Những bất cập trong quy định về hoạt động thanh tra lại và kiến nghị hoàn thiện

Hoạt động thanh tra có tính chất tài phán do kết quả thanh tra là đánh giá sự tuân thủ pháp luật của đối tượng thanh tra, xử lý hoặc kiến nghị xử lý những vi phạm pháp luật (VPPL). Các hoạt động tài phán đều có cơ chế xem xét lại phán quyết như việc phúc thẩm lại bản án sơ thẩm trong hoạt động xét xử hay giải quyết khiếu nại, khiếu kiện đối với quyết định xử phạt vi phạm hành chính… Đối với thanh tra, cơ chế để kiểm tra tính chính xác, hợp pháp của kết luận thanh tra, quyết định xử lý sau thanh tra là hoạt động thanh tra lại.

Thuật ngữ “phúc tra” trong Pháp lệnh Thanh tra năm 1990 là dùng để chỉ các hoạt động mà hiện nay được hiểu là thanh tra lại[1]. Sau khi Pháp lệnh này hết hiệu lực, Luật Thanh tra năm 2004 không quy định thẩm quyền kiểm tra lại kết quả thanh tra cho cơ quan quản lý nhà nước cùng cấp hoặc cơ quan thanh tra cấp trên như quy định trước đó. Hoạt động phúc tra được khôi phục ở Luật Thanh tra năm 2010 với tên gọi chính thức là thanh tra lại. Luật Thanh tra năm 2010 dành 04 Điều để quy định về hoạt động này và Nghị định số 86/2011/NĐ-CP ngày 22/9/2011 của Chính phủ quy định chi tiết và hướng dẫn thi hành một số  Điều của Luật Thanh tra; Nghị định số 07/2012/NĐ-CP 09/02/2012 của Chính phủ quy định về cơ quan được giao thực hiện chức năng thanh tra chuyên ngành và hoạt động thanh tra chuyên ngành hướng dẫn thêm ở 11 Điều. Các quy định này là cơ sở để kiểm tra tính chính xác, hợp pháp của kết luận thanh tra và quyết định xử lý sau thanh tra. Tuy nhiên, các quy định hiện nay còn nhiều điểm chưa đầy đủ, chưa hợp lý như sau:

Thứ nhất, chưa xác định rõ thanh tra lại thuộc loại hình thanh tra hành chính hay thanh tra chuyên ngành trong hoạt động thanh tra nhà nước.

Thứ hai, chưa đảm bảo được nguyên tắc tất cả các kết luận thanh tra đều thuộc diện có thể bị thanh tra lại.

Thứ ba, chưa quy định số lần thanh tra lại đối với cùng một vụ việc.

1. Loại hình của thanh tra lại

Luật Thanh tra năm 2010 quy định về tổ chức, hoạt động thanh tra nhà nước và thanh tra nhân dân[2]. Thanh tra lại là một phần trong các hoạt động thanh tra nhà nước bởi chủ thể tiến hành là các cơ quan nhà nước có thẩm quyền. Về loại hình, thanh tra nhà nước chỉ bao gồm thanh tra hành chính và thanh tra chuyên ngành[3]. Vấn đề đặt ra là thanh tra lại không thuộc loại hình nào trong hai loại hình của thanh tra nhà nước.

Đối tượng của hoạt động thanh tra hành chính là các cơ quan, tổ chức, cá nhân có quan hệ trực thuộc hoặc thuộc quyền quản lý trực tiếp[4]. Thanh tra lại không thuộc loại hình thanh tra hành chính, đối tượng của thanh tra lại thường không có quan hệ về mặt trực thuộc (ví dụ, Thanh tra Chính phủ tiến hành thanh tra hành chính đối với Đài truyền hình Việt Nam là cơ quan thuộc Chính phủ)[5]. Trong hoạt động thanh tra lại, Thanh tra Chính phủ tiến hành thanh tra vụ việc đã được Chánh Thanh tra tỉnh kết luận nhưng phát hiện có dấu hiệu VPPL[6]. Các đối tượng thuộc quyền tiến hành thanh tra của Thanh tra tỉnh bao gồm cơ quan chuyên môn thuộc Ủy ban nhân dân (UBND) cấp tỉnh, UBND cấp huyện và doanh nghiệp nhà nước do Chủ tịch UBND cấp tỉnh quyết định thành lập[7]. Các đối tượng này có quan hệ trực thuộc đối với UBND cấp tỉnh chứ không có quan hệ trực thuộc đối với Thanh tra Chính phủ hay Chính phủ. Về nội dung, cơ quan có thẩm quyền thanh tra lại được tiến hành kiểm tra kết luận thanh tra của cấp dưới mà không phân biệt kết luận đó là của cuộc thanh tra hành chính hay thanh tra chuyên ngành. Ví dụ: Thanh tra Chính phủ kiểm tra tính chính xác, hợp pháp của kết luận thanh tra và quyết định xử lý sau thanh tra của Bộ trưởng khi cần thiết[8] mà kết luận hay xử lý của Bộ trưởng có thể mang nội dung chuyên ngành.

