Kiểm soát quyền lực ở đơn vị hành chính – kinh tế đặc biệt

Vấn đề kiểm soát quyền lực của cơ quan hành chính nhà nước ở địa phương đã được thể hiện khá đầy đủ trong Luật Tổ chức chính quyền địa phương năm 2015 và Luật Hoạt động giám sát của Quốc hội và Hội đồng nhân dân năm 2015. Đây cũng là vấn đề chủ yếu đang đặt ra trong quá trình xây dựng Luật Đơn vị hành chính – kinh tế đặc biệt hiện nay.

Xem thêm: Kinh nghiệm trong tổ chức chính quyền tại đơn vị hành chính – kinh tế đặc biệt của một số quốc gia

Abstract: The matter related to the power control of the state administrative agencies in localities has been fully reflected in the Law on Organization of Local Administration of 2015 and the Law on Supervisions of the National Assembly and the People’s Councils of 2015. This is also the focal matter that is pending in the process of developing the Law on Special Administrative-Economic Units.

Keywords: power control, special administrative – economic unit

1. Quy định của pháp luật hiện hành về kiểm soát quyền lực tại đơn vị hành chính – kinh tế đặc biệt

Thể chế hóa chủ trương, chiến lược, kế hoạch phát triển kinh tế – xã hội (KT-XH) về đặc khu kinh tế tại các Đại hội VIII, X, XI, XII của Đảng và cụ thể hóa quy định của Hiến pháp năm 2013 về đơn vị hành chính – kinh tế (hành chính – kinh tế) đặc biệt, Chính phủ đã xây dựng Dự thảo Luật Đơn vị hành chính – kinh tế đặc biệt (Dự thảo Luật) để áp dụng tại 3 đơn vị hành chính – kinh tế đặc biệt là Vân Đồn (thuộc tỉnh Quảng Ninh), Bắc Vân Phong (thuộc tỉnh Khánh Hòa) và Phú Quốc (thuộc tỉnh Kiên Giang) đã được Bộ Chính trị đồng ý chủ trương thành lập tại Kết luận số 21-TB/TW ngày 22/3/2017. Ngoài những nội dung liên quan đến chính sách phát triển KT-XH theo cơ chế đặc thù dành cho đặc khu kinh tế thì một vấn đề trong Dự thảo Luật được dư luận đặc biệt quan tâm là mô hình tổ chức chính quyền địa phương của các đặc khu này sẽ được thiết kế như thế nào để có thể phát huy được những lợi thế của đơn vị hành chính – kinh tế đặc biệt.

Khoản 2 Điều 111 Hiến pháp năm 2013 quy định: “Cấp chính quyền địa phương gồm có Hội đồng nhân dân (HĐND) và Ủy ban nhân dân (UBND) được tổ chức phù hợp với đặc điểm nông thôn, đô thị, hải đảo, đơn vị hành chính – kinh tế đặc biệt do luật định”. Quy định của Hiến pháp đã để ngỏ các phương án cho việc xây dựng chính quyền địa phương ở đơn vị  hành chính – kinh tế đặc biệt. Trong các phương án tổ chức mô hình chính quyền địa phương ở đơn vị hành chính – kinh tế đặc biệt của Dự thảo luật,  phương án 1 là phương án được nhiều người ủng hộ, đó là tổ chức chính quyền địa phương theo mô hình Trưởng Đơn vị hành chính – kinh tế đặc biệt (Trưởng Đơn vị), các cơ quan chuyên môn trực thuộc và Trưởng khu hành chính. Phương án này có ưu điểm là tạo sự đột phá về thể chế hành chính và tổ chức chính quyền địa phương; đổi mới căn bản cơ cấu tổ chức, chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn và mối quan hệ công tác của chính quyền địa phương đơn vị hành chính – kinh tế đặc biệt phù hợp với yêu cầu về phát triển KT-XH ở đơn vị này. Tuy nhiên, tổ chức chính quyền địa phương đơn vị hành chính – kinh tế đặc biệt theo thiết chế Trưởng Đơn vị với những quyền hạn rộng lớn như đề xuất trong Dự thảo Luật có thể sẽ dẫn đến sự lạm quyền nếu không có cơ chế kiểm soát quyền lực chặt chẽ.

