Quy định của pháp luật về thẩm quyền xử phạt vi phạm hành chính

Tóm tắt: Thẩm quyền xử phạt vi phạm hành chính là một trong những nội dung quan trọng nhất của Luật Xử lý vi phạm hành chính năm 2012. Hiện nay, các quy định về thẩm quyền xử phạt vi phạm hành chính đã bộc lộ nhiều hạn chế, bất cập. Bài viết phân tích những hạn chế, bất cập trong các quy định của pháp luật về thẩm quyền xử phạt vi phạm hành chính, đồng thời đề xuất hướng hoàn thiện.

Những nội dung liên quan:

• Các tình tiết giảm nhẹ trong pháp luật về xử phạt vi phạm hành chính
• Những bất cập của Luật xử lý vi phạm hành chính năm 2012

Abstract: The competence to administrative violation sanction is one of the most important provisions of the Law on Handling Administrative Violations of 2012. Currently, the regulations on competence to administrative violation sanction have revealed with several shortcomings, inadequacies. This article provides the analysis of the shortcomings, inadequacies of the provisions on the competence to administrative violation sanction and also provides recommendations for further improvements. 

Quy định của pháp luật về thẩm quyền xử phạt vi phạm hành chính

Mục lục:

1. Khái quát về thẩm quyền xử phạt vi phạm hành chính
2. Bất cập và kiến nghị hoàn thiện các quy định của pháp luật về thẩm quyền xử phạt vi phạm hành chính
   • 2.1. Các chức danh có thẩm quyền xử phạt vi phạm hành chính
   • 2.2. Thẩm quyền áp dụng hình thức xử phạt trục xuất
   • 2.3. Vấn đề tăng thẩm quyền áp dụng biện pháp khắc phục hậu quả cho các chức danh có thẩm quyền xử phạt ở cấp cơ sở
   • 2.4. Nguyên tắc xác định thẩm quyền xử phạt vi phạm hành chính
   • 2.5. Thẩm quyền gia hạn về thời hạn xử phạt vi phạm hành chính
   • 2.6. Vấn đề giao quyền xử phạt vi phạm hành chính

1. Khái quát về thẩm quyền xử phạt vi phạm hành chính

Thẩm quyền là một thuật ngữ được sử dụng rất phổ biến trong các văn bản quy phạm pháp luật khi đề cập đến chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn của một chủ thể. Dưới góc độ lý luận, thẩm quyền là một hệ thống các yếu tố cấu thành bao gồm hai nhóm sau: i) Các quyền và nghĩa vụ chung để thực hiện chức năng nhất định mà một chủ thể được trao để giải quyết những vấn đề phát sinh trong hoạt động của mình; ii) Những quyền hạn cụ thể để thực hiện các quyền và nghĩa vụ chung nêu trên[1].

Trong pháp luật xử phạt vi phạm hành chính (VPHC), thẩm quyền xử phạt là một chế định pháp lý bao gồm tổng thể các quy phạm pháp luật quy định quyền và nghĩa vụ của những chức danh có thẩm quyền xử phạt trong việc áp dụng hình thức xử phạt, biện pháp khắc phục hậu quả đối với chủ thể vi phạm. Chính vì tầm quan trọng của thẩm quyền xử phạt vi phạm hành chính nên Luật Xử lý vi phạm hành chính năm 2012 (Luật XLVPHC 2012) đã khái quát hóa thành nguyên tắc xử phạt là “việc xử phạt vi phạm hành chính được tiến hành nhanh chóng, công khai, khách quan, đúng thẩm quyền, bảo đảm công bằng, đúng quy định của pháp luật”[2].

2. Bất cập và kiến nghị hoàn thiện các quy định của pháp luật về thẩm quyền xử phạt vi phạm hành chính

2.1. Các chức danh có thẩm quyền xử phạt vi phạm hành chính

Điều 38 đến Điều 51 của Luật Xử lý vi phạm hành chính 2012 quy định về thẩm quyền xử phạt vi phạm hành chính. Theo đó, 185 chức danh có thẩm quyền xử phạt vi phạm hành chính. Cụ thể, 176 chức danh làm việc trong cơ quan hành chính nhà nước (chiếm khoảng 95% số lượng các chức danh có thẩm quyền xử phạt), có 9 chức danh thuộc Tòa án không nằm trong cơ quan hành chính (chiếm khoảng 5% các chức danh có thẩm quyền xử phạt). So với Pháp lệnh Xử lý vi phạm hành chính năm 2002 (sửa đổi, bổ sung năm 2007, 2008), Luật Xử lý vi phạm hành chính 2012 đã bổ sung 86 chức danh có thẩm quyền xử phạt vi phạm hành chính[3].Sự gia tăng số lượng các chức danh có thẩm quyền xử phạt vi phạm hành chính nhằm bảo đảm tính phù hợp với yêu cầu quản lý nhà nước, khắc phục tình trạng tồn đọng cũng như không xử phạt kịp thời, đúng lúc các vi phạm. Tuy nhiên, việc gia tăng các chức danh có thẩm quyền xử phạt vi phạm hành chính vẫn không thể lấp đầy “khoảng trống” về thẩm quyền xử phạt vi phạm hành chính.

