Kinh nghiệm trong tổ chức chính quyền tại đơn vị hành chính – kinh tế đặc biệt của một số quốc gia

Để đáp ứng đòi hỏi của thực tiễn, cần nghiên cứu xây dựng mô hình tổ chức chính quyền địa phương ở các đơn vị hành chính – kinh tế đặc biệt trên cơ sở các quy định của pháp luật hiện hành và kinh nghiệm của một số quốc gia trên thế giới để phù hợp với điều kiện, hoàn cảnh cụ thể hiện nay của Việt Nam.

1. Một số vấn đề lý luận về tổ chức chính quyền tại đơn vị hành chính kinh tế đặc biệt

1.1 Khái niệm đơn vị hành chính kinh tế đặc biệt

Điều 110 Hiến pháp năm 2013 đã mô phỏng một cách khái quát nhất các dạng thức của thiết chế hành chính này. Loại thiết chế này tồn tại dưới nhiều tên gọi như: Khu kinh tế tự do, đặc khu kinh tế, khu kinh tế mở, khu kinh tế cửa khẩu, khu thương mại tự do, khu kinh tế hay đặc khu hành chính, khu đặc biệt,…^([2]) Dù tên gọi là gì thì thiết chế hành chính này cũng có một đặc điểm chung là do Quốc hội thành lập. Đến Luật tổ chức chính quyền địa phương, đơn vị hành chính – kinh tế đặc biệt đã được mô tả một cách cụ thể hơn, theo đó: Đơn vị hành chính – kinh tế đặc biệt do Quốc hội quyết định thành lập, được áp dụng các cơ chế, chính sách đặc biệt về kinh tế – xã hội, có chính quyền địa phương được tổ chức phù hợp với đặc điểm, yêu cầu, mục tiêu phát triển kinh tế – xã hội của đơn vị hành chính – kinh tế đặc biệt đó. Như vậy, hiểu một cách khái quan, đơn vị hành chính – kinh tế đặc biệt là một đơn vị hành chính được Nhà nước trao những cơ chế, chính sách đặc biệt, có tính ưu đãi về kinh tế, xã hội và quản lý nhà nước, nhằm thúc đẩy phát triển kinh tế – xã hội nhanh, bền vững ở mỗi địa phương cũng như của cả nước.

Đơn vị hành chính – kinh tế đặc biệt sẽ có những đặc trưng chủ yếu sau:

Thứ nhất, đơn vị hành chính – kinh tế đặc biệt có đặc điểm chung của một đơn vị hành chính nhà nước, tức là sẽ có ranh giới địa lý xác định, có quy mô lãnh thổ và dân cư nhất định, có bộ máy chính quyền để thực hiện chức năng quản lý nhà nước và cung ứng các dịch vụ công trên địa bàn.

Thứ hai, đơn vị hành chính – kinh tế đặc biệt có vị trí địa lý thuận lợi và nhiều ưu đãi để phát triển kinh tế hoặc cóvị trí chiến lược quan trọng về kinh tế, chính trị, xã hội như: những địa bàn có vị trí địa lý thuận lợi để tiến hành các hoạt động sản xuất, kinh doanh, dịch vụ, xuất khẩu, gần các đầu mối giao thương quốc tế (cửa khẩu, bến cảng, sân bay quốc tế) hoặc các trung tâm kinh tế, tài chính lớn hoặc các vị trí đắc địa của quốc gia (khu vực biên giới, hải đảo…),… nơi có nhiều điều kiện thuận lợi.

Thứ ba, đơn vị hành chính – kinh tế đặc biệt là khu vực hành chính – lãnh thổ có nhiều các cơ chế, chính sách đặc biệt,tính đặc biệt liên quan đến những ưu đãi mang tính thể chế nhằm thu hút các nhà đầu tư góp phần thúc đẩy phát triển kinh tế – xã hội của vùng lãnh thổ có ranh giới xác định của đơn vị hành chính, gắn liền với hệ thống các chính sách ưu đãi nhằm tạo “vượt trội” cho các hoạt động đầu tư vào các vùng lãnh thổ khác nhau; đó là những ưu đãi về thuế quan, về xuất, nhập khẩu, về cơ sở hạ tầng, sử dụng đất đai, tài nguyên, lao động, tài chính – tiền tệ.v.v…

