Khái niệm và đặc điểm của xử phạt vi phạm hành chính

Vi phạm hành chính và xử phạt vi phạm hành chính là những khái niệm cơ bản trong pháp luật về xử lý vi phạm hành chính. Hai khái niệm này có liên quan mật thiết với nhau, bởi lẽ, vi phạm hành chính là cơ sở để xử phạt vi phạm hành chính; ngược lại, xử phạt vi phạm hành chính là việc áp dụng chế tài hành chính đối với chủ thể vi phạm hành chính. Trong phạm vi bài viết này, chúng tôi tập trung nghiên cứu khái niệm xử phạt vi phạm hành chính và các quy định trực tiếp liên quan đến khái niệm này; những đặc điểm cơ bản của xử phạt vi phạm hành chính.

1. Khái niệm xử phạt vi phạm hành chính

Khái niệm xử phạt vi phạm hành chính lần đầu tiên được đề cập đến tại khoản 2 Điều 1 Pháp lệnh xử lý vi phạm hành chính năm 1995, theo đó: “Xử phạt vi phạm hành chính được áp dụng đối với cá nhân, tổ chức có hành vi cố ý hoặc vô ý vi phạm các quy tắc quản lý nhà nước mà chưa đến mức truy cứu trách nhiệm hình sự và theo quy định của pháp luật phải bị xử phạt hành chính”.

Khoản 2 Điều 1 Pháp lệnh xử lý vi phạm hành chính năm 2002 tiếp tục khẳng định: “Xử phạt vi phạm hành chính được áp dụng đối với cá nhân, cơ quan, tổ chức có hành vi cố ý hoặc vô ý vi phạm các quy định của pháp luật về quản lý nhà nước mà không phải là tội phạm và theo quy định của pháp luật phải bị xử phạt hành chính”.
Hiện nay, xử phạt vi phạm hành chính được định nghĩa chính thức tại khoản 2 Điều 2 Luật xử lý vi phạm hành chính năm 2012 (Luật XLVPHC), theo đó: “Xử phạt vi phạm hành chính là việc người có thẩm quyền xử phạt áp dụng hình thức xử phạt, biện pháp khắc phục hậu quả đối với cá nhân, tổ chức thực hiện hành vi vi phạm hành chính theo quy định của pháp luật về xử phạt vi phạm hành chính”.

Theo định nghĩa tại khoản 2 Điều 2 Luật XLVPHC nêu trên thì nhìn chung, xử phạt vi phạm hành chính được hiểu là việc áp dụng các biện pháp/chế tài mang tính cưỡng chế hành chính của Nhà nước đối với chủ thể có hành vi trái pháp luật về hành chính. Các biện pháp/chế tài này bao gồm: Các hình thức xử phạt vi phạm hành chính mang tính trừng phạt, răn đe (Cảnh cáo; phạt tