Khai thác chung và những khuyến cáo về khai thác chung trên khu vực biển Đông

Truyền thông thế giới cho biết, trong chuyến thăm của Chủ tịch Trung Quốc Tập Cận Bình tới Philippines gần đây, hai bên đã ký kết 29 thỏa thuận, trong đó có một bản ghi nhớ (MOU) về khai thác chung trên khu vực biển Đông[1]. Trong khi đó, biển Đông vốn là khu vực có nhiều tranh chấp phức tạp, luôn tiềm ẩn nhiều nguy cơ xung đột. Vì vậy, khai thác chung luôn là vấn đề mà nhiều quốc gia trong khu vực cùng quan tâm, vì có thể dẫn tới những thay đổi nhất định trên khu vực biển Đông.

[1] https://www.philstar.com/headlines/2018/11/21/1870458/philippines-china-sign-mou-joint-gas-oil-developement

1. Quan niệm về khai thác chung

Hiện nay chưa có một quan niệm thống nhất về khai thác chung. Nhưng có một quan niệm về khai thác chung đã được nhiều nhà khoa học sử dụng, đó là quan niệm do Giáo sư người Đức – Rainer Lagoni đưa ra. Theo đó, “khai thác chung là sự hợp tác giữa hai quốc gia về việc thăm dò hoặc khai thác các trầm tích, các vùng hoặc các khu vực chứa các tài nguyên không sinh vật mà các vùng hoặc khu vực đó vắt ngang đường biên giới hoặc nằm trên các khu vực có những yêu sách chồng lấn”[2]. Học giả Thomas A. Mensah thì cho rằng: “Các khu vực khai thác chung được xác định hoặc bởi vì các bên rất khó khăn hoặc không thể cùng nhất trí với nhau về một đường biên giới chung giữa họ hay là bởi vì có một nguồn tài nguyên nằm vắt ngang đường biên giới đã được thống nhất, theo đó, mỗi bên không thể tự mình khai thác hiệu quả và công bằng nguồn tài nguyên đó được”[3].

Như vậy, theo quan điểm của Rainer Lagoni và Thomas A. Mensah, có thể thấy việc áp dụng khai thác chung có thể diễn ra trong hai trường hợp sau:

Thứ nhất, khi có một nguồn tài nguyên nằm vắt ngang biên giới biển của các quốc gia liên quan. Trong trường hợp này, do các quốc gia liên quan, mặc dù đã phân định biên giới biển, nhưng vẫn cần thỏa thuận về việc thăm dò, khai thác các tài nguyên trong khu vực đó. Đặc biệt là các tài nguyên năng lượng, bởi vì các trầm tích có thể chạy cắt ngang đường biên giới biển của các quốc gia.

Thứ hai, khi nguồn tài nguyên nằm trong khu vực chồng lấn các yêu sách giữa các quốc gia ven biển và chưa thể phân định được. Trong trường hợp này, vì nhiều lý do, các quốc gia liên quan muốn cùng nhau phát triển nguồn tài nguyên tại khu vực chồng lấn các yêu sách đó. Khai thác chung trong trường hợp này là một hình thức của dàn xếp tạm thời khi mà khu vực tranh chấp vẫn chưa thể phân định.

Thực tiễn về khai thác chung cũng rất phong phú, các loại hình khai thác chung cũng rất đa dạng. Chỉ tính riêng về phạm vi địa lý, đã có nhiều cách xây dựng khai thác chung khác nhau. Có thể là thiết lập một khu vực chung[4], hoặc một khu vực khai thác chung với phân khu nhỏ[5], hay là một khu vực phức hợp trong đó gồm nhiều khu vực nhỏ là các khu vực hợp tác khai thác chung giữa các quốc gia liên quan, các khu vực hợp tác này tùy thuộc vào loại hình hợp tác mà các bên thỏa thuận[6]. Trong việc thăm dò và khai thác tài nguyên dầu mỏ và khí đốt có rất nhiều hình thức hợp tác, từ đơn giản đến phức tạp. Tuy nhiên, các thỏa thuận khai thác chung thường tồn tại dưới các hình thức: (1) Một quốc gia đứng ra thực hiện khai thác chung; (2) Một liên doanh đứng ra khai thác; (3) Một cơ quan sẽ được các bên trao thẩm quyền để tiến hành khai thác.