Thứ tư, đơn vị hành chính – kinh tế đặc biệt là những đơn vị hành chính – lãnh thổ có những nét đặc biệt về thể chế hành chính, về luật pháp, chính sách, cơ chế quản lý nhà nước và cung ứng dịch vụ công trên địa bàn. Theo đó, khung khổ thể chế, luật pháp, chính sách, thủ tục hành chính… tại các đơn vị hành chính – kinh tế đặc biệt tạo thuận lợi tối đa cho các nhà đầu tư, các tổ chức kinh tế, tổ chức xã hội và người dân trên địa bàn. Ở các đơn vị hành chính – kinh tế đặc biệt thường phải có cơ cấu bộ máy chính quyền gọn nhẹ, ít đầu mối trung gian, vận hành thông suốt, nhanh nhạy, với đội ngũ nhân lực công tinh, gọn, có năng lực và trách nhiệm cao mới có thể thực thi công vụ có hiệu lực, hiệu quả, đáp ứng tốt nhất các đòi hỏi của nhà đầu tư trong và ngoài nước, của các tổ chức kinh tế – xã hội và người dân.

1.2. Về khái niệm tổ chức chính quyền địa phương ở đơn vị hành chính – kinh tế đặc biệt

Về tổ chức chính quyền địa phương, Điều 111 Hiến pháp 2013 quy định: Chính quyền địa phương được tổ chức ở các đơn vị hành chính của nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam. Cấp chính quyền địa phương gồm có Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân được tổ chức phù hợp với đặc điểm nông thôn, đô thị, hải đảo, đơn vị hành chính – kinh tế đặc biệt do luật định. Với quy định này, Hiến pháp 2013 đã khẳng định chính quyền địa phương được tổ chức ở tất cả các đơn vị hành chính, tuy nhiên không phải ở tất cả các đơn vị hành chính thì mô hình tổ chức chính quyền địa phương đều giống nhau, chỉ có các đơn vị hành chính có tổ chức “cấp chính quyền” thì mới có Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân.

Tuy nhiên, Luật Tổ chức chính quyền địa phương năm 2015 đã quy định tất

cả các đơn vị hành chính lãnh thổ từ cấp tỉnh đến cấp xã đều tổ chức cấp chính

quyền với đầy đủ cấu trúc gồm Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân. Như vậy, mô hình tổ chức chính quyền địa phương tại mọi đơn vị hành chính lãnh thổ bao gồm cả đơn vị hành chính – kinh tế đặc biệt đều được tổ chức theo quy định tại khoản 2 Điều 111 Hiến pháp năm 2013. Bên cạnh đó tại Điều 75 Luật Tổ chức chính quyền địa phương cũng quy định:“Chính quyền địaphương tại đơn vị hành chính – kinh tế đặc biệt gồm có Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân. Nguyên tắc tổ chức, phương thức hoạt động của Hội đồng nhân dân, Ủy ban nhân dân ở đơn vị hành chính – kinh tế đặc biệt thực hiện theo quy định của Luật này.

Với cơ sở pháp lý như vậy, mô hình tổ chức chính quyền địa phương ở

đơn vị hành chính – kinh tế đặc biệt cũng đã được xác định với cấu trúc bao

gồm Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân. Vì vậy, khi bàn về mô hình tổ chức chính quyền địa phương ở đơn vị hành chính – kinh tế đặc biệt là xem xét đến cơ quan Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân trên các phương diện như: vị trí, vai trò; chức năng, nhiệm vụ; cơ cấu bộ máy; phương thức hoạt  động.

1.3 Nguyên tắc tổ chức chính quyền tại đơn vị hành chính kinh tế đặc biệt

Dựa trên khái niệm và căn cứ pháp lý về đơn vị hành chính – kinh tế đặc biệt và tổ chức chính quyền địa phương tại đơn vị – hành chính kinh tế đặc biệt, việc tổ chức chính quyền tại đơn vị hành chính kinh tế đặc biệt cần tuân thủ các nguyên tắc sau:

Thứ nhất, cần xác định chính xác cấp chính quyền địa phương để lựa chọn mô hình tổ chức bộ máy thích ứng, phù hợp với thông lệ chung về cách tổ chức chính quyền địa phương theo pháp luật hiện hành, đúng với quy định chung mang tính hiến định và có những nét “vượt trội” đặc trưng của chính quyền địa phương tại đơn vị – hành chính kinh tế đặc biệt.

