Hiến pháp phải là bản văn kiểm soát quyền lực nhà nước

Sự cần thiết phải kiểm soát quyền lực nhà nước

Để phát triển và tồn tại, con người phải rất cần đến Nhà nước. Nhưng một khi cần đến Nhà nước, phải nghĩ đến cách kiểm soát quyền lực Nhà nước, vì rằng, Nhà nước do con người điều khiển.

Nhân chi sơ tính bản ác: Con người bên cạnh những đức tính sáng tạo, chăm chỉ còn chứa đựng cả những tính lười nhác, tùy tiện, tính tham lam, tính ỷ lại, tính dựa dẫm vào những người khác, nhất là tính cách đam mê quyền lực. Khi có quyền lực trong tay, con người có thể đạt được nhiều thứ như: Của cải, danh vọng, quyền được sai khiến người khác,… vì vậy, khi một người nào đó được giao quyền lực nhà nước, nếu như không có những động cơ khắc phục sẽ gây nên hậu quả kém của Nhà nước. Ông Leo, một học giả lớn người Trung Quốc cho rằng: “Người Trung Quốc nhầm tưởng rằng bản tính con người vốn là thiện, lừa người và tự lừa mình, từ đó hình thành đặc trưng nhân cách của quyền lực Trung hoa, xem trọng nhân trị, xem nhẹ pháp trị, dẫn đến việc chủ nghĩa chuyên trị kéo dài suốt mấy nghìn năm. Trong khi đó, người phương Tây cổ đại lại cho rằng, bản tính con người vốn là ác, họ không tin vào nhân trị, mà rất coi trọng pháp trị, vì thế nhân cách thị trường của họ được coi trọng và đề cao, và cuối cùng hình thành một chế độ kiểm soát chính phủ, điều đó khiến cho mức độ tai hại do quyền lực gây lên giảm thiểu đi được rất nhiều(1).

Lý thuyết kiểm soát quyền lực đó được thể hiện bởi một nguyên nhân bản tính của con người là đam mê quyền lực: Bởi vì khi có quyền lực con người dễ có khả năng buộc người khác phải làm theo những ý muốn đam mê của mình. Sự thực “Lòng đam mê quyền lực và lòng đam mê danh vọng là những ước muốn vô hạn định của con người”(2). Vì thế, khi có quyền lực, con người hay có xu hướng lạm quyền. Đó là một trong những rủi ro vô cùng nguy hiểm của xã hội.

 Hoạt động của Nhà nước là một hoạt động phức tạp, thường là phải do nhiều người cùng đảm nhiệm, nên nếu không có sự phân công rõ ràng thì rất dễ rơi vào tình trạng ỷ lại lẫn nhau, theo kiểu “Cha chung, không ai khóc.” Trong hoạt động của lĩnh vực công, càng tập trung bao nhiêu và càng làm việc tập thể với nguyên tắc đa số để ban hành quyết định bao nhiêu, thì lại càng tạo ra cơ sở nhiều hơn cho sự ỷ lại và không chịu trách nhiệm cá nhân bấy nhiêu.

Con người có sai lầm nên không có một thể chế nào của con người thoát khỏi sự sai lầm: Sự kiểm soát quyền lực nhà nước còn một nguyên nhân sâu xa nữa là bản tính hay tùy tiện của chính con người. Con người vốn dĩ hành động theo bản năng thiếu sự cân nhắc kỹ lưỡng các điều kiện hoàn cảnh chi phối các hành vi của mình. Để tránh sự tùy tiện trong việc sử dụng quyền lực nhà nước, không còn cách nào khác hơn là phải kiểm soát quyền lực. Khả năng phạm sai lầm nằm ngay trong con người. Sở dĩ như vậy, vì rằng trí tuệ thuộc về lý tính của con người là có hạn. Một người có trí tuệ siêu việt đến đâu đi chăng nữa, thì cũng không thể thoát khỏi sai lầm. J.S.Mill, một triết gia và một nhà kinh tế lớn của Anh quốc thế kỷ XIX, đã từng cảnh báo: “Loài người không thể là thánh thần, không bao giờ sai, chân lý của họ phần nhiều chỉ là các chân lý một nửa”(3). Khi soạn thảo ra bản Hiến pháp thành văn đầu tiên của thế giới, Hiến pháp Mỹ năm 1787, J. Madison cũng đã từng nói về điều đó: Chính phủ không phải là những thiên thần, nên chính phủ cũng có thể mắc sai lầm. Đây là nhận thức căn bản của ông khi đề xuất hệ thống kìm chế và đối trọng cho bản Hiến pháp này(4).