Bên cạnh đó, phương án 1 cũng đang gặp phải những vướng mắc về pháp lý do một số quy định chưa tương thích với các văn bản luật liên quan, cụ thể như sau:

Một là, theo quy định của Dự thảo Luật, UBND cấp tỉnh, Chủ tịch UBND cấp tỉnh có quyền phân cấp, ủy quyền cho Trưởng Đơn vị hành chính – kinh tế đặc biệt thực hiện nhiệm vụ, quyền hạn của UBND cấp tỉnh, Chủ tịch UBND cấp tỉnh ngoài những nhiệm vụ, quyền hạn quy định trong Luật, nhưng lại không quy định cho Chủ tịch UBND cấp tỉnh quyền kiểm tra, giám sát hoạt động của Trưởng Đơn vị hành chính – kinh tế đặc biệt. Nội dung này của Dự thảo Luật không tương thích với quy định của Luật Tổ chức chính quyền địa phương năm 2015, trong đó, Chủ tịch UBND cấp trên có quyền chỉ đạo, kiểm tra, giám sát hoạt động của Chủ tịch UBND cấp dưới. Bên cạnh đó, Dự thảo Luật cũng không quy định cơ chế kiểm tra, giám sát của các Bộ đối với những nhiệm vụ, quyền hạn của Bộ phân cấp, ủy quyền cho Trưởng đơn vị hành chính – kinh tế đặc biệt. Do vậy, theo quy định của Dự thảo Luật hiện nay thì Chủ tịch UBND cấp tỉnh, Bộ trưởng sẽ không thể kiểm soát được việc thực hiện những nội dung công việc mà chính mình, UBND cấp tỉnh ủy quyền cho Trưởng Đơn vị hành chính – kinh tế đặc biệt thực hiện, từ đó tạo ra lỗ hổng trong kiểm soát quyền lực.

Hai là, trong tổ chức chính quyền của đơn vị hành chính – kinh tế đặc biệt còn có Trưởng Khu hành chính (do Trưởng Đơn vị hành chính – kinh tế đặc biệt bổ nhiệm, miễn nhiệm, điều động, cách chức) thực hiện nhiệm vụ do Luật Đơn vị hành chính – kinh tế đặc biệt quy định và do Trưởng Đơn vị phân cấp, ủy quyền để quản lý khu hành chính. Tuy nhiên, Dự thảo Luật lại chưa quy định rõ ràng cơ chế kiểm soát quyền lực của Trưởng Khu hành chính nên Trưởng Khu hành chính chỉ chịu trách nhiệm trước Trưởng Đơn vị hành chính – kinh tế đặc biệt mà không có cơ chế kiểm soát quyền lực nào khác, do đó, nguy cơ thực tế có thể xảy ra là sự liên kết lợi ích nhóm để lạm dụng quyền lực trong khi còn thiếu các thiết chế kiểm tra, giám sát để phát hiện, xử lý kịp thời.

Ba là, quy định về thực hiện quyền giám sát của Nhân dân đối với Trưởng Đơn vị hành chính – kinh tế đặc biệt chưa đồng bộ với Luật Khiếu nại năm 2011 và chưa có quy định về cơ chế báo cáo công tác, chịu trách nhiệm trước Nhân dân của Trưởng Khu hành chính.

Theo quy định của Dự thảo Luật, hàng tháng, Trưởng Đơn vị hành chính – kinh tế đặc biệt tổ chức tiếp công dân; tiếp nhận, xử lý đơn thư, kiến nghị của công dân. Vấn đề đặt ra trong trường hợp này, nếu có đơn khiếu nại đối với quyết định hành chính, hành vi hành chính của Trưởng Đơn vị hành chính – kinh tế đặc biệt thì cấp nào là cấp giải quyết khiếu nại lần hai khi Trưởng Đơn vị là cấp giải quyết lần đầu. Theo quy định của Luật Khiếu nại năm 2011 thì Thủ trưởng cấp trên trực tiếp của người có thẩm quyền giải quyết khiếu nại lần đầu sẽ giải quyết khiếu nại lần hai nên nếu khiếu nại quyết định của Chủ tịch UBND cấp huyện thì Chủ tịch UBND cấp tỉnh sẽ là cấp giải quyết khiếu nại lần hai. Nhưng theo quy định của Dự thảo Luật đơn vị hành chính – kinh tế đặc biệt thì Thủ tướng Chính phủ bổ nhiệm Trưởng Đơn vị theo đề nghị của Chủ tịch UBND cấp tỉnh. Vậy Thủ tướng Chính phủ hay Chủ tịch UBND cấp tỉnh là cấp giải quyết khiếu nại lần hai đối với khiếu nại quyết định hành chính, hành vi hành chính của Trưởng Đơn vị hành chính – kinh tế đặc biệt, vì đây là đơn vị hành chính dưới cấp tỉnh. Vấn đề này Dự thảo Luật đơn vị hành chính – kinh tế đặc biệt hiện còn đang bỏ ngỏ và cũng không thể áp dụng được quy định của Luật Khiếu nại để thay thế.

Tóm lại, để những quy định đặc thù về tổ chức chính quyền địa phương của đơn vị hành chính – kinh tế đặc biệt theo phương án 1 trong Dự thảo Luật có thể đi vào cuộc sống và ngăn ngừa được tình trạng lạm dụng, tha hóa quyền lực thì cần phải tiếp tục nghiên cứu hoàn thiện chỉnh quy định của Dự thảo luật.