Thứ hai, việc xác định loại, cấp đơn vị hành chính lãnh thổ cho đơn vị – hành chính kinh tế đặc biệt sẽ do Quốc hội quyết định phương án lựa chọn cơ cấu tổ chức.

Thứ ba, phải có một chính quyền địa phương đầy đủ để quản lý đơn vị hành chính lãnh thổ đặc biệt để phân biệt với ban quản lý khu kinh tế đặc biệt như đã có với Phú Quốc, Vân Đồn, Bắc Vân Phongvà nhiều khu kinh tế khác.

Thứ tư, chính quyền địa phương của đơn vị – hành chính kinh tế đặc biệt sẽ được trao thêm những nhiệm vụ và quyền hạn bổ sung, mở rộng hơn so với các cấp chính quyền địa phương hiện nay. Cơ cấu tổ chức bộ máy sẽ không thay đổi nhiều so với cơ cấu chung, tùy thuộc vào tính chất đặc biệt được trao cho từng loại đơn vị – hành chính kinh tế đặc biệt để có thể lựa chọn một cơ cấu tổ chức bộ máy chính quyền thích ứng.

2. Tổ chức chính quyền và một số kinh nghiệm trong tổ chức chính quyền tại các đơn vị hành chính lãnh thổ đặc biệt về kinh tế của một số quốc gia trên thế giới

Đặc khu kinh tế (còn gọi là khu kinh tế tự do) là hình thức tổ chức mới, một sản phẩm của sự phát triển so với khu kinh tế truyền thống, được tạo ra nhằm tạo điều kiện đặc biệt để phát triển mạnh một khu vực, mang tính đột phá và dẫn dắt cho các nơi khác. Đây thường là một khu vực rộng về địa lý và hệ thống các thể chế áp dụng trong khu linh hoạt, bao gồm các chính sách kinh tế và các chính sách hỗ trợ khác, bảo đảm cho doanh nghiệp đến đầu tư được cung cấp hệ thống các dịch vụ công tốt nhất, thuận tiện nhất, chuẩn mực nhất. Mục tiêu cơ bản là tạo ra môi trường kinh doanh và môi trường sống thật sự tân tiến, nhằm thu hút các công ty lớn nước ngoài và nguồn nhân lực cao của các nước đến sống và làm việc, qua đó tạo ra một khu kinh tế vượt trội về khả năng cạnh tranh và phát triển để tạo ra ảnh hưởng lớn, nhất là sự lan tỏa công nghệ đối với toàn bộ nền kinh tế.^([3])

Mô hình đặc khu kinh tế hiện đại đầu tiên được thành lập tại Puerto Rico (vùng quốc hải ở phía Đông Bắc biển Caribe thuộc chủ quyền của Hoa Kỳ) năm 1942. Từ đó, mô hình này dần được nhân rộng tại nhiều quốc gia Châu A, điển hình như Ấn Độ, Hàn Quốc, Đài Loan, Malaysia, Philippines, Singapore vào cuối thập niên 60. Trong thập niên 70-80, nhiều quốc gia bắt đầu xây dựng những khu công nghệ cao nhằm khuyến khích nghiên cứu và phát triển các ngành công nghiệp sử dụng công nghệ hiện đại. Số lượng các đặc khu kinh tế tăng nhanh qua từng thời kỳ, từ 9 khu tại 9 nước vào những năm 60, đến năm 2015 đã có khảng 4500 khu tại 140 quốc gia, trong đó có nhiều nước đang phát triển. Trong số các đặc khu kinh tế đã được thành lập trên thế giới, có những đặc khu thành công như ở Trung Quốc, Philippines, Hàn Quốc, Myanma. Ngược lại có những đặc khu không mấy thành công như Ấn Độ, Senegal… Có nhiều nguyên nhân dẫn đến thành công hay thất bại của các đặc khu, trong đó có nguyên nhân xuất phát từ mô hình tổ chức chính quyền địa phương tại các đặc khu.