Hình thức một quốc gia đứng ra khai thác[7]: Mặc dù có ít nhất hai quốc gia liên quan đến việc khai thác chung nhưng chỉ giao cho một quốc gia đứng ra thực hiện việc này, quốc gia còn lại sẽ được chia sẻ lợi nhuận từ việc khai thác tài nguyên đó, sau khi trừ đi chi phí khai thác mà quốc gia thực hiện khai thác đã bỏ ra. Nhiều thỏa thuận khai thác chung ban đầu trên thế giới đã được thực hiện theo hình thức này[8]. Trong mô hình này, các quốc gia liên quan phải từ bỏ một phần trong các quyền của mình, để giao cho một quốc gia duy nhất quản lý nguồn tài nguyên đó. Các thỏa thuận khai thác chung theo mô hình này chủ yếu được thực hiện đối với các vùng đáy biển chồng lấn. Ở ASEAN, thỏa thuận giữa Malaysia – Brunei năm 2009 là theo mô hình này[9].

Hình thức thứ hai là liên doanh khai thác chung. Đây là mô hình được ưa chuộng nhất hiện nay. Mô hình này đòi hỏi các bên liên quan thành lập ra một liên doanh khai thác. Thành viên của liên doanh có thể là các công ty dầu khí quốc doanh của quốc gia đó, hoặc các công ty dầu khí đại diện cho các quốc gia tham gia khai thác chung.

Mô hình liên doanh khai thác này lại có hai dạng thức. Dạng thức thứ nhất là các bên thiết lập một liên doanh khai thác trên nguồn tài nguyên mà các bên cùng chia sẻ. Dạng thức thứ hai là các bên thiết lập một thỏa thuận để cho một công ty liên doanh điều hành việc khai thác một nguồn tài nguyên nằm vắt ngang biên giới biển đã được phân định trước đây của hai quốc gia. Dạng thức thứ hai này được các quốc gia khu vực biển Bắc thực hiện[10].

Hình thức thứ ba trong thỏa thuận khai thác chung phức tạp hơn và đòi hỏi các bên hợp tác ở mức độ cao hơn hai phương thức kia. Các bên liên quan sẽ chọn một cơ quan có thẩm quyền chung hoặc là một Ủy ban như một pháp nhân độc lập, Ủy ban này sẽ đại diện cho các quốc gia tham gia khai thác chung, có các thẩm quyền ủy trị cần thiết để phát triển khu vực khai thác chung đã được xác định rõ[11]. Thỏa thuận năm 1979 và thỏa thuận năm 1990 giữa Malaysia – Thái Lan thuộc hình thức này[12].

2. Cơ sở pháp lý cho việc khai thác chung

Khoản 3 Điều 74 và Điều 83 Công ước Luật Biển năm 1982 (UNCLOS) quy định: “Trong khi chờ ký kết thỏa thuận ở khoản 1, các quốc gia hữu quan, trên tinh thần hiểu biết và hợp tác, làm hết sức mình để đi đến các dàn xếp tạm thời có tính chất thực tiễn và để không phương hại hay cản trở việc ký kết các thỏa thuận dứt khoát trong giai đoạn quá độ này. Các dàn xếp tạm thời không phương hại đến việc hoạch định cuối cùng”… Đây chính cơ sở pháp lý của Công ước trong việc tiến hành hợp tác khai thác chung trong khi chờ phân định.

Theo quy định trên, có ba yếu tố mà các quốc gia liên quan phải thực hiện:

Thứ nhất, các quốc gia phải làm hết sức mình để đi đến các dàn xếp tạm thời có tính chất thực tiễn. Quy định này mang hàm ý các bên có nghĩa vụ “đàm phán trên nguyên tắc thiện chí”[13];

Thứ hai, các quốc gia phải thực hiện “thương lượng bằng phương cách hòa hoãn để sao cho các bên cùng đi tới các dàn xếp tạm thời”[14]. Trong suốt quá trình đàm phán, thương lượng, các bên có nghĩa vụ không được phá hoại hay cản trở việc đi đến một thỏa thuận cuối cùng về phân định biển. Nghĩa vụ này đã được các Tòa án quốc tế giải thích là nghĩa vụ này phản ánh tình trạng cân bằng mỏng manh giữa ngăn ngừa các hành vi đơn phương có thể xâm hại tới các quyền của bên kia, và trong thời điểm đó, không được ngăn trở bên kia có những hành động phát triển kinh tế tại khu vực biển tranh chấp trong suốt thời gian tranh chấp. Tòa án quốc tế đã khẳng định “Bất kỳ những hành động nào của một bên gây ra những tổn hại không thể bù đắp cho bên kia trong quá trình thương lượng để đi tới một thỏa thuận phân định cuối cùng”[15] là vi phạm tới nghĩa vụ này, và sự khác biệt được tạo ra bởi các hành động này để dẫn tới một sự thay đổi vật lý lâu dài, ví dụ như việc khai thác các mỏ dầu hoặc khí hoặc các hành vi thăm dò địa chấn”[16]. Trong vụ Guyana v. Suriname, Tòa đã phán quyết việc khoan thăm dò trên vùng biển đang tranh chấp là đã vi phạm đến nghĩa vụ làm hết sức mình không gây phương hại hay cản trở đến việc hoạch định cuối cùng bởi vì các hành động đó có thể tạo ra sự thay đổi vật lý đến môi trường biển và làm thay đổi tình trạng đã có sẵn (status quo)[17].