Con người vốn dĩ không muốn có trách nhiệm, mà chỉ muốn có quyền: Nếu quyền hạn là những gì mà con người được hưởng, được quyền ra lệnh yêu cầu những người khác phải thực hiện, thì ngược lại trách nhiệm là những gì họ buộc phải làm và phải chịu dưới sự giám sát của những người khác. Có những lúc hai thứ quyền hạn và trách nhiệm là hòa nhập trong nhau. Nhưng cơ bản giữa chúng vẫn có một sự phân biệt nhất định. Ví dụ như, trong chế độ phong kiến, nhà Vua thì bao giờ cũng chỉ có quyền, mà không bao giờ phải gánh chịu trách nhiệm về những hành vi thực hiện các quyền của mình. Từ đây mới xuất hiện trong luật học các chế định về việc miễn trừ trách nhiệm pháp lý của các quan chức của Nhà nước phong kiến.

Bản tính của con người là những gì thuộc về tính chất, tính cách của số đông con người đều mắc phải. Đã là con người thì không mấy ai thích trách nhiệm, nhất là những trách nhiệm phải gánh vác hậu qủa do chính bản thân mình gây ra. Bản tính con người giữ gìn và tăng cường danh dự. Khi phải gánh chịu trách nhiệm như phải từ chức, phải trừng phạt, phải bồi thường thiệt hại do những hành vi cầm quyền của mình gây ra là một trong những biểu hiện nặng nề nhất của sự tổn thất danh dự của con người. Vì vậy, con người có xu hướng bản năng trốn tránh trách nhiệm. Các hình thức trốn tránh trách nhiệm: Tạo ra các vỏ bọc, tạo ra các cấp dưới trung gian trực thuộc mình, chính quyền trở thành nhiều tầng nhiều nấc. Sự không hiểu vấn đề cũng như sự phức tạp hóa vấn đề cần phải giải quyết.

Mức độ nguy hiểm của quyền lực nhà nước: Cơ sở của sự phải kiểm soát quyền lực nhà nước xuất phát từ đặc điểm công khai, mang tính quyền lực công cộng làm cho Nhà nước có một sức mạnh ghê gớm. Cùng là một loại tội phạm, nhưng tội phạm cấu kết với các nhân viên tha hóa của Nhà nước bao giờ cũng có hậu quả nặng nề hơn và cũng rất khó phát hiện hơn…

Việc kiềm chế tiềm năng sử dụng và lạm quyền lực nhà nước là một thách thức đối với bất cứ Nhà nước nào. Điều khó khăn hơn nữa là làm việc này mà không làm cho các cơ quan nhà nước mất đi tính mềm dẻo cần phải có để tiến hành các công việc của Nhà nước. Việc sử dụng không đúng quyền lực nhà nước tạo ra những vấn đề nghiêm trọng của sự tín nhiệm Nhà nước của công chúng sẽ có tác động rất lâu dài trước công luận.

Lý thuyết kiểm soát quyền lực nhà nước được thiết lập đầu tiên bởi các nhà tư tưởng chính trị – pháp lý, đó là của Aristotle, J. Locke, S.L. Montesquieu và J.J. Rousseau, tạo thành học thuyết được gọi là chủ nghĩa Hiến pháp, mà cái cốt lõi của nó là sự giới hạn quyền lực nhà nước nhằm chống lại chế độ chuyên chế phong kiến, và bảo vệ nhân quyền.