Thực tế này dẫn đến tình trạng là các văn bản dưới luật “tự ý” bổ sung thêm các chức danh có thẩm quyền xử phạt vi phạm hành chính. Chẳng hạn, theo Luật Xử lý vi phạm hành chính 2012, “Chi cục trưởng Chi cục Tiêu chuẩn Đo lường Chất lượng” không có thẩm quyền xử phạt vi phạm hành chính. Tuy nhiên, khoản 2 Điều 34 Nghị định số 119/2017/NĐ-CPngày 01/11/2017 về xử phạt vi phạm hành chính trong lĩnh vực tiêu chuẩn, đo lường và chất lượng sản phẩm, hàng hóa lại quy định: “Chi cục trưởng Chi cục Tiêu chuẩn Đo lường Chất lượng” có thẩm quyền xử phạt tương đương với “Chánh Thanh tra Sở Khoa học và Công nghệ”[4]. Theo chúng tôi, dù có thể hợp lý, đáp ứng yêu cầu quản lý nhà nước, xử phạt kịp thời đối với các vi phạm hành chính nhưng nghị định “bổ sung” luật là không phù hợp với nguyên tắc pháp quyền.

Hiện nay, Chính phủ đã trình Quốc hội Dự thảo Luật sửa đổi, bổ sung một số điều của Luật Xử lý vi phạm hành chính (Dự thảo ngày 29/9/2019) (sau đây gọi tắt là Dự thảo Luật). Dự thảo Luật đã có những sửa đổi, bổ sung quan trọng liên quan đến thẩm quyền xử phạt vi phạm hành chính. Theo đó, Dự thảo Luật đã sửa đổi 08 điều luật liên quan đến thẩm quyền xử phạt của các chức danh (bao gồm thay đổi tên gọi, bãi bỏ hay thêm vào một số chức danh) như Công an nhân dân (Điều 39), Bộ đội biên phòng (Điều 40), Cảnh sát biển (Điều 41), Hải quan (Điều 42), Kiểm lâm (Điều 43), Quản lý thị trường (Điều 45), Cảng vụ hàng hải, Cảng vụ hàng không, Cảng vụ đường thủy nội địa (Điều 47), Cơ quan thi hành án dân sự (Điều 49). Dự thảo Luật cũng đã bổ sung 03 điều luật hoàn toàn mới về thẩm quyền xử phạt của Kiểm ngư (bổ sung Điều 43a), Ủy ban Cạnh tranh Quốc gia (bổ sung Điều 45a) và Kiểm toán nhà nước (bổ sung Điều 49a). Tuy nhiên, sự sửa đổi, bổ sung này hoặc là không đầy đủ, hoặc là không chính xác. Cụ thể, thẩm quyền xử phạt của “Chi cục trưởng Chi cục Tiêu chuẩn Đo lường Chất lượng” vẫn không được chính thức hóa trong Dự thảo Luật mặc dù chức danh này được quy định trong Nghị định số 119/2017/NĐ-CPvà hiện nay vẫn đang tiến hành việc xử phạt các vi phạm hành chính về tiêu chuẩn, đo lường và chất lượng sản phẩm, hàng hóa.

>>> Xem thêm: Hoàn thiện các quy định của pháp luật về thẩm quyền xử phạt vi phạm hành chính của Bộ đội Biên phòng

Điều 48 Luật Xử lý vi phạm hành chính 2012 quy định: “Chánh tòa Phúc thẩm Tòa án nhân dân tối cao, Chánh tòa chuyên trách Tòa án nhân dân tối cao” có quyền xử phạt vi phạm hành chính. Tuy nhiên, khi Luật Tổ chức Tòa án nhân dân năm 2014 được ban hành và có hiệu lực thì không còn Tòa phúc thẩm Tòa án nhân dân tối cao và các tòa chuyên trách Tòa án nhân dân tối cao[5]. Do đó, đương nhiên không còn chức danh “Chánh tòa Phúc thẩm Tòa án nhân dân tối cao, Chánh tòa chuyên trách Tòa án nhân dân tối cao”. Vì vậy, tuy Luật Xử lý vi phạm hành chính 2012 quy định Chánh tòa Phúc thẩm Tòa án nhân dân tối cao, Chánh tòa chuyên trách Tòa án nhân dân tối cao có quyền xử phạt vi phạm hành chính nhưng trên thực tế không còn chức danh này nên đương nhiên không còn quyền xử phạt. Ngược lại, theo Luật Tổ chức Tòa án nhân dân năm 2014, xuất hiện một số chức danh mới cần phải trao quyền xử phạt vi phạm hành chính là Chánh án Tòa án nhân dân cấp cao, Chánh tòa chuyên trách Tòa án nhân dân cấp cao[6] nhưng hiện nay do Luật Xử lý vi phạm hành chính 2012 chưa được sửa đổi, bổ sung nên không có quyền xử phạt. Nghiên cứu Dự thảo Luật cho thấy, dường như nhà làm luật “lãng quên” việc điều chỉnh thẩm quyền xử phạt của các chức danh thuộc Tòa án nhân dân. Theo chúng tôi, nhằm bảo đảm tính thống nhất trong hệ thống pháp luật Việt Nam, Dự thảo Luật cần có những điều chỉnh về thẩm quyền xử phạt của các chức danh thuộc Tòa án nhân dân theo tinh thần của Luật Tổ chức Tòa án nhân dân năm 2014. Theo đó, Dự thảo Luật cần bãi bỏ thẩm quyền xử phạt vi phạm hành chính của “Chánh tòa Phúc thẩm Tòa án nhân dân tối cao”,“Chánh tòa chuyên trách Tòa án nhân dân tối cao”, đồng thời cần xem xét quy định thẩm quyền xử phạt cho “Chánh án Tòa án nhân dân cấp cao”, “Chánh tòa chuyên trách Tòa án nhân dân cấp cao”.