Thanh tra lại cũng không thuộc loại hình thanh tra chuyên ngành. Hoạt động thanh tra lại do nhiều cơ quan thực hiện trong đó có cả Thanh tra Chính phủ và Thanh tra tỉnh. Tuy nhiên, hai cơ quan này không có thẩm quyền thực hiện hoạt động thanh tra chuyên ngành do thanh tra chuyên ngành phải được thực hiện bởi các cơ quan quản lý nhà nước theo ngành, lĩnh vực[9].

Từ phân tích trên, có thể thấy rằng, mặc dù là thanh tra nhà nước, hoạt động thanh tra lại có đặc thù riêng, mang tính chất kiểm tra của cấp trên đối với cấp dưới đã vượt khỏi khuôn khổ thanh tra hành chính và thanh tra chuyên ngành. Do đó, cần xác định, đây là loại hình thanh tra riêng biệt nhằm kiểm tra lại hoạt động của thanh tra hành chính và thanh tra chuyên ngành. Xuất phát từ sự lẫn lộn giữa các loại hình như vậy mà pháp luật thanh tra đã thiếu sót trong các quy định về thẩm quyền, thủ tục của thanh tra lại. Do đó, chúng tôi kiến nghị sửa đổi câu cuối của khoản 1 Điều 3 Luật Thanh tra năm 2010 thành: “thanh tra nhà nước bao gồm thanh tra hành chính, thanh tra chuyên ngành và thanh tra lại”.

2. Thẩm quyền thanh tra lại

Thứ nhất, đang thiếu đồng bộ giữa Luật Thanh tra năm 2010 và các văn bản hướng dẫn. Luật Thanh tra năm 2010 quy định, cơ quan thanh tra cấp trên được thanh tra lại đối với vụ việc đã được thủ trưởng cơ quan quản lý nhà nước cấp dưới kết luận mà không quy định việc thanh tra lại đối với kết luận của thủ trưởng cơ quan thanh tra cấp dưới. Chẳng hạn, Tổng Thanh tra Chính phủ quyết định thanh tra lại vụ việc đã được Bộ trưởng kết luận nhưng phát hiện có dấu hiệu VPPL khi được Thủ tướng Chính phủ giao; quyết định thanh tra lại vụ việc đã được Chủ tịch UBND cấp tỉnh kết luận nhưng phát hiện có dấu hiệu VPPL[10]. Tuy nhiên, khoản 2 Điều 47 Nghị định số 86/2011/NĐ-CP ngày 22/9/2011 của Chính phủ bổ sung đối tượng của thanh tra lại bao gồm cả kết luận của thủ trưởng cơ quan thanh tra cấp dưới là Chánh Thanh tra bộ và Chánh Thanh tra tỉnh. Theo đó, “Tổng Thanh tra Chính phủ quyết định thanh tra lại vụ việc đã được Bộ trưởng kết luận nhưng phát hiện có dấu hiệu VPPL khi được Thủ tướng Chính phủ giao; quyết định thanh tra lại vụ việc đã được Chủ tịch UBND cấp tỉnh, Chánh Thanh tra Bộ, Chánh Thanh tra tỉnh kết luận nhưng phát hiện có dấu hiệu VPPL”. Các quy định về thẩm quyền thanh tra lại của Thanh tra bộ, Thanh tra tỉnh cũng tương tự. Chúng tôi cho rằng, để đảm bảo tính khả thi của Luật Thanh tra, đồng thời bảo đảm tính thống nhất của hệ thống pháp luật, cần sửa đổi Luật Thanh tra năm 2010 theo hướng quy định cơ quan thanh tra cấp trên được quyền thanh tra lại đối với kết luận của thủ trưởng cơ quan thanh tra và thủ trưởng cơ quan quản lý nhà nước cấp dưới.