Hầu hết các đặc khu kinh tế trên thế giới đều được xây dựng trên cơ sở có luật hoặc Nghị quyết của Quốc hội về đặc khu kinh tế.Hệ thống pháp luật được xây dựng phải hiện đại, phù hợp với thông lệ quốc tế; vượt trội so với các quy định hiện hành, đảm bảo sự chuẩn mực và mục tiêu hướng tới là phục vụ phát triển kinh tế, đảm bảo tính tự do cạnh tranh.Bộ máy quản lý nhà nước được trao quyền tự chủ, tự chịu trách nhiệm cao, quyền tự quyết trên nguyên tắc được làm tất cả những gì mà phát luật không cấm. Chính quyền địa phương tại các đặc khu kinh tế được phân cấp, ủy quyền mạnh mẽ trong việc ban hành các văn bản pháp quy đã góp phần giải quyết nhanh, hiệu quả các vấn đề mà thực tiễn đời sống kinh tế xã hội đặt ra, thúc đẩy sản xuất, kinh doanh phát triển nhanh chóng.

Để quản lý và điều hành hoạt động của các đặc khu kinh tế, cần phải xây dựng được một bộ máy hành chính hiệu quả. Mô hình bộ máy quản lý có sự đa dạng, linh hoạt phù hợp với đặc điểm từng khu vực và theo từng giai đoạn khác nhau. Hiện nay, trên thế giới, thường có các mô hình quản lý sau:

a) Mô hình cơ quan nhà nước trung ương hoặc chính quyền địa phương trực tiếp quản lý, vận hành các đặc khu kinh tế. Mô hình tổ chức này được thể hiện rõ nét nhất trong tổ chức chính quyền tại đặc khu kinh tế Thâm Quyến của Trung Quốc, và các khu kinh tế tự do của Hàn Quốc.

Trong số các đặc khu kinh tế trên thế giới, Thâm Quyến được đánh giá là thành công nhất.Đặc khu kinh tế Thâm Quyến nằm trong địa giới quản lý hành chính của thành phố Thâm Quyến, nhưng là một khu vực hành chính đặc biệt của tỉnh Quảng Đông.Tổ chức chính quyền tại Thâm Quyến được tổ chức một cách hiệu quả, tạo ra sự khác biệt thực sự so với chính quyền tại các đơn vị hành chính lãnh thổ khác. Bộ máy quản lý hành chính Nhà nước tại đặc khu kinh tế Thâm Quyến có sự phân cấp quản lý theo 3 cấp sau: cấp chính quyền trung ương, cấp chính quyền tỉnh và cấp chính quyền vùng, địa phương điều hành trực tiếp các đặc khu.

– Cấp chính quyền trung ương: Hội đồng Nhà nước Trung Quốc thành lập ra đơn vị có tên gọi là “Văn phòng phụ trách các đặc khu kinh tế” với hai chức năng cơ bản: chỉ đạo, hướng dẫn và giám sát hoạt động của các đặc khu; tham mưu cho chính quyền trung ương trong việc ban hành các cơ chế, chính sách về đặc khu phù hợp với định hướng và điều kiện đất nước.

– Cấp chính quyền tỉnh: đặc khu kinh tế Thâm Quyến nằm trên địa bàn tỉnh Quảng Đông, vì vậy, chính quyền tỉnh Quảng Đông thực hiện quản lý nhà nước đối với đặc khu kinh tế Thâm Quyến thông qua “Ủy ban Quản lý các đặc khu kinh tế” – đơn vị được thành lập để quản lý các đặc khu kinh tế của tỉnh.