Luật Xử lý vi phạm hành chính 2012 không quy định cho bất kỳ chức danh nào có thẩm quyền xử phạt vi phạm hành chính trong lĩnh vực cạnh tranh. Tuy nhiên, khi Quốc hội ban hành Luật Cạnh tranh năm 2018 lại có hai chủ thể đặc trưng có quyền xử phạt vi phạm hành chính trong lĩnh vực cạnh tranh là Chủ tịch Ủy ban Cạnh tranh Quốc gia và Hội đồng xử lý vụ việc hạn chế cạnh tranh[7]. Trên cơ sở Luật Cạnh tranh năm 2018, Chính phủ ban hành Nghị định số 75/2019/NĐ-CPngày 26/9/2019 xử phạt vi phạm hành chính trong lĩnh vực cạnh tranh. Nghị định số 75/2019/NĐ-CP cũng quy định thẩm quyền xử phạt của Chủ tịch Ủy ban Cạnh tranh Quốc gia[8] và Hội đồng xử lý vụ việc hạn chế cạnh tranh[9]. Dự thảo Luật bổ sung Điều 45a quy định về “Thẩm quyền của Ủy ban Cạnh tranh Quốc gia”,trong đó khoản 1 quy định về thẩm quyền xử phạt của “Chủ tịch Hội đồng xử lý vụ việc hạn chế cạnh tranh” và khoản 2 về thẩm quyền xử phạt của “Chủ tịch Ủy ban Cạnh tranh Quốc gia”.Tuy nhiên, cách quy định này không chính xác bởi Hội đồng xử lý vụ việc hạn chế cạnh tranh hoạt động theo nguyên tắc tập thể, quyết định theo đa số[10]. Do đó, thẩm quyền xử phạt phải thuộc về tập thể Hội đồng xử lý vụ việc hạn chế cạnh tranh chứ không thuộc thẩm quyền riêng của cá nhân Chủ tịch Hội đồng xử lý vụ việc hạn chế cạnh tranh. Chính vì vậy, Dự thảo Luật quy định thẩm quyền xử phạt vi phạm hành chính của Chủ tịch Hội đồng xử lý vụ việc hạn chế cạnh tranh là không chính xác và cũng không thống nhất với quy định tương ứng trong Luật Cạnh tranh năm 2018 lẫn Nghị định số 75/2019/NĐ-CP. Ngoài ra, tên của điều luật là “Thẩm quyền của Ủy ban Cạnh tranh Quốc gia” cũngkhông chính xác vì chỉ khái quát được thẩm quyền xử phạt của Chủ tịch Ủy ban Cạnh tranh Quốc gia nhưng không baohàm được thẩm quyền của Hội đồng xử lý vụ việc hạn chế cạnh tranh bởi Hội đồng xử lý vụ việc hạn chế cạnh tranh không phải là bộ phận cấu thành của Ủy ban Cạnh tranh Quốc gia[11]. Do đó, việc Dự thảo Luật bổ sung Điều 45a là cần thiết nhưng phải điều chỉnh tên điều luật cũng như định danh chính xác chủ thể có thẩm quyền xử phạt. Theo chúng tôi, Điều 45a Dự thảo Luật có thể đặt tên là “Thẩm quyền của Chủ tịch Ủy ban Cạnh tranh Quốc gia và Hội đồng xử lý vụ việc hạn chế cạnh tranh”.Trên tinh thần đó, khoản 1 của điều luật này sẽ quy định về thẩm quyền xử phạt của Chủ tịch Ủy ban Cạnh tranh Quốc gia và khoản 2 sẽ quy định về thẩm quyền xử phạt của Hội đồng xử lý vụ việc hạn chế cạnh tranh.

2.2. Thẩm quyền áp dụng hình thức xử phạt trục xuất

Theo Luật Xử lý vi phạm hành chính 2012, thẩm quyền áp dụng hình thức xử phạt trục xuất chỉ thuộc về hai chủ thể là Giám đốc Công an cấp tỉnh và Cục trưởng Cục Quản lý xuất nhập cảnh^[12]. Điều này có nghĩa nếu vi phạm hành chính có áp dụng hình thức xử phạt trục xuất thì thẩm quyền sẽ thuộc về Giám đốc Công an cấp tỉnh và Cục trưởng Cục Quản lý xuất nhập cảnh. Theo thống kê, hiện nay ở nước ta có 9 nghị định xử phạt vi phạm hành chính quy định về hành vi vi phạm bị áp dụng hình thức xử phạt trục xuất[13]. Tuy nhiên, có những nghị định không quy định thẩm quyền xử phạt cho lực lượng công an (trong đó có Giám đốc Công an cấp tỉnh và Cục trưởng Cục Quản lý xuất nhập cảnh). Điều này dẫn đến nghịch lý là khi xử phạt vi phạm trong các lĩnh vực này mà áp dụng hình thức xử phạt trục xuất thì không có chủ thể nào có thẩm quyền ra quyết định xử phạt.