Thứ hai, thiếu quy định việc thanh tra lại đối với kết luận thanh tra, quyết định xử lý sau thanh tra của thủ trưởng cơ quan được giao thực hiện chức năng thanh tra chuyên ngành thuộc Tổng cục hoặc thuộc Cục. Điều 33 Nghị định số 07/2012/NĐ-CP ngày 09/02/2012 của Chính phủ khi quy định về cơ quan được giao thực hiện chức năng thanh tra chuyên ngành và hoạt động thanh tra chuyên ngành quy định Chánh Thanh tra bộ quyết định thanh tra lại vụ việc đã được Tổng cục trưởng, Cục trưởng thuộc bộ kết luận khi được Bộ trưởng giao hoặc Chánh thanh tra sở quyết định thanh tra lại vụ việc đã được Chi cục trưởng thuộc sở kết luận khi được Giám đốc sở giao. Như vậy, Luật Thanh tra năm 2010 và Nghị định số 07/2012/NĐ-CP chưa quy định đối với trường hợp hoạt động thanh tra do các Chi cục thuộc Cục, Cục thuộc Tổng cục tiến hành thì cơ quan nào sẽ thanh tra lại. Đối với quy định cụ thể ở các nghị định về thanh tra ngành, lĩnh vực như nghị định về thanh tra ngành nông nghiệp và phát triển nông thôn, thanh tra ngành nội vụ… lại có những quy định khác nhau. Có nghị định quy định về việc giao cho Cục, Tổng cục được thanh tra lại đối với kết quả thanh tra của cơ quan cấp dưới; có một số nghị định lại không quy định. Điểm a, b khoản 1 Điều 19 Nghị định số 82/2012/NĐ-CP ngày 09/10/2012 của Chính phủ quy định về tổ chức và hoạt động thanh tra ngành tài chính quy định Tổng cục trưởng quyết định thanh tra lại vụ việc đã được Cục trưởng cục thuộc Tổng cục kết luận nhưng phát hiện có dấu hiệu VPPL; Cục trưởng Cục thuế quyết định thanh tra lại vụ việc đã được Chi cục trưởng Chi cục thuế kết luận nhưng phát hiện có dấu hiệu VPPL. Khoản 2 Điều 4 Nghị định số 126/2013/NĐ-CP ngày 24/12/2013 của Chính phủ quy định về tổ chức và hoạt động thanh tra ngành kế hoạch và đầu tư quy định cơ quan được giao thực hiện chức năng thanh tra chuyên ngành lĩnh vực kế hoạch và đầu tư bao gồm Tổng cục Thống kê và Cục thống kê. Tuy nhiên, về thẩm quyền thanh tra lại, khoản 1 Điều 27 Nghị định này chỉ quy định Chánh Thanh tra Bộ Kế hoạch và Đầu tư quyết định thanh tra lại vụ việc đã được Tổng cục trưởng Tổng cục Thống kê, Chủ tịch UBND cấp tỉnh kết luận thuộc phạm vi, thẩm quyền quản lý nhà nước của Bộ Kế hoạch và Đầu tư. Tương tự như đối với thẩm quyền của Thanh tra bộ, chúng tôi cho rằng, nên giao cho Cục được thanh tra lại đối với hoạt động thanh tra do các Chi cục trực thuộc thực hiện và Tổng cục được thanh tra lại đối với hoạt động thanh tra do Cục trực thuộc thực hiện. Tương ứng với nó là thẩm quyền ra quyết định thanh tra lại của Cục trưởng, Tổng cục trưởng.