Thứ ba, “các dàn xếp tạm thời có tính chất thực tiễn này không ảnh hưởng đến việc phân định biển cuối cùng”[18].

3. Chính sách “gác tranh chấp, cùng khai thác” của Trung Quốc

Chính sách “gác tranh chấp, cùng khai thác” của Trung Quốc được Đặng Tiểu Bình đưa ra lần đầu tại Tokyo tháng 10 năm 1982[19]. Đây là một phương án được Trung Quốc đưa ra với quan điểm cùng hợp tác khai thác chung tại khu vực biển Đông.

Chính sách này được phía Trung Quốc diễn giải: “Khái niệm “gác tranh chấp cùng khai thác” bao gồm 4 nội dung:

1. Chủ quyền lãnh thổ là thuộc Trung Quốc;

2. Khi điều kiện cần thiết không xuất hiện để giải quyết toàn diện tranh chấp lãnh thổ, việc thảo luận vấn đề chủ quyền lãnh thổ sẽ tạm gác sang bên cạnh. Việc gác lại tranh chấp chủ quyền lãnh thổ không có nghĩa là từ bỏ chủ quyền. Đó chỉ là tạm gác tranh chấp trong một thời gian;

3. Lãnh thổ tranh chấp có thể được cùng khai thác;

4. Mục đích của cùng khai thác là duy trì sự hiểu biết lẫn nhau thông qua sự hợp tác và tạo ra các điều kiện cho việc giải quyết quyền sở hữu lãnh thổ”[20].

Phân tích chính sách này của Trung Quốc cho thấy, mặc dù Trung Quốc đề nghị khai thác chung, nhưng mặt khác Trung Quốc vẫn khẳng định khu vực khai thác chung “chủ quyền lãnh thổ là thuộc Trung Quốc”. Trên biển Đông, dù rất muốn khai thác chung, nhưng Trung Quốc vẫn duy trì yêu sách “đường lưỡi bò” chiếm gần 80% biển Đông và chủ quyền đối với hai quần đảo Hoàng Sa và Trường Sa cùng với hai khu vực khác là Pratas và Macclesfield mà Trung Quốc gọi là quần đảo Đông Sa và quần đảo Trung Sa[21].

Quan trọng hơn, phần lớn các khu vực mà Trung Quốc đề nghị khai thác chung đều nằm trên khu vực thuộc vùng đặc quyền kinh tế hoặc thềm lục địa hiển nhiên thuộc quyền chủ quyền của nước khác.

Thời gian gần đây, Trung Quốc đã luôn gây sức ép để thực hiện “gác tranh chấp, cùng khai thác”, đặc biệt là đối với Việt Nam và Philippines. Chỉ cần một trong hai nước (hoặc Việt Nam hoặc Philippines) chấp nhận “gác tranh chấp, cùng khai thác” là Trung Quốc sẽ đạt được thành công bước đầu. Dựa trên thành công bước đầu đó, Trung Quốc sẽ dùng sức mạnh để ép các quốc gia còn lại phải thực hiện theo[22]. Và như vậy, nguy cơ các quốc gia tranh chấp trực tiếp với Trung Quốc tại khu vực biển Đông sẽ phải “khai thác chung” với các nguồn tài nguyên nằm trong vùng đặc quyền kinh tế hoặc thềm lục địa của chính mình, mà tại các khu vực đó, theo UNCLOS, các quốc gia đó sẽ có đặc quyền thăm dò, khai thác các nguồn tài nguyên mà không phải chia sẻ cho bất cứ ai. 