– Cấp chính quyền của các vùng và địa phương điều hành trực tiếp các đặc khu: Chính quyền tỉnh Quảng Đông lập ra một chính quyền nhân dân ở đặc khu Thâm Quyến trực thuộc trực tiếp chính quyền tỉnh Quảng Đông. Trong đặc khu được phân chia thành các quận hay các vùng, khu khác nhau phục vụ mục đích quản lý hoặc phát triển các vấn đề đặc biệt (ví dụ: Khu công nghiệp, Khu miễn thuế…). Mỗi vùng, khu như vậy lại có hệ thống quản lý hành chính riêng và tùy thuộc vào tính chất đặc biệt của loại hình phát triển mà hệ thống quản lý hành chính của vùng, khu đó có thể chịu sự quản lý của trung ương hay của chính quyền tỉnh Quảng Đông. Chính quyền địa phương tại các đặc khu kinh tế được phân cấp, ủy quyền mạnh mẽ trong việc ban hành các văn bản pháp quy đã góp phần giải quyết nhanh, hiệu quả các vấn đề mà đời sống kinh tế xã hội đặt ra, thúc đẩy sản xuất, kinh doanh phát triển nhanh chóng. Chính quyền thành phố Thâm Quyến là đơn vị chính quyền hoàn chỉnh gồm có Hội đồng nhân dân thành phố, Chính phủ nhân dân đặc khu đừng đầu là Thị trưởng. Thành phố chia thành 8 chuyên quận, trong đó 4 quận là các đặc khu kinh tế chuyên ngành, 1 quận là trung tâm tài chính thương mại, 1 quận là trung tâm hành chính của thành phố, 1 quận là trung tâm công nghệ cao và 1 quận là cơ sở dịch vụ hậu cần hàng hải – logistic.

Nhìn chung, chính quyền ở đặc khu kinh tế Thâm Quyến rất gọn, nhẹ với chỉ có 3 cấp hành chính, giúp đơn giản hóa bộ máy hành chính, bộ máy điều hành gọn nhẹ, linh hoạt, được điện tử hóa (xây dựng chính phủ điện tử), không bị trùng chéo về chức năng, nhiệm vụ.^([4])

Hàn Quốc đã thành lập ra 8 khu kinh tế tự do, mô hình tổ chức chính quyền tại các khu kinh tế tự do của Hàn Quốc thì chính quyền địa phương trực tiếp quản lý tùy theo quy mô cấp tỉnh, huyện. Theo đó, hội đồng gọi là “Ủy ban phát triển khu kinh tế” được thành lập ra nhằm quản lý các đặc khu kinh tế. Ủy ban này trực thuộc Thủ tướng Chính phủ do Bộ trưởng Bộ Công Thương và Năng lượng làm Trưởng Ủy ban, gồm lãnh đạo nhiều bộ, ngành và các chuyên gia kinh tế. Ủy ban xây dựng quy hoạch, chính sách, kế hoạch phát triển các khu kinh tế tự do, quyết định những vấn đề lớn ngoài thẩm quyền của chính quyền tỉnh. Nếu được sự đồng ý của Ủy ban này thì Chính phủ có thể sẽ hỗ trợ 100% vốn đầu tư hạ tầng cho đặc khu kinh tế. Tại mỗi khu kinh tế tự do, thành lập một Ban quản lý có nhiệm vụ, quyền hạn trong việc xây dựng kế hoạch đầu tư phát triển, quyết định cấp phép đầu tư, xây dựng khu kinh tế. Chỉ những dự án lớn đầu tư vào khu kinh tế trong những ngành quan trọng, có tính định hướng cho toàn ngành mới cần xin ý kiến cấp Ủy ban Phát triển khu kinh tế.^([5])

b) Mô hình tổ chức do Chính phủ, Quốc hội hoặc Tổng thống thành lập các đặc khu kinh tế nhưng giao cho tư nhân điều hành, quản lý theo mô hình “lãnh đạo công – quản trị tư”. Tiêu biểu cho mô hình này là mô hình tổ chức trong các đặc khu kinh tế của Philippines, mô hình hỗn hợp nhà nước và tư nhân này cũng được nhiều quốc gia khác áp dụng như UAE, Indonesia, Malaysia,… tuy nhiên không được thành công như Philippines.