Thứ ba, thẩm quyền thanh tra lại của Thanh tra Chính phủ, Thanh tra tỉnh chưa hợp lý. Thẩm quyền ra quyết định thanh tra lại và đối tượng bị thanh tra lại được xác định theo mối quan hệ cấp trên, cấp dưới hoặc chịu sự quản lý chứ không chú trọng đến nội dung sẽ bị thanh tra lại trong mối quan hệ với thẩm quyền của cơ quan tiến hành. Điều này dẫn đến có sự mâu thuẫn nhất định trong hoạt động thanh tra lại và quan trọng hơn là sẽ rất khó khăn trong việc thực hiện hoạt động này. Thậm chí, có thể làm mất đi hiệu quả và ý nghĩa của hoạt động thanh tra lại bởi không nắm được về hoạt động chuyên môn. Đơn cử, theo quy định hiện nay, Thanh tra bộ chỉ được thanh tra lại vụ việc đã được cơ quan được giao thực hiện chức năng thanh tra chuyên ngành thuộc Bộ hoặc Thanh tra tỉnh thực hiện khi phát hiện có dấu hiệu VPPL nếu trong phạm vi quản lý nhà nước của Bộ[11]. Do đó, hoạt động thanh tra do Thanh tra sở thực hiện chỉ do Thanh tra tỉnh tiến hành thanh tra lại[12]. Trong khi đó, về hoạt động thanh tra, Thanh tra sở được thực hiện cả hoạt động thanh tra hành chính và thanh tra chuyên ngành[13]. Vấn đề đặt ra là, nếu hoạt động do Thanh tra sở thực hiện là thanh tra chuyên ngành thì việc thanh tra lại thuộc thẩm quyền của Thanh tra tỉnh sẽ bất hợp lý. Xét về phạm vi quản lý nhà nước, Thanh tra tỉnh là cơ quan quản lý nhà nước trong phạm vi thanh tra, giải quyết khiếu nại, tố cáo và phòng, chống tham nhũng thì lẽ dĩ nhiên nội dung cuộc thanh tra chuyên ngành trước đó do Thanh tra sở thực hiện không nằm trong phạm vi quản lý của Thanh tra tỉnh. Trên hết, Bộ cấp trên chủ quản về ngành, lĩnh vực là cơ quan có phạm vi quản lý phù hợp và chuyên môn sâu hơn, đảm bảo cho việc thanh tra lại đối với các cuộc thanh tra chuyên ngành hiệu quả hơn. Theo chúng tôi, cần bổ sung thẩm quyền thanh tra lại của Thanh tra bộ đối với các hoạt động thanh tra chuyên ngành của Thanh tra sở bên cạnh Thanh tra tỉnh. Đồng thời, nhằm tránh tình trạng xung đột thẩm quyền giữa Thanh tra bộ và tỉnh, nên quy định cơ quan nào ra quyết định thanh tra lại trước thì có thẩm quyền tiến hành đối với cùng một vụ việc.

Thứ tư, hoạt động thanh tra do Thanh tra Chính phủ tiến hành không thuộc diện được thanh tra lại. Mặc dù Thanh tra Chính phủ là cơ quan thanh tra cấp cao nhất nhưng việc quy định kết luận thanh tra của cơ quan này không bị thanh tra lại là rất bất hợp lý. Như đã trình bày, một hoạt động tài phán cần có cơ chế kiểm tra lại để đảm bảo có thể khắc phục được những sai sót có thể xảy ra. Trước đây, Thủ tướng Chính phủ đã chỉ đạo Bộ Tư pháp kiểm tra tính pháp lý của Kết luận thanh tra trách nhiệm của Chủ tịch UBND thành phố Đà Nẵng trong việc chấp hành pháp luật về thanh tra, khiếu nại, tố cáo và phòng, chống tham nhũng, thanh tra một số dự án đầu tư có liên quan đến việc quản lý, sử dụng đất tại Kết luận số 2582/KL-TTCP ngày 02/11/2012 của Tổng Thanh tra Chính phủ khi có dư luận trái chiều về Kết luận này[14]. Đây không phải là cuộc thanh tra lại do Bộ Tư pháp tiến hành khi có dấu hiệu trái pháp luật của kết luận thanh tra mà chỉ là một kênh thông tin về mặt pháp lý để Thủ tướng Chính phủ có thể chỉ đạo xử lý sau thanh tra một cách chính xác, khách quan và cũng để phần nào giải tỏa hoài nghi của dư luận bằng ý kiến chuyên môn của Bộ Tư pháp. Qua đó, chúng ta cũng thấy được rằng, việc thanh tra lại là cần thiết dù trước đó được tiến hành bởi cơ quan nào. Vì đây là một cơ quan đặc thù – giữ vị trí cao nhất trong hệ thống thanh tra nên cần có cơ chế đặc biệt hơn chứ không nên đặt nó thành một ngoại lệ khó được chấp nhận về mặt pháp chế. Chúng tôi kiến nghị: đối với các hoạt động thanh tra do Thanh tra Chính phủ tiến hành được thanh tra lại khi có dấu hiệu VPPL trong quá trình thanh tra, kết luận thanh tra khi có ý kiến chỉ đạo của Thủ tướng Chính phủ. Tổng Thanh tra Chính phủ ra quyết định thanh tra lại và thành lập Đoàn thanh tra có thành viên khác so với lần đầu do lãnh đạo Thanh tra Chính phủ làm Trưởng đoàn; Nếu cuộc thanh tra lần trước do Tổng Thanh tra Chính phủ làm Trưởng đoàn thì Thủ tướng Chính phủ chỉ đạo lãnh đạo bộ, cơ quan ngang bộ khác có chuyên môn phù hợp với nội dung thanh tra làm Trưởng đoàn.