Vấn đề kiểm soát quyền lực và trách nhiệm của Nhà nước chỉ được giải quyết một cách triệt để hơn và bài bản hơn, vì mục đích của sự bảo đảm nhân quyền trong cách mạng tư sản. Càng ngày kiểm soát và trách nhiệm của quyền lực nhà nước càng trở nên gắn bó mật thiết với dân chủ và sự kiểm soát này được quy định thành luật, nhất là quy định của đạo luật có hiệu lực pháp lý tối cao để cho mọi chủ thể nắm quyền lực nhà nước phải chấp hành. Đó là Hiến pháp. Sự hiện diện của Hiến pháp là một căn cứ căn bản cho việc kiểm soát quyền lực của nhà nước, khác với Nhà nước phong kiến nơi không tồn tại hiến pháp.

Vì những lẽ đó, việc phải quy định về kiểm soát quyền lực Nhà nước như là một quy luật khách quan của sự phát triển xã hội, một khi mà xã hội cần đến Nhà nước. Sự hiện diện của những quy định trong Hiến pháp nhằm mục đích kiểm soát hay là kiểm soát quyền lực nhà nước là dấu hiệu của dân chủ, của tiến bộ xã hội. Có như vậy mới thể hiện được tính nhân bản và xã hội sâu sắc cần phải có của Hiến pháp.

Nội dung và các hình thức kiểm soát quyền lực nhà nước

Tính đến tất cả các dấu hiệu nói trên, các hình thức kiểm soát quyền lực có thể được phân định gồm: Kiểm soát bên trong và kiểm soát bên ngoài. Kiểm soát bên ngoài bao gồm các biện pháp có tác động từ bên ngoài gồm: Kiểm soát bằng lãnh thổ, kiểm soát bằng các điều ước quốc tế và quan hệ quốc tế, kiểm soát bằng tự do ngôn luận, tự do báo chí, kiểm soát bằng sự tự trị của chủ thể hợp thành Nhà nước… Kiểm soát bên trong bao gồm các biện pháp tự nhiên, mặc nhiên xuất phát từ những nội lực bên trong có thể bao gồm: Kiểm soát bằng đạo đức, tâm lý, thần quyền, kiểm soát quyền lực bằng bầu cử và kiểm soát bên trong giữa các nhánh quyền lực…

Trong tất cả các loại hình kiểm soát quyền lực nhà nước, thì kiểm soát quyền lực nhà nước từ bên trong là quan trọng nhất, và cũng là hiệu quả nhất, đồng thời cũng ít tốn kém nhất. Quyền lực nhà nước được quy định một cách mặc nhiên, ai được sử dụng quyền lực nhà nước cũng như vậy, đến đấy là dừng lại. Chính vì lẽ đó cho nên không ít Nhà nước quan tâm và sử dụng rộng rãi các loại hình kiểm soát này. Nội dung căn bản của kiểm soát này là sự phân quyền giữa các cơ quan nắm giữ quyền lực nhà nước. Sự phân quyền và kìm chế đối trọng quyền lực có thể được phân thành hai loại cơ bản: Phân quyền ở chiều ngang và phân quyền ở chiều dọc. Phân quyền ở chiều ngang là phân quyền giữa các quyền lập pháp, hành pháp và tư pháp. Phân quyền theo chiều dọc: Quyền lực nhà nước được chế ước bằng việc phân quyền cho địa phương và việc công nhận chế độ tự trị của chính quyền địa phương. Phân quyền theo chiều ngang giữa các quyền lập pháp, hành pháp và tư pháp là quan trọng nhất.