Đặc khu kinh tế ở Philippines có các dạng như: Vùng kinh tế đặc biệt theo đạo luật năm 1945; Đặc biệt khu kinh tế; Xuất khẩu phát triển Acact (EDA) năm 1994; Đặc khu kinh tế; Các doanh nghiệp SBF; Khu kinh tế Clark Special (CSEZ). Tại các đặc khu kinh tế, Philippines tổ chức bộ máy quản lý bao gồm 2 cấp: Cơ quan quản lý nhà nước trung ương các SEZ và ở từng vùng kinh tế đặc biệt có chủ thể riêng để quản lý, được trao quyền đủ để quản lý. Hai chủ thể này đều được pháp luật quy định định rõ chức năng, nhiệm vụ và quyền hạn cũng như cơ cấu tổ chức bộ máy.Tuy nhiên, tổng thống vẫn là người quyết định nhiều vấn đề về SEZ.

Chính quyền Khu kinh tế đặc biệt của Philippies (PEZA) được gắn với Sở Thương mại và Công nghiệp và được giao nhiệm vụ thúc đẩy đầu tư, mở rộng hỗ trợ, đăng ký, cấp ưu đãi và tạo thuận lợi cho hoạt động kinh doanh của các nhà đầu tư trong sản xuất định hướng xuất khẩu và các cơ sở dịch vụ trong các lĩnh vực được lựa chọn trong cả nước và công bố bởi Tổng thống Philippines. PEZA giám sát và quản lý khuyến khích các nhà phát triển, nhà điều hành và định vị ở đẳng cấp thế giới. Đặc khu kinh tế được bảo đảm và giá car cạnh tranh, thân thiện môi trường, năng động, đạo đức đáp ứng và định hướng khách hang. PEZA đã giành được sự tin tưởng và niềm tin của các nhà đầu tư vào các khu kinh tế đặc biệt, được chứng nhận bởi tiêu chuẩn ISO 9001:2000.

Việc tổ chức PEZA và các ưu đãi đầu tư bên trong đặc khu kinh tế PEZA được thể hiện trong Luật đặc khu kinh tế của năm 1995 (Đạo luật Cộng hoàn số 7916).Theo đó, Ban PEZA được chủ trì bởi Bộ trưởng Bộ Thương mại và Công nghiệp.Phó Chủ tịch là Tổng Giám đốc (Giám đốc) của PEZA. Thành viên Hội đồng là đại diện cho các Sở của Chính phủ, để đảm bảo sự phối hợp hiệu quả giữa PEZA và các Sở tương ứng của họ về các vấn đề liên quan đến hoạt động đầu tư trong các khu kinh tế đặc biệt.^([6])

c) Mô hình hợp tác liên chính phủ trong phát triển đặc khu kinh tế. Điển hình là mô hình của đặc khu Tô Châu của Trung Quốc.Tô Châu được xem là đặc khu thành công với mô hình hợp tác kinh tế – kỹ thuật giữa Trung Quốc và nước ngoài.Tô Châu liên tục nhiều năm đứng đầu bẳng xếp hạng về “khu phát triển có sự cạnh tranh nhất trong các thành phố Trung Quốc”. Tại Tô Châu chính phủ Trung Quốc và Chính phủ Singapore cung cấp vốn khởi động, chuyển giao chuyên môn trong quy hoạch đô thị, phát triển công nghiệp, thiết kế đô thị và đặc biệt nhất là chiến lược kinh doanh gia công phần mềm. Với cam kết của Chính phủ Singapore, nhiều nhà đầu tư Singapore và đối tác quốc tế của họ đã di chuyển đến Tô Châu đầu tư nhằm thu lợi nhuận.^([7])

Bên cạnh đó, phải có một chủ thể quản lý nhà nước có hiệu lực. Ở Hàn Quốc có Ủy ban phát triển kinh tế tự do do Thủ tướng đứng đầu. Nam Phi có Hội đồng cố vấn để tư vấn cho Bộ trưởng (Bộ Công thương) để quyết định cho phép thành lập hay không thành lập các khu kinh tế tự do. Myanmar lại thành lập cơ quan quản lý (nhà nước) các đặc khi kinh tế do Tổng thống làm chủ tịch. Ở Philippines, Ban PEZA được chủ trì bởi Bộ trưởng Bộ Thương mại và Công nghiệp.Với cơ chế đó, cơ quan quản lý các đặc khu kinh tế mới thực sự có quyền quản lý.