2. Một số kiến nghị, đề xuất hoàn thiện quy định của Dự thảo luật về hoạt động kiểm soát quyền lực tại đơn vị hành chính – kinh tế đặc biệt

Để khắc phục những bất cập nêu trên, tạo bước chuyển đột phá trong đổi mới tổ chức, hoạt động của bộ máy nhà nước, chúng tôi đề xuất, kiến nghị với Ban soạn thảo Luật Đơn vị hành chính – kinh tế đặc biệt xem xét, nghiên cứu để đưa vào Dự thảo Luật một số nội dung sau:

– Bổ sung quyền hạn cho Bộ trưởng, Chủ tịch UBND cấp tỉnh được kiểm tra, giám sát đối với Trưởng Đơn vị hành chính – kinh tế đặc biệt trong việc thực hiện những nhiệm vụ, quyền hạn tương ứng được Bộ trưởng, UBND cấp tỉnh, Chủ tịch UBND cấp tỉnh phân cấp, ủy quyền.

– Bổ sung quy định về trách nhiệm của Trưởng Đơn vị, Trưởng Khu hành chính định kỳ 6 tháng một lần phải thông báo với Nhân dân về kết quả hoạt động trên các phương tiện thông tin đại chúng và ít nhất một năm một lần vào cuối năm phải tổ chức hội nghị đối thoại với Nhân dân ở Đơn vị hành chính – kinh tế đặc biệt, ở Khu hành chính về tình hình, kết quả hoạt động trong năm của mình để Nhân dân giám sát, kiểm tra.

– Bổ sung quy định về cơ chế giải quyết khiếu nại lần hai đối với quyết định hành chính, hành vi hành chính thuộc thẩm quyền giải quyết khiếu nại lần đầu của Trưởng Đơn vị hành chính – kinh tế đặc biệt. Thẩm quyền giải quyết khiếu nại lần hai trao cho Chủ tịch UBND cấp tỉnh để tạo sự thống nhất trong quy định của Luật vì Chủ tịch UBND cấp tỉnh có quyền đình chỉ thi hành, bãi bỏ một phần hoặc toàn bộ văn bản trái pháp luật của Trưởng Đơn vị hành chính – kinh tế đặc biệt và có quyền trình Thủ tướng Chính phủ xem xét, quyết định việc miễn nhiệm, điều động, cách chức đối với Trưởng Đơn vị.

– Bổ sung thẩm quyền ban hành văn bản quy phạm pháp luật cho Trưởng đơn vị hành chính – kinh tế đặc biệt và quy định cụ thể hình thức văn bản quy phạm pháp luật do Trưởng Đơn vị ban hành, vì trong Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2015 chưa quy định rõ vấn đề này.

– Bổ sung thẩm quyền kiểm sát chung cho Viện kiểm sát nhân dân đơn vị hành chính – kinh tế đặc biệt để cơ quan này có thể kiểm tra, giám sát thường xuyên, tại chỗ việc thực thi pháp luật của các thiết chế trong bộ máy chính quyền địa phương đơn vị hành chính – kinh tế đặc biệt, qua đó bảo đảm cho quyền lực được kiểm soát chặt chẽ và phòng ngừa, ngăn chặn, xử lý kịp thời những vi phạm pháp luật nảy sinh.

TÀI LIỆU THAM KHẢO

1) Dự thảo Luật Đơn vị HC-KH đặc biệt của Chính phủ trình Quốc hội khóa XIV tại kỳ họp thứ IV.

2) Tờ trình số 411/TTr-CP của Chính phủ ngày 10/10/2017 trình Quốc hội về Dự án Luật Đơn vị hành chính – kinh tế đặc biệt.

3) Nguyễn Phương Thảo, “Kết quả việc lấy phiếu tín nhiệm đối với người giữ chức vụ do Quốc hội, Hội đồng nhân dân bầu hoặc phê chuẩn” trên trang tin điện tử của Ban Nội chính trung ương ngày 14/9/2013.

4) Huỳnh Công Hùng, “Kinh nghiệm tổ chức lấy phiếu tín nhiệm đối với người giữ chức vụ do HĐND bầu qua thực tiễn thực hiện của thành phố Hồ Chí Minh” trên trang tin điện tử của Viện Nghiên cứu Lập pháp ngày 25/9/2013.

5) Nguyễn Thắng Lợi, “Thực trạng giải quyết khiếu kiện hành chính hiện nay và một số vấn đề về mô hình tổ chức, thẩm quyền của Toà án trong lĩnh vực này” trên trang tin điện tử của Bộ Tư pháp ngày 04/11/2011.

Bài viết đăng trên Ấn phẩm Nghiên cứu Lập pháp số 2/2018.

ThS. Bùi Thị Phương Liên – ThS. Vũ Đình Lãm