Tiêu điểm của việc kiểm soát quyền lực nhà nước là Chính phủ – cơ quan hành pháp phải chịu trách nhiệm – tiêu điểm của kiểm soát quyền lực nhà nước từ bên trong. Sở dĩ như vậy, bởi vì trong tất cả các bộ phận cấu thành nên quyền lực nhà nước kể từ cơ quan lập pháp cho đến hành pháp và kể cả tư pháp, chỉ có cơ quan hành pháp là thể hiện nguyên hình Nhà nước nhất. Tất cả các quyền hành từ nhánh lập pháp cho đến tư pháp đều được chia ra từ quyền tập trung của nhà Vua mà ra. Quyền hành pháp là quyền còn lại sau khi đã được phân chia cho lập pháp, cho tư pháp. Ngay cả lập pháp mới chỉ được công nhận những năm cuối cùng cùng của cách mạng tư sản, trong nhiều trường hợp, quyền này vẫn không được gọi là quyền lực của Nhà nước. Chính phủ – Cơ quan hành pháp phải chịu trách nhiệm bởi vì hành pháp là cơ quan duy nhất nắm cả biên chế, nắm cả ngân sách. Không ai bắt tội người không có quyền hành phải chịu trách nhiệm.

Kiểm soát quyền lực nhà nước không những chỉ được hiểu ở nghĩa chế ước phạm vi hoạt động của chính quyền, mà còn được hiểu ở nghĩa chính quyền phải chịu trách nhiệm về những hành vi hoạt động của các quan chức nhà nước. Trong hoàn cảnh của một nền hành chính đại diện, tất cả các công chức dù do được bầu hay không được bầu đều phải chịu trách nhiệm về kết quả công việc mà mình phải thực hiện. Điều này có nghĩa là sự liêm chính của các chính trị gia và cả công chức dân sự phải được bảo đảm, vì cả hai đối tượng này đều chịu trách nhiệm trước công chúng và thường rất khó phân biệt trước con mắt của công chúng sự khác nhau giữa các chính trị gia và công chức hành chính. Quảng đại quần chúng không có sự phân biệt này và muốn cho chính phủ có trách nhiệm hầu hết với các quyết định của các cơ quan nhà nước mà không phân biệt quyết định của chính trị gia và quyết định của công chức. Do vậy, vấn đề trách nhiệm cần phải được hiểu bao gồm trách nhiệm của tất cả các bộ phận cấu thành chính phủ.

Chế độ trách nhiệm của chính phủ được xuất hiện không phải ngày một, ngày hai trong lịch sử của nhân loại, mà phải kéo dài hàng chục năm trong lịch sử của Anh quốc, trong thời gian diễn ra cách mạng tư sản Thế kỷ thứ 18 & 19, giữa chế độ chính trị phong kiến đang ở giai đoạn chuyển tiếp từ Nhà nước phong kiến vô trách nhiệm có quyền lực nhà nước vô hạn định sang một Nhà nước chế ước và phải chịu trách nhiệm.

Có ba loại chính phủ phải chịu trách nhiệm tương ứng với hai loại phân quyền: Phân quyền mềm dẻo, Chính phủ phải chịu trách nhiệm trước một Quốc hội – một hình thức kiểm soát quyền lực nhà nước của nhà nước tổ chức theo chế độ đại nghị; phân quyền cứng rắn, Chính phủ không chịu trách nhiệm trước Quốc hội, mà phải chịu trách nhiệm trước nhân dân – một hình thức kiểm soát quyền lực nhà nước của các nhà nước tổ chức theo chế độ tổng thống; phân quyền hỗn hợp, Chính phủ – cơ quan hành pháp phải chịu trách nhiệm trước Quốc hội, Tổng thống – người đứng đầu nhà nước cũng phải chịu trách nhiệm trước cử tri – một hình thức khác của sự chế ước quyền lực nhà nước