Đơn cử, khoản 7 và khoản 8 Điều 8 Nghị định số 138/2013/NĐ-CP quy định người nước ngoài có hành vi tổ chức tuyển sinh chương trình giáo dục có yếu tố nước ngoài khi chưa được cấp phép thực hiện trên lãnh thổ Việt Nam thì bị phạt tiền từ 40.000.000 đồng đến 60.000.000 (hình thức xử phạt chính) và có thể bị trục xuất (hình thức xử phạt bổ sung). Nếu vi phạm này chỉ bị phạt tiền từ 40.000.000 đồng đến 60.000.000 thì thẩm quyền xử phạt có thể thuộc về Chủ tịch UBND cấp tỉnh[14], Trưởng đoàn thanh tra chuyên ngành cấp Bộ[15], Chánh Thanh tra Bộ[16]. Tuy nhiên, trong trường hợp người nước ngoài bị áp dụng thêm hình thức xử phạt bổ sung là trục xuất thì thẩm quyền chỉ có thể thuộc về Cục trưởng Cục Quản lý xuất nhập cảnh[17]. Điều bất cập ở chỗ là Nghị định số 138/2013/NĐ-CP lại không quy định thẩm quyền xử phạt cho lực lượng công an (trong đó có Cục trưởng Cục Quản lý xuất nhập cảnh). Như vậy, sẽ xuất hiện tình trạng chủ thể có thẩm quyền xử phạt triệt để nhất là Cục trưởng Cục Quản lý xuất nhập cảnh lại không được quy định về thẩm quyền xử phạt. Bất cập này nếu không được giải quyết sẽ làm cho việc xử phạt trên thực tế rơi vào bế tắc[18].

Do đó, chúng tôi cho rằng, Dự thảo Luật cần quy định thẩm quyền áp dụng hình thức xử phạt trục xuất một cách rõ ràng theo nguyên tắc “việc áp dụng hình thức xử phạt trục xuất thuộc thẩm quyền của hai chủ thể là Giám đốc Công an cấp tỉnh và Cục trưởng Cục Quản lý xuất nhập cảnh. Các vi phạm hành chính cụ thể bị áp dụng hình thức xử phạt này thì thẩm quyền sẽ giao toàn bộ về cho Giám đốc Công an cấp tỉnh hoặc Cục trưởng Cục Quản lý xuất nhập cảnh”. Trên cơ sở đó, những nghị định xử phạt vi phạm hành chính trong các lĩnh vực cụ thể nếu có quy định về việc áp dụng hình thức xử phạt trục xuất sẽ phải đương nhiên ghi nhận thẩm quyền xử phạt của Giám đốc Công an cấp tỉnh và Cục trưởng Cục Quản lý xuất nhập cảnh.

2.3. Vấn đề tăng thẩm quyền áp dụng biện pháp khắc phục hậu quả cho các chức danh có thẩm quyền xử phạt ở cấp cơ sở

Theo khoản 2 Điều 2 Luật Xử lý vi phạm hành chính 2012, xử phạt vi phạm hành chính là việc người có thẩm quyền xử phạt áp dụng hình thức xử phạt, biện pháp khắc phục hậu quả đối với cá nhân, tổ chức thực hiện vi phạm hành chính. Tuân thủ đúng nguyên tắc thẩm quyền trong xử phạt vi phạm hành chính có nghĩa là việc áp dụng hình thức xử phạt, biện pháp khắc phục hậu quả phải nằm trong phạm vi thẩm quyền của chủ thể xử phạt.

Có thể nhận thấy hiện nay, lực lượng chủ yếu phát hiện vi phạm hành chính là các chức danh có thẩm quyền xử phạt ở cấp cơ sở (Chiến sĩ Công an nhân dân đang thi hành công vụ, Chiến sĩ Bộ đội biên phòng đang thi hành công vụ, Cảnh sát viên Cảnh sát biển đang thi hành công vụ, Công chức Hải quan đang thi hành công vụ, Kiểm lâm viên đang thi hành công vụ, Công chức Thuế đang thi hành công vụ, Kiểm soát viên thị trường đang thi hành công vụ, Chấp hành viên thi hành án dân sự đang thi hành công vụ). Tuy nhiên, các chức danh này chỉ có quyền phạt cảnh cáo hoặc phạt tiền mà không có quyền áp dụng các biện pháp khắc phục hậu quả. Vì vậy, khi phát hiện các vi phạm hành chính đơn giản, có mức phạt tiền nằm trong phạm vi thẩm quyền nhưng nếu có áp dụng biện pháp khắc phục hậu quả thì các chủ thể này lại không có quyền xử phạt.