4. Quy định về khai thác chung trong luật pháp Philippines

Vấn đề khai thác chung được quy định trong Hiến pháp năm 1987 của Philippines và một số văn bản luật khác. Điều XII, khoản 2 của Hiến pháp năm 1987 quy định: “Tất cả đất đai, tài nguyên nước, khoáng sản, mỏ than, dầu mỏ và khí đốt… và các tài nguyên thiên nhiên khác thuộc sở hữu của Nhà nước… Việc thăm dò, phát triển và sử dụng các nguồn tài nguyên thiên nhiên này phải đặt dưới sự kiểm soát hoàn toàn và sự giám sát đầy đủ của Nhà nước. Nhà nước có thể đảm nhận trực tiếp việc thực hiện các hành động này hoặc có thể đưa vào các sản phẩm hợp tác chung, liên doanh hoặc thỏa thuận chia sẻ sản phẩm với các công dân Philippines, hoặc hợp tác, liên kết với ít nhất 60% số vốn thuộc sở hữu của các công dân…

Tổng thống có thể đi đến các thỏa thuận với các tập đoàn nước ngoài liên quan đến các vấn đề về công nghệ hoặc trợ giúp về tài chính cho các dự án thăm dò, phát triển và sử dụng quy mô lớn đối với các tài nguyên khoáng sản, dầu mỏ và khí đốt tuân theo các quy định của luật pháp”[23].

Theo quy định này của Hiến pháp năm 1987, Chính phủ Philippines có thể thực hiện việc thăm dò, phát triển, sử dụng tài nguyên dầu khí theo các hình thức sau:

(1) Tự mình trực tiếp thực hiện;

(2) Bằng các cách: (i) sản phẩm chung; (ii) liên doanh; (iii) thỏa thuận phân chia sản phẩm với các công dân Philippines hoặc các tập đoàn, với tối thiểu 60% số vốn thuộc sổ hữu của các công dân đó;

(3) Chấp nhận việc khai thác tài nguyên thiên nhiên ở quy mô nhỏ sẽ ưu tiên cho các công dân Philippines nếu luật pháp cho phép;

(4) Đối với việc thăm dò, phát triển và sử dụng khoáng sản, dầu mỏ và khí đốt ở quy mô lớn, Tổng thống có thể đi đến các thỏa thuận với các tập đoàn nước ngoài để hỗ trợ về công nghệ hoặc tài chính theo các quy định cụ thể của luật pháp liên quan[24].

Dựa trên quy định của Hiến pháp, Nghị viện Philippines đã ban hành Đạo luật Cộng hòa số 7492 hay còn gọi là Đạo luật khai thác của Philippines năm 1995[25], trong đó quy định về việc thăm dò, phát triển, sử dụng và thực hiện quá trình khai thác các tài nguyên khoáng sản. Trước khi Hiến pháp 1987 được ban hành, Tổng thống Marcos đã ban hành Sắc lệnh số 87 kèm theo “Đạo luật thăm dò và phát triển dầu mỏ năm 1972”. Ngoài ra, nội dung này còn được giải thích bởi Tòa án Tối cao thông qua một số án lệ liên quan, điển hình là án lệ La Bugal B’laan[26]. Theo án lệ này, quyết định khai thác dầu mỏ, khí đốt và các khoáng sản phải tuân thủ các yêu cầu sau:

(1) Hợp đồng dịch vụ (khai thác dầu khí) phải được soạn thảo tuân thủ các luật chung, thiết lập các tiêu chuẩn hay điều khoản mẫu, các điều kiện và các yêu cầu, có thể đi tới sự thống nhất các điều khoản, tránh việc đưa các điều khoản bất lợi cho đất nước;

(2) Tổng thống sẽ đại diện cho chính phủ ký kết các thỏa thuận, nhưng trước khi trình Tổng thống ký, các văn bản đó cần phải được rà soát nhiều lần ở những cấp khác nhau để đảm bảo tuân thủ pháp luật và vượt qua được sự thẩm tra của công chúng;

(3) Trong thời hạn 30 ngày, kể từ ngày thỏa thuận có hiệu lực, Tổng thống phải có trách nhiệm trình lên Nghị viện, để cơ quan này có thể kiểm tra lại thỏa thuận và can thiệp vào bằng sự kháng nghị, nếu thấy cần thiết[27].