Đồng thời vớ bộ máy hành chính hiệu quả, các thủ tục hành chính cũng được đơn giản hóa, công khai, minh bạch, dễ hiểu, dễ tiếp cận vớ sự hỗ trợ của công nghệ thông tin. Phương châm thường được áp dụng tại các đặc khu là “chính phủ nhỏ, xã hội lớn”, “phê duyệt ít – dịch vụ nhiều”, “lãnh đạo công – quản trị tư”, “hiệu quả cao, pháp chế hóa”, “tinh giản, thống nhất và hiệu quả”, ưu tiên vận dụng các phương pháp, cách thức quản lý của khu vực tư vào cải thiện khu vực công.^([8])

3. Bài học trong tổ chức chính quyền địa phương tại các đơn vị hành chính – kinh tế đặc biệt ở nước ta

Việc xây dựng mô hình tổ chức chính quyền địa phương tại các đơn vị hành chính – kinh tế đặc biệt ở nước ta nên học tập có chọn lọc những kinh nghiệm thành công trong việc xây dựng các đặc khu ở các nước trên thế giới, như:

Thứ nhất, việc xây dựng mô hình tổ chức chính quyền địa phương tại các đơn vị hành chính – kinh tế đặc biệt cần đảm bảo các nguyên tắc cơ bản trong tổ chức chính quyền của các đơn bị hành chính lãnh thổ nói chung như: tuân thủ Hiến pháp, pháp luật (chính quyền địa phương của đơn vị hành chính – kinh tế đặc biệt phải là chính quyền địa phương đầy đủ, bao gồm Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân) , phù hợp với các chính sách, chiến lược, quy hoạch phát triển của đất nước và từng vùng, miền, đảm bảo công khai, dân chủ,… Đồng thời, phải phù hợp với những đặc điểm riêng của đơn vị hành chính lãnh thổ đó, đặc biệt là các yếu tố lịch sử, văn hóa, nguyện vọng, ý chí của nhân dân địa phương, trình độ, năng lực quản lý của bộ máy chính quyền nơi đây.

Thứ hai, chính quyền tại đơn vị hành chính – kinh tế đặc biệt phải có tính độc lập tương đối, tính tự chủ ở lĩnh vực kinh tế. Muốn vậy, cần giải quyết tốt mối quan hệ giữa chính quyền trung ương và chính quyền địa phương theo hướng đẩy mạnh phân cấp, phân quyền trong quản lý nhà nước cho chính quyền địa phương đặc khu. Theo đó, ngày càng phát huy tính tự chủ, tự chịu trách nhiệm của chính quyền địa phương đối với các vấn đề của địa phương để phát huy mọi tiềm năng, thế mạnh của mỗi cấp chính quyền địa phương, trong đó quan trọng nhất là vấn đề phân cấp về mặt quản lý và sử dụng ngân sách. Bên cạnh đó, để tạo sự đồng thuận xã hội cần thu hút sự tham gia của các chủ thể khác nhau trong xã hội (dân cư, tổ chức xã hội,…) vào quản trị địa phương. Đây là kinh nghiệm thành công của hầu hết các đặc khu kinh tế trên thế giới.Tuy nhiên, vẫn rất cần sự kiểm soát của chính quyền trung ương nhằm tránh tình trạng lạm quyền hoặc chệch định hướng của chính quyền đặc khu, giúp cho việc bảo đảm thực hiện hiệu quả quản lý địa phương, thông qua việc xây dựng thể chế quy định chặt chẽ về mối quan hệ phân cấp, phân quyền, ủy quyền giữa chính quyền trung ương và chính quyền địa phương các đặc khu. Bên cạnh đó, cần xây dựng một chủ thể quản lý thật sự có hiệu lực, hiệu quả – một cơ quan phát triển, quản lý đặc khu kinh tế như mô hình của Philippines, Hàn Quốc.^([9])