Đơn cử, theo khoản 1 Điều 7 Nghị định số 167/2013/NĐ-CP, các vi phạm như “đổ nước hoặc để nước chảy ra khu tập thể, lòng đường, vỉa hè, nhà ga, bến xe, trên các phương tiện giao thông nơi công cộng hoặc ở những nơi khác làm mất vệ sinh chung”, “tiểu tiện, đại tiện ở đường phố, trên các lối đi chung ở khu công cộng và khu dân cư”, “để gia súc, gia cầm hoặc các loại động vật nuôi phóng uế ở nơi công cộng”, “lấy, vận chuyển rác, chất thải bằng phương tiện giao thông thô sơ trong thành phố, thị xã để rơi vãi hoặc không bảo đảm vệ sinh”, “nuôi gia súc, gia cầm, động vật gây mất vệ sinh chung ở khu dân cư” sẽ bị phạt từ 100.000 đồng đến 300.000 đồng và bị áp dụng biện pháp khắc phục hậu quả “buộc khôi phục lại tình trạng ban đầu”.

Theo Điều 66 Nghị định số 167/2013/NĐ-CP, chiến sĩ công an đang thi hành nhiệm vụ có quyền phạt cảnh cáo, phạt tiền đến 400.000 đồng đối với các vi phạm hành chính trong lĩnh vực an ninh, trật tự, an toàn xã hội. Tuy nhiên, chiến sĩ công an đang thi hành nhiệm vụ không có thẩm quyền áp dụng các biện pháp khắc phục hậu quả. Do đó, các vi phạm trên không thuộc thẩm quyền xử phạt của chiến sĩ công an đang thi hành nhiệm vụ.

Nếu chỉ xét riêng về thẩm quyền phạt tiền, chiến sĩ công an đang thi hành nhiệm vụ hoàn toàn đủ thẩm quyền xử phạt. Tuy nhiên, do không có thẩm quyền áp dụng biện pháp khắc phục hậu quả “buộc khôi phục lại tình trạng ban đầu” nên chiến sĩ công an đang thi hành nhiệm vụ không có quyền xử phạt. Như vậy, chính biện pháp khắc phục hậu quả đã vô hiệu hóa thẩm quyền xử phạt của các chức danh ở cấp cơ sở. Điều này dẫn đến thực trạng có những hành vi vi phạm mà mức tiền phạt thuộc thẩm quyền của các chức danh ở cấp cơ sở nhưng do áp dụng đồng thời các biện pháp khắc phục hậu quả nên phải chuyển lên cấp trên. Từ đó, cấp trên trở thành cấp xử phạt nhiều hơn, “ôm đồm” xử phạt luôn cả những vi phạm vốn dĩ thuộc thẩm quyền của các chức danh có thẩm quyền xử phạt ở cấp cơ sở[19]. Đây là phương án đi ngược lại với chủ trương mở rộng thẩm quyền cho cấp dưới, cấp cơ sở, đồng thời cũng đi ngược lại với phân cấp quản lý nhà nước về hoạt động xử phạt và mâu thuẫn với nguyên tắc xác định thẩm quyền xử phạt dựa trên tính chất, mức độ nguy hiểm của hành vi[20].

Hiện nay, Dự thảo Luật không tăng thẩm quyền xử phạt cho cấp cơ sở. Tuy nhiên, việc không quy định thẩm quyền áp dụng biện pháp khắc phục hậu quả của các chức danh này là một thiếu sót lớn. Khảo sát một số nghị định xử phạt vi phạm hành chính trong các lĩnh vực thì vi phạm có mức tiền phạt dưới 500.000 đồng – mức tiền phạt thuộc thẩm quyền xử phạt của các chức danh ở cấp cơ sở đều là những vi phạm đơn giản, tính chất, mức độ rõ ràng, người có thẩm quyền có thể ban hành quyết định xử phạt ngay mà không mất nhiều thời gian chứng minh. Do đó, việc chuyển vi phạm lên cấp trên để giải quyết là không cần thiết và có thể dẫn đến tình trạng không xử lý kịp thời, nhanh chóng các vi phạm hành chính. Chính vì vậy, chúng tôi cho rằng, Dự thảo Luật có thể bổ sung thẩm quyền áp dụng biện pháp khắc phục hậu quả “buộc khôi phục lại tình trạng ban đầu” cho các chức danh có thẩm quyền xử phạt ở cấp cơ sở. Nếu sửa đổi theo cách này, khi phát hiện các vi phạm có mức tiền phạt dưới 500.000 đồng và bị áp dụng biện pháp “buộc khôi phục lại tình trạng ban đầu”, các chức danh có thẩm quyền xử phạt ở cấp cơ sở có thể ban hành quyết định xử phạt ngaymà không cần phải chờ đợi dẫn đến việc xử phạt không kịp thời và không phát huy giá trị tích cực của biện pháp khắc phục hậu quả[21].

2.4. Nguyên tắc xác định thẩm quyền xử phạt vi phạm hành chính

Xét ở góc độ lý luận khoa học, Ủy ban nhân dân (UBND) là cơ quan hành chính nhà nước có thẩm quyền chung[22] – tức là quản lý mọi ngành, mọi lĩnh vực trong phạm vi địa phương theo thẩm quyền được phân cấp.Từ đó, người đứng đầu UBND – Chủ tịch UBND các cấp được trao thẩm quyền xử phạt vi phạm hành chính. Luật Xử lý vi phạm hành chính 2012 quy định: “Chủ tịch UBND các cấp có thẩm quyền xử phạt vi phạm hành chính trong các lĩnh vực quản lý nhà nước ở địa phương”. Ngoài ra, để phân định thẩm quyền xử phạt, Điều 52 Luật Xử lý vi phạm hành chính 2012 còn quy định “nếu hành vi thuộc thẩm quyền xử phạt vi phạm hành chính của nhiều người thuộc các ngành khác nhau, thì thẩm quyền xử phạt thuộc Chủ tịch UBND cấp có thẩm quyền xử phạt nơi xảy ra vi phạm”.

