ tịch nước trong lĩnh vực hành pháp như sau:

– Chủ tịch nước tham gia thành lập bộ máy Chính phủ. Khoản 2 Điều 88 Hiến pháp năm 2013 quy định Chủ tịch nước có quyền: “Đề nghị Quốc hội bầu, miễn nhiệm, bãi nhiệm Phó Chủ tịch nước, Thủ tướng Chính phủ; căn cứ vào nghị quyết của Quốc hội, bổ nhiệm, miễn nhiệm, cách chức Phó Thủ tướng Chính phủ, Bộ trưởng và thành viên khác của Chính phủ”.

– Quyết định tặng thưởng huân chương, huy chương, các giải thưởng nhà nước, danh hiệu vinh dự nhà nước; quyết định cho nhập quốc tịch, thôi quốc tịch, trở lại quốc tịch hoặc tước quốc tịch Việt Nam.

– Thống lĩnh lực lượng vũ trang nhân dân, giữ chức Chủ tịch Hội đồng quốc phòng và an ninh, quyết định phong, thăng, giáng, tước quân hàm cấp tướng, chuẩn đô đốc, phó đô đốc, đô đốc hải quân; bổ nhiệm, miễn nhiệm, cách chức Tổng tham mưu trưởng, Chủ nhiệm Tổng cục Chính trị Quân đội nhân dân Việt Nam.

– Căn cứ vào nghị quyết của Quốc hội hoặc của Ủy ban thường vụ Quốc hội, công bố, bãi bỏ quyết định tuyên bố tình trạng chiến tranh; căn cứ vào nghị quyết của Ủy ban thường vụ Quốc hội, ra lệnh tổng động viên hoặc động viên cục bộ, công bố, bãi bỏ tình trạng khẩn cấp; trong trường hợp ủy ban thường vụ Quốc hội không thể họp được, công bố, bãi bỏ tình trạng khẩn cấp trong cả nước hoặc ở từng địa phương.

– Tiếp nhận đại sứ đặc mệnh toàn quyền của nước ngoài; căn cứ vào nghị quyết của Ủy ban thường vụ Quốc hội, bổ nhiệm, miễn nhiệm; quyết định cử, triệu hồi đại sứ đặc mệnh toàn quyền của nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam; phong hàm, cấp đại sứ; quyết định đàm phán, ký điều ước quốc tế nhân danh Nhà nước; trình Quốc hội phê chuẩn, quyết định gia nhập hoặc chấm dứt hiệu lực điều ước quốc tế quy định tại khoản 14 Điều 70; quyết định phê chuẩn, gia nhập hoặc chấm dứt hiệu lực điều ước quốc tế khác nhân danh Nhà nước.

Như vậy, Chủ tịch nước có vị trí đặc biệt và giữ vai trò quan trọng, là trung tâm của ba nhánh quyền: lập pháp – hành pháp – tư pháp.

Bốn là chính quyển địa phương: theo quy định của Hiến pháp năm 2013: “Hội đồng nhân dân quyết định các vấn đề của địa phương do luật định; giám sát việc tuân theo Hiến pháp và pháp luật ở địa phương và việc thực hiện nghị quyết của Hội đồng nhân dân” (khoản 2 Điều 113). “Ủy ban nhân dân tổ chức việc thi hành Hiến pháp và pháp luật ở địa phương; tổ chức thực hiện nghị quyết của Hội đồng nhân dân và thực hiện các nhiệm vụ do cơ quan nhà nước cấp trên giao” (khoản 2 Điều 114). Như vậy, Hội đồng nhân dân và ủy ban nhân dân thực hiện hai hoạt động: hoạch định chính sách và triển khai thực hiện pháp luật trong phạm vi địa phương. Đây cũng chính là những nội dung cơ bản của quyền hành pháp.

Xét dưới góc độ lý luận và luật thực định, chủ thể thực hiện quyền hành pháp không chỉ giới hạn bởi hệ thống cơ quan hành pháp mà còn được thực hiện mở rộng bởi các cơ quan quyền lực và cơ quan tư pháp, Chủ tịch nước và chính quyển địa phương. Nói cách khác, quyền hành pháp không phải là quyền độc tôn của hệ thống cơ quan hành chính nhà nước.

Tất cả các cơ quan trong bộ máy nhà nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam đều tham gia thực hiện quyển hành pháp ở những mức độ khác nhau.

Vậy lý giải điểm khác biệt đó là gì? Vấn đề ở đây là bản chất của tập quyền xã hội chủ nghĩa: quyền lực nhà nước là thống nhất nhưng có sự phân công, phân nhiệm chứ không phân quyền một cách cơ học, cứng nhắc như mô hình tam quyền phân lập của các nước tư sản. Điều đó cũng có nghĩa là khi trao quyền hành pháp cho Chính phủ, Quốc hội vẫn giữ lại những thẩm quyền mang tính hành pháp. Trong khi triển khai quyền tư pháp, để đảm bảo hoạt động của mình Tòa án nhân dân vẫn thực hiện những công việc mang tính hành pháp. Ngược lại, Chính phủ và Tòa án cũng phối hợp với Quốc hội thực hiện quyền lập pháp thông qua việc thực hiện quyền sáng kiến lập pháp, đệ trình soạn thảo các dự án luật. Mặt khác quy định về thẩm quyền đại xá của Quốc hội (khoản 11 Điều 70), về bản chất đây cũng là thẩm quyền mang tính tư pháp.

Như vậy, việc triển khai thực hiện các nhánh quyền lập pháp – hành pháp – tư pháp theo mô hình tập quyền xã hội chủ nghĩa khá uyển chuyển, linh hoạt. Tất nhiên trong những chủ thể trên, xuất phát từ chức năng của mình, Chính phủ cùng hệ thống cơ quan hành chính địa phương là những chủ thể chủ yếu triển khai thực hiện quyền hành pháp. Cũng như quyền lập pháp là quyển cơ bản của Quốc hội và quyền tư pháp là quyền cơ bản của Tòa án nhân dân.

TS. Bùi Thị Thanh Thúy – Học viện Hành chính quốc gia

Ghi chú:

(1) GS.TS. Phạm Hồng Thái, Sự liên tục của hành pháp và quyển lực hành chính,

http://www.hids.hochiminhcity.gov.vn/c/docu ment_library/get_file?uuid=bd11 d784-87c7- 4423-845c-6cb502566e36&groupld=13025.

(2) TS. Trần Anh Tuấn, “Quyển hành pháp và vai trò của Chính phủ trong thực hiện quyền lực nhà nước”