Thứ ba, bộ máy chính quyền tại các đơn vị hành chính – kinh tế đặc biệt phải được xây dựng theo hướng tinh gọn, hiệu quả. Chính quyền đơn vị hành chính –  kinh tế đặc biệt là chính quyền địa phương bao gồm đầy đủ Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân, nhưng chỉ tổ chức theo mô hình một cấp. Đơn vị hành chính – kinh tế đặc biệt được trao tất cả chức năng, nhiệm vụ và quyền hạn như các cấp chính quyền địa phương khác, nhưng được trao thêm những nhiệm vụ, quyền hạn “vượt trội”. Cơ cấu tổ chức của chính quyền địa phương tại đơn vị hành chính – kinh tế đặc biệt là mô hình của Chính phủ (Trung ương) thu gọn, có đủ chức năng, nhiệm vụ và quyền hạn để quản lý nhà nước tất cả các vấn đề thuộc đơn vị hành chính – kinh tế đặc biệt và triển khai các chính sách, thể chế vượt trội để thu hút đầu tư phát triển vùng lãnh thổ thuộc đơn vị hành chính – kinh tế đặc biệt.^([10])Chủ thể nắm quyền hành pháp địa phương nên là một chủ thể duy nhất, do nhân dân địa phương bầu, trung ương phê chuẩn. Do đặc thù về cơ chế một Đảng duy nhất lãnh đạo nên trong xây dựng chính quyền đơn vị hành chính – kinh tế đặc biệt ở nước ta, có thể xem xét nhất thể hóa chứng danh Bí thư và Người đứng đầu hành chính đặc khu. Đây cũng là bài học kinh nghiệm được đút rút từ thành công của các đặc khu kinh tế ở Trung Quốc, tuy nhiên cần được nghiên cứu một cách kỹ càng khi đưa vào luật.

Thứ tư, xây dựng cơ chế “lãnh đạo công – quản trị tư” trong tổ chức chính quyền tại đơn vị hành chính – kinh tế đặc biệt. Tư duy “lãnh đạo công – quản trị tư” thể hiện thông qua việc Nhà nước chỉ nắm phần định hướng, còn lại dịch vụ công có thể để tư nhân làm. Đây là tư duy quản lý công mới, đẩy mạnh hoạt động phân quyền, theo đó giao quyền nhiều hơn cho các cơ quan nhà nước ở địa phương và các bộ, ngành nhằm tăng cường tính chủ động trong hoạt động quản lý nhà nước. Quản lý công mới cũng chỉ rõ vai trò của Nhà nước không trực tiếp cung cấp các sản phẩm, dịch vụ cho xã hội mà chỉ chịu trách nhiệm đảm bảo cung cấp dịch vụ, hướng đến chuyển giao cho khu vực tư đảm nhiệm chức năng này và chỉ thực hiện nhiệm vụ quản lý ở tầm vĩ mô. Quản lý theo hướng chú trọng đến kết quả đầu ra, dùng các tiêu chí cụ thể để đánh giá kết quả hành chính. Điều này tạo ra một môi trường làm việc mềm dẻo linh hoạt hơn, tạo điều kiện thuận lợi cho cán bộ, công chức hoàn thành nhiệm vụ tốt nhất.^([11])

DANH MỤC TÀI LIỆU THAM KHẢO

1. Hiến pháp 2013

2. Luật Tổ chức chính quyền địa phương năm 2015

3. Về mô hình tổ chức chính quyền địa phương tại đơn vị hành chính – kinh tế đặc biệt, PGS.TS. Võ Kim Sơn – Học viện Hành chính Quốc gia

4. Nguyễn Thị Ngọc Lan, Luận án “Tổ chức chính quyền tại các đơn vị hành chính – kinh tế đặc biệt ở Việt Nam hiện nay”

5. Viện Nghiên cứu lập pháp, thông tin chuyên đề mô hình tổ chức chính quyền tại các đơn bị hành chính lãnh thổ đặc biệt ở một số quốc gia trên thế giới và kinh nghiệm cho Việt Nam (năm 2018)

6. Chuyên đề: Mô hình tổ chức chính quyền địa phương ở đơn vị hành chính, kinh tế đặc biệt: những vấn đề đặt ra và hướng giải quyết, Viện Nghiên cứu lập pháp, Ủy ban Thường vụ Quốc hội (năm 2017)

7. https://en.wikipedia.org/wiki/Philippine_Economic_Zone_Authority

8. https://thethaovanhoa.vn/the-gioi/dac-khu-kinh-te-nhung-dieu-can-biet-va-nhung-mo-hinh-thanh-cong-tren-the-gioi-n20180604112505138.htm