Trong một vụ vi phạm với nhiều hành vi thuộc các ngành, lĩnh vực khác nhau thì không thể giao về cho bất cứ một cơ quan chuyên môn nào cũng không thể xé nhỏ vụ này ra và đưa về cho từng cơ quan chuyên ngành xử phạt[23]. Do đó, giao thẩm quyền xử phạt cho Chủ tịch UBND cấp có thẩm quyền xử phạt nơi xảy ra vi phạm là rất hợp lý. Tuy nhiên, việc xử phạt vi phạm hành chính trong các lĩnh vực cụ thể lại được điều chỉnh bằng các nghị định của Chính phủ, trong đó, có nhiều nghị định không quy định thẩm quyền xử phạt cho Chủ tịch UBND các cấp. Điều này dẫn đến thực trạng là Chủ tịch UBND các cấp không có thẩm quyền xử phạt trong rất nhiều ngành, lĩnh vực[24].Bất cập này đã vô hiệu hóa nguyên tắc “Chủ tịch UBND các cấp có thẩm quyền xử phạt vi phạm hành chính trong các lĩnh vực quản lý nhà nước ở địa phương”. Quy định trên vô hình trung cũng làm mất giá trị của nguyên tắc “nếu hành vi thuộc thẩm quyền xử phạt vi phạm hành chính của nhiều người thuộc các ngành khác nhau, thì thẩm quyền xử phạt thuộc Chủ tịch UBND cấp có thẩm quyền xử phạt nơi xảy ra vi phạm”.

Cụ thể, theo Nghị định số 41/2018/NĐ-CP, Chủ tịch UBND các cấp không có thẩm quyền xử phạt vi phạm hành chính trong lĩnh vực kiểm toán độc lập. Nếu trường hợp một cá nhân, tổ chức thực hiện nhiều hành vi vi phạm thuộc các lĩnh vực khác nhau trong đó có vi phạm thuộc lĩnh vực kiểm toán độc lập thì về nguyên tắc chung là phải chuyển cho Chủ tịch UBND cấp có thẩm quyền xử phạt. Tuy nhiên, do Chủ tịch UBND các cấp không có thẩm quyền xử phạt vi phạm hành chính trong lĩnh vực kiểm toán độc lập nên đương nhiên thẩm quyền xử phạt của cả vụ vi phạm này không thuộc về Chủ tịch UBND các cấp. Chủ tịch UBND các cấp không có thẩm quyền xử phạt, vậy chủ thể nào có thẩm quyền xử phạt? Điều này gây khó khăn cho công tác xử phạt trên thực tế bởi nếu chuyển cho Chủ tịch UBND xử phạt thì trái pháp luật mà “xé lẻ” ra từng vụ việc cho các chủ thể có thẩm quyền xử phạt thì cũng không đúng pháp luật.

Về lý luận lẫn thực tiễn, một quy phạm pháp luật phải chứa đựng quy tắc xử sự chung, nhưng việc áp dụng các quy tắc xử sự chung cho mọi trường hợp, kể cả các trường hợp đặc biệt là điều không thể. Luật Xử lý vi phạm hành chính 2012 thiếu các quy định mang tính đặc thù nhằm giải quyết trường hợp hành vi vi phạm không thuộc thẩm quyền xử phạt của Chủ tịch UBND các cấp. Do đó, việc thiết lập ngoại lệ là cần thiết[25] khi quy định về nguyên tắc xác định thẩm quyền xử phạt vi phạm hành chính. Theo chúng tôi, Dự thảo Luật có thể quy định nguyên tắc xác định thẩm quyền xử phạt vi phạm hành chính trên cơ sở hài hòa giữa quy tắc xử sự chung với ngoại lệ như sau: “Chủ tịch UBND các cấp có thẩm quyền xử phạt vi phạm hành chính trong các lĩnh vực quản lý nhà nước ở địa phương, trừ các vi phạm trong các lĩnh vực mà pháp luật không quy định thẩm quyền xử phạt cho Chủ tịch UBND các cấp”. Trên cơ sở đó, đối vớitrường hợp hành vi thuộc thẩm quyền xử phạt vi phạm hành chính của nhiều người thuộc các lĩnh vựckhác nhau thì thẩm quyền xử phạt thuộc Chủ tịch UBND cấp có thẩm quyền xử phạt nơi xảy ra vi phạm. Trong trường hợp vụ vi phạm có bất kỳ hành vi nào không thuộc thẩm quyền xử phạt của Chủ tịch UBND các cấp thì vi phạm này sẽ được tách riêng thành một vi phạm độc lập và thẩm quyền xử phạt thuộc về các chức danh có thẩm quyền xử phạt chuyên ngành.