5. Khai thác chung giữa Philippines – Trung Quốc trên biển Đông: Liệu có thực hiện được?

Đầu năm 2018, truyền thông Philippines cho biết, Manila và Bắc Kinh dự định sẽ khai thác chung tại hai khu vực, lô SC 57 và SC 72[28]. Theo lời Bộ trưởng Năng lượng của Philippines, lô SC 57 nằm hoàn toàn trong lãnh thổ của Philippines và không có tranh chấp với phía Trung Quốc tại khu vực này[29].

Theo quy định của pháp luật Philippines, lô SC 57 không thể là đối tượng để thực hiện việc khai thác chung, vì hoàn toàn nằm trong vùng đặc quyền kinh tế của Philippines và không có tranh chấp với bất cứ quốc gia nào.

Còn lô SC 72 hay còn gọi là Lô GSEC101, Philippines khẳng định “Lô GSEC 101 nằm hoàn toàn trong vùng đặc quyền kinh tế 200 hải lý của Philippines”[30]. Tuy nhiên, Trung Quốc cho rằng “Trung Quốc có toàn bộ chủ quyền, quyền chủ quyền và quyền tài phán đối với Trường Sa và các vùng nước kế cận. Cái gọi là Lô GSEC101 thuộc về vùng biển của quần đảo Nam Sa của Trung Quốc”[31]. Trong Phán quyết vụ Philippines kiện Trung Quốc, Tòa Trọng tài đã khẳng định lô SC 72 và một số lô khác: “đều nằm trong khu vực mà chỉ Philippines mới có quyền sở hữu các quyền lợi biển tại các vùng biển được quy định bởi UNCLOS. Các khu vực liên quan này tạo thành vùng đặc quyền kinh tế và thềm lục địa cho Philippines”[32].

Như vậy, nếu Philippines quyết  định  sẽ khai thác chung tại Lô SC 72, Philippines sẽ tự tước bỏ lợi ích của mình mà Tòa trọng tài đã xác định. Thêm nữa, việc khai thác chung tại Lô SC 72 sẽ có thể vi phạm Hiến pháp 1987. Philippines là một quốc gia áp dụng “tam quyền phân lập” trong cấu trúc nhà nước. Chính vì vậy, việc đánh giá quyết định khai thác chung tại Lô SC 72 có vi hiến hay không sẽ thuộc thẩm quyền của Tòa án Tối cao Philippines. Quyền Chánh án Tòa án Tối cao Philippines Antonio Carpio đã tuyên bố trên báo chí rằng, khai thác chung tại khu vực này là vi hiến[33]. Vì vậy, khả năng thực hiện được khai thác chung giữa Philippines và Trung Quốc tại khu vực này vẫn còn là xa vời.

6. Một số khuyến cáo

Khai thác chung tại các vùng biển tranh chấp hoặc tại các nguồn tài nguyên nằm trên vùng biển thuộc hai quốc gia đã được thực hiện từ khá lâu trên thế giới. Thực tiễn quốc tế gần đây chứng minh rằng, biện pháp khai thác chung có thể đem lại những lợi ích to lớn trong việc khai thác và phân chia nguồn tài nguyên giữa các quốc gia liên quan với nhau. Tuy nhiên, việc khai thác chung phải đáp ứng được các yêu cầu sau:

1. Khai thác chung phải được thực hiện trong một khu vực chồng lấn hoặc khi một nguồn tài nguyên nằm tại vùng biển thuộc hai quốc gia khác nhau, được xác định rõ ràng, phù hợp với luật pháp quốc tế.

2. Cơ chế, phương thức hợp tác khai thác chung phải dựa trên trên cơ sở luật pháp quốc tế. Tranh chấp biển Đông là một trong những tranh chấp phức tạp nhất thế giới, vì thế không có một mô hình nào hay phương thức hợp tác chung duy nhất nào có thể áp dụng thành công ở biển Đông. Trong đó, điều quan trọng là hợp tác khai thác chung phải đảm bảo phân chia lợi ích của các bên một cách bình đẳng.

3. Việc khai thác chung này không làm ảnh hưởng đến quá trình đàm phán cũng như yêu sách chủ quyền của mỗi bên. Các bên liên quan có thể đi tới một thỏa thuận về khai thác chung và thỏa thuận này không phương hại đến lập trường, quá trình đàm phán cũng như giải pháp cuối cùng là phân định vùng biển chồng lấn giữa các bên./.

Tác giả: Hoàng Việt – Trường Đại học Luật TP. Hồ Chí Minh

(Nguồn tin: Bài viết được đăng tải trên Ấn phẩm Tạp chí Nghiên cứu Lập pháp số 2+3/2019.