Một đặc điểm quan trọng trong quá trình phát triển quyền lực nhà nước sau Cách mạng tư sản là càng ngày càng mở rộng quyền hành pháp. Nếu nhìn từ giác độ quan điểm thủa ban đầu của cách mạng và của chế độ tư sản, Chính phủ – Nhà nước tư sản chỉ là “người lính gác đêm”, thì ngày nay, thậm chí ngay sau khi đã giành được chính quyền, quan niệm trên đã thay đổi. Thực tế không chỉ giản đơn như quan niệm của các nhà cách mạng tư sản, cũng như những quy định của Hiến pháp ngay sau khi cách mạng tư sản giành được chính quyền, chính phủ và các cơ quan hành pháp trở thành người tham gia tích cực vào đời sống xã hội. Chính phủ không chỉ thụ động duy trì các hoạt động của xã hội, mà đã đổi thành người tham gia một cách trực tiếp vào quá trình phát triển kinh tế – xã hội, chủ động điều chỉnh các mâu thuẫn kinh tế và mâu thuẫn xã hội. Vì thế nguyên tắc hành chính phải dựa hay chỉ dựa vào luật được nảy sinh ra trong quá trình giai cấp tư sản tranh giành chính quyền trên thực tế không còn giá trị nữa.

Các cơ quan tư pháp chỉ có thể đóng được vai trò vô tư và công bằng khi phán xử, các nhà nước phát triển đã nghĩ ra vô số những đảm bảo. Đó là sự độc lập, nhiệm kỳ bền vững, chế độ lương bổng cao, tăng cường trách nhiệm của Thẩm phán và Thẩm phán xét xử theo lương tâm. Để có một phán xử vô tư và công bằng, Tòa án trước hết là phải độc lập ở mọi phương diện. Đây là một trong những nguyên tắc quan trọng nhất của nền tư pháp hiện đại.

Vị trí, vai trò của Tòa án cũng rất phụ thuộc vào quan điểm tư tưởng chỉ đạo của giai cấp cầm quyền trong Nhà nước. Nếu như ở Anh và ở Pháp, vì lý do lịch sử và hệ tư tưởng, nguyên tắc phân quyền trong bộ máy nhà nước không rõ rệt, trong đó ưu thế của Nghị viện là lấn át so với ngành tư pháp, thì vai trò của bộ máy tư pháp Mỹ lại hoàn toàn khác. Sự tiến hoá và đặc trưng của bộ máy tư pháp Mỹ đã làm cho bản đồ quyền lực ở Mỹ được phân biệt một cách rõ rệt hơn, gần đúng với yêu cầu học thuyết phân chia quyền lực của Montesquieu. Ngay từ thời mới thành lập ra nhà nước Hợp chủng Mỹ châu (hơn 200 năm về trước) cùng với quan niệm về tính tối cao của Hiến pháp, người Mỹ đã đề cao vai trò siêu phàm của các Tòa án trong tổ chức và hoạt động bộ máy nhà nước của mình. Những tư tưởng đó là rất xa lạ với tập quán của Châu Âu lục địa và kể cả với đất nước từng là mẫu quốc của họ, mà cho tới những năm 80 của thế kỷ mới đây các nước Châu Âu mới bừng tỉnh nhận ra vai trò của toà án(5).

Tất cả những vấn đề trên đều phải được quy định trong Hiến pháp của các quốc gia. Hiến pháp của Việt Nam cũng có những điều khoản quy định những vấn đề nêu trên, nhưng sự thể hiện rõ ràng của mối quan hệ thể hiện sự kiểm soát và đối trọng giữa các nhánh quyền lực vẫn còn mờ nhạt. Có lẽ, trong tương lai của việc sửa đổi Hiến pháp cũng như trong công cuộc cải cách tiếp theo phải tính đến sự biểu hiện mạnh mẽ hơn nữa sự kiểm soát quyền lực như đã nêu trên, đó cũng là những đòi hỏi của nhà nước pháp quyền Việt Nam xã hội chủ nghĩa./

Chú thích:

(1) Xem, Leo: Nhân tính của người Trung quốc, Nxb. Công an nhân dân, Hà Nội 2007, tr.137

(2) Xem, Bertrand Russell, Quyền lực, Nxb Hiện đại, S.tr. 18.

(3) Xem, J. S. Mill: Bàn về tự do, Nxb. Tri thức, H. 2006, tr. 130- 131

(4) Federalist papers, số 51

(5) Xem, Học viện Chính trị Quốc gia. Tập bài giảng Chính trị học, NXB chính trị quốc gia 2000, Hà Nội tr.352.

.