2.5. Thẩm quyền gia hạn về thời hạn xử phạt vi phạm hành chính

Thời hạn xử phạt vi phạm hành chính được quy định tại Điều 66 Luật Xử lý vi phạm hành chính 2012 như sau: “Người có thẩm quyền xử phạt vi phạm hành chính phải ra quyết định xử phạt vi phạm hành chính trong thời hạn 07 ngày, kể từ ngày lập biên bản vi phạm hành chính. Đối với vụ việc có nhiều tình tiết phức tạp mà không thuộc trường hợp giải trình hoặc đối với vụ việc thuộc trường hợp giải trình theo quy định tại khoản 2 và khoản 3 Điều 61 của Luật này thì thời hạn ra quyết định xử phạt tối đa là 30 ngày, kể từ ngày lập biên bản”. Quy định thời hạn này là cần thiết vì từ khi lập biên bản vi phạm không phải lúc nào các chủ thể có thẩm quyền cũng ra quyết định xử phạt ngay được, họ cần có thời gian để chuẩn bị, thu thập, xác minh tài liệu… nhằm đưa ra quyết định xử phạt đúng đắn và chính xác nhất. Từ đó, pháp luật cho phép xin gia hạn thêm 30 ngày nữa và việc gia hạn đó phải được “thủ trưởng trực tiếp” đồng ý bằng văn bản. Tuy nhiên, Luật Xử lý vi phạm hành chính 2012 không quy định rõ ràng “thủ trưởng trực tiếp” ở đây là thủ trưởng quản lý trực tiếp hay thủ trưởng có thẩm quyền xử phạt.

Nhằm cụ thể hóa quy định này, ngày 18/8/2017, Chính phủ ban hành Nghị định số 97/2017/NĐ-CP giải thích rõ: “Thủ trưởng trực tiếp của người có thẩm quyền đang giải quyết vụ việc theo quy định tại các Điều 66 Luật xử lý vi phạm hành chính là cấp trên trực tiếp trong quan hệ hành chính đối với người đang giải quyết vụ việc” (Điều 6e). Tuy đã giải thích như vậy, nhưng trong trường hợp Chủ tịch UBND cấp tỉnh, Chánh thanh tra Bộ, Tổng Cục trưởng, Cục trưởng xin gia hạn cũng rất khó xác định người có thẩm quyền gia hạn.

Theo Luật Tổ chức Chính phủ năm 2015, Thủ tướng Chính phủ có quyền điều động, đình chỉ công tác, cách chức Chủ tịch UBND cấp tỉnh. Do đó, có thể xem Thủ tướng Chính phủ là “cấp trên trực tiếp trong quan hệ hành chính” của Chủ tịch UBND cấp tỉnh. Vì vậy, Chủ tịch UBND cấp tỉnh phải xin phép Thủ tướng Chính phủ. Tương tự, Bộ trưởng là người bổ nhiệm Chánh thanh tra Bộ[26] và cũng là người bổ nhiệm Tổng cục trưởng[27], Cục trưởng[28]. Do đó, Chánh thanh tra Bộ, Tổng cục trưởng, Cục trưởng nếu muốn gia hạn phải xin phép “cấp trên trực tiếp trong quan hệ hành chính” là Bộ trưởng. Tuy nhiên, trong thẩm quyền của Thủ tướng Chính phủ[29], Bộ trưởng[30] lại không quy định về việc gia hạn thời hạn ra quyết định xử phạt vi phạm hành chính. Luật Xử lý vi phạm hành chính 2012 cũng không quy định cho Thủ tướng Chính phủ, Bộ trưởng có quyền xử phạt hành chính. Vậy, Thủ tướng Chính phủ, Bộ trưởng có quyền gia hạn về thời hạn xử phạt vi phạm hành chính hay không? Câu hỏi này vẫn chưa được trả lời rõ ràng trong Luật Xử lý vi phạm hành chính 2012 lẫn các văn bản hướng dẫn về xử phạt vi phạm hành chính.

Trên cơ sở nhận thức được bất cập này, Dự thảo Luật đã bổ sung quy định: “đối với trường hợp Chủ tịch UBND cấp tỉnh ra quyết định xử phạt thì UBND cấp tỉnh đó xem xét, quyết định việc gia hạn”. Tuy nhiên, ngay cả khi như vậy thì Dự thảo Luật chỉ giải quyết được một trường hợp thẩm quyền gia hạn về thời hạn xử phạt vi phạm hành chính đối với vụ việc thuộc thẩm quyền xử phạt của Chủ tịch UBND cấp tỉnh. Những vi phạm khác thuộc thẩm quyền xử phạt của Chánh thanh tra Bộ, Tổng cục trưởng, Cục trưởng cũng không thể xác định chính xác chủ thể có thẩm quyền gia hạn về thời hạn xử phạt vi phạm hành chính.

Khác với pháp luật một số quốc gia trên thế giới quy định cho cả cấp phó có quyền xử phạt vi phạm hành chính[31], pháp luật về xử phạt vi phạm hành chính hiện hành ở nước ta đề cao vai trò và trao quyền xử phạt cho người đứng đầu. Việc trao quyền xử phạt cho người đứng đầu không chỉ đáp ứng nhu cầu kịp thời, nhanh chóng xử phạt các vi phạm mà còn phát huy tính chịu trách nhiệm trong công tác xử phạt vi phạm hành chính. Do đó, các công đoạn trong quá trình xử phạt vi phạm hành chính cũng nên được trao cho cá nhân người đứng đầu quyết định. Theo chúng tôi, đối với các chức danh có thẩm quyền xử phạt cao nhất trong một lĩnh vực như Chủ tịch UBND cấp tỉnh, Chánh thanh tra Bộ, Tổng Cục trưởng, Cục trưởng thì Dự thảo Luật nên giao cho chính các chủ thể này quyền tự quyết định việc gia hạn thời hạn ra quyết định xử phạt vi phạm hành chính. Quy định theo cách thức trên là hợp lý và không “dồn việc” lên cho Thủ tướng, Bộ trưởng vì đây là những chính khách, phải quyết định công việc thuộc tầm chính sách chứ không thể sa đà vào công việc sự vụ.