3. Thời hiệu thanh tra lại và số lần thanh tra lại

Điều 50 Nghị định số 86/2011/NĐ-CP quy định thời hiệu thanh tra lại là 02 năm kể từ thời điểm ký kết luận thanh tra. Quy định này được hiểu là dành chung cho việc thanh tra lại đối với cả hoạt động thanh tra hành chính và hoạt động thanh tra chuyên ngành[15]. Điều 36 Nghị định số 07/2012/NĐ-CP quy định thời hiệu thanh tra lại đối với hoạt động thanh tra chuyên ngành là 01 năm. Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật (VBQPPL) năm 2015 quy định,  khi có xung đột nội dung giữa hai VBQPPL được ban hành bởi cùng một cơ quan và có cùng hiệu lực pháp lý thì áp dụng theo văn bản được ban hành sau[16]. Theo đó, có thể hiểu thời hiệu thanh tra lại đối với hoạt động thanh tra hành chính là 02 năm, đối với hoạt động thanh tra chuyên ngành là 01 năm tính từ thời điểm ký kết luận thanh tra.

Vấn đề có liên quan mật thiết với thời hiệu thanh tra lại là một cuộc thanh tra có thể bị thanh tra lại mấy lần. Pháp luật thanh tra hiện hành không quy định việc thanh tra lại được tiến hành chỉ một lần hay có thể nhiều hơn. Chẳng hạn, đối với hoạt động do Thanh tra huyện tiến hành có thể bị thanh tra lại bởi Thanh tra tỉnh, sau đó Thanh tra bộ được thanh tra lại kết quả làm việc của Thanh tra tỉnh, một lần nữa Thanh tra Chính phủ có thể thanh tra lại nội dung này. Do không quy định số lần thanh tra lại nên sự việc thanh tra sẽ diễn tiến lâu dài cho đến khi cơ quan cuối cùng là Thanh tra Chính phủ thực hiện thì mới chấm dứt. Nếu căn cứ vào thời hiệu thanh tra lại để xác định khi nào dừng việc thanh tra lại cũng không được. Bởi lẽ pháp luật quy định chung chung rằng, thời hiệu này tính từ ngày kết luận thanh tra mà không làm rõ là kết luận thanh tra lần đầu hay kết luận của bất kỳ lần thanh tra lại nào sau đó. Trong khi đó. một quy trình mang tính tố tụng như thanh tra cần có điểm dừng hợp lý để kết thúc. Ngoài ra, nguồn lực thanh tra luôn hạn chế, hàng năm không thể thực hiện được việc thanh tra tất cả các đối tượng thuộc quyền quản lý của mình mà chỉ mang tính xác suất, do đó, cần tập trung để thực hiện các hoạt động sao cho thiết thực, hiệu quả hơn, tránh tình trạng dồn lực lượng thanh tra lặp lại nhiều lần với cùng một đối tượng và cùng một nội dung.

Vì vậy, theo chúng tôi, cần sửa đổi Luật Thanh tra năm 2010 theo hướng quy định chính thức về thời hiệu thanh tra lại là 01 năm đối với hoạt động thanh tra chuyên ngành và 02 năm đối với hoạt động thanh tra hành chính. Ngoài ra, cần bổ sung quy định về thời hiệu thanh tra lại được tính từ ngày ký kết luận thanh tra của lần thanh tra đầu tiên. Các hoạt động thanh tra lại có thể được thực hiện nhiều lần bởi nhiều cơ quan nhưng phải trong thời hiệu này.

***

Thanh tra là nội dung rất quan trọng trong hoạt động quản lý nhà nước, đảm bảo hiệu quả hoạt động thanh tra là góp phần nâng cao hiệu lực, hiệu quả trong hoạt động quản lý nhà nước. Do đó, cần phải làm rõ loại hình của thanh tra lại, xác định chính xác nội dung liên quan đến nhiệm vụ, quyền hạn cũng như cơ cấu tổ chức của các cơ quan thanh tra nhà nước và cơ quan được giao thực hiện chức năng thanh tra chuyên ngành. Trong đó cần phải tập trung sửa đổi quy định của Luật Thanh tra, đảm bảo tính thống nhất, toàn diện trong hệ thống VBQPPL./.

THS. NGUYỄN NAM PHƯƠNG

THS. NGUYỄN VÕ NAM TRUNG

GV. Khoa Luật, Trường Đại học Cần Thơ

Nguồn tin: Bài viết được đăng tải trên Ấn phẩm Tạp chí Nghiên cứu Lập pháp số 19 (395), tháng 10/2019.