2.6. Vấn đề giao quyền xử phạt vi phạm hành chính

Luật Xử lý vi phạm hành chính 2012 quy định người có thẩm quyền xử phạt có thể giao cho cấp phó thực hiện thẩm quyền xử phạt vi phạm hành chính. Việc giao quyền xử phạt vi phạm hành chính được thực hiện thường xuyên hoặc theo vụ việc và phải được thể hiện bằng văn bản, trong đó xác định rõ phạm vi, nội dung, thời hạn giao quyền.Cấp phó được giao quyền xử phạt vi phạm hành chính phải chịu trách nhiệm về quyết định xử phạt vi phạm hành chính của mình trước cấp trưởng và trước pháp luật. Người được giao quyền không được giao quyền, ủy quyền cho bất kỳ người nào khác. Vấn đề có tính pháp lý đặt ra là trong trường hợp cấp trưởng đã giao quyền cho cấp phó thì cấp trưởng có được quyền ký quyết định xử phạt vi phạm hành chính nữa hay không? Hiện nay, câu hỏi này đang bị “bỏ ngỏ” trong Luật Xử lý vi phạm hành chính 2012 và các văn bản hướng dẫn thi hành. Do đó, có nhiều quan điểm, ý kiến khác nhau trong việc áp dụng pháp luật về vấn đề này.

Quan điểm thứ nhất: trường hợp cấp trưởng đã giao quyền cho cấp phó xử phạt vi phạm hành chính thì trong thời gian đó, cấp trưởng sẽ không được ký bất kỳ quyết định xử phạt vi phạm hành chính nào thuộc thẩm quyền giải quyết của mình vì quyền này đã được giao cho cấp phó. Văn bản giao quyền đã thể hiện rõ trong thời hạn giao quyền thì cấp phó được quyền xử phạt vi phạm hành chính thuộc quyền của cấp trưởng, chịu trách nhiệm trước cấp trưởng và trước pháp luật, đặc biệt không được giao quyền cho người khác. Như vậy, một khi quyền xử phạt vi phạm hành chính đã được chuyển giao cho cấp phó thì quyền đó hoàn toàn thuộc về cấp phó. Nếu cấp trưởng muốn ký quyết định xử phạt vi phạm hành chính thì phải có văn bản hủy bỏ việc giao quyền, lúc đó quyền xử phạt mới thuộc về cấp trưởng[32].

Quan điểm thứ hai: mặc dù cấp trưởng đã giao quyền xử phạt vi phạm hành chính cho cấp phó nhưng trong thời gian thực hiện giao quyền, cấp trưởng vẫn có quyền ký các quyết định xử phạt vi phạm hành chính thuộc thẩm quyền giải quyết của mình[33].

Chúng tôi chia sẻ quan điểm thứ hai và cho rằng, trong trường hợp đã giao quyền xử phạt vi phạm hành chính cho cấp phó thì thẩm quyền do pháp luật quy định vẫn thuộc về cấp trưởng. Thẩm quyền xử phạt vi phạm hành chính được pháp luật quy định cho cấp trưởng. Do đó, một khi vẫn là cấp trưởng thì thẩm quyền này không thể mất đi ngay cả khi giao quyền cho cấp phó. Nói cách khác, giao quyền không đồng nghĩa với việc từ bỏ quyền xử phạt vi phạm hành chính. Do đó, mặc dù đã giao quyền cho cấp phó xử phạt vi phạm hành chính nhưng cấp trưởng vẫn có quyền yêu cầu bộ phận tham mưu, giúp việc trình hồ sơ trực tiếp cho mình để xem xét và ký các quyết định xử phạt vi phạm hành chính. Do đây là thẩm quyền đương nhiên của cấp trưởng nên việc giao quyền xử phạt vi phạm hành chính không làm mất đi thẩm quyền của cấp trưởng đã được pháp luật quy định. Tuy nhiên, để tạo sự thống nhất trong việc áp dụng pháp luật, Dự thảo Luật cần có những điều khoản rõ ràng quy định về trách nhiệm của cấp trưởng (người giao quyền) và cấp phó (người được giao quyền) trong trường hợp giao quyền xử phạt vi phạm hành chính. Theo đó, Dự thảo Luật có thể minh định nguyên tắc việc giao quyền xử phạt không làm mất đi thẩm quyền xử phạt vi phạm hành chính của cấp trưởng. Điều đó có nghĩa trong thời hạn giao quyền thì cấp trưởng vẫn có quyền xử phạt vi phạm hành chính./.

TS. CAO VŨ MINH

Đại học Luật TP. Hồ Chí Minh

Nguồn tin: Bài viết được đăng tải trên Ấn phẩm Tạp chí Nghiên cứu Lập pháp số 01 (401), tháng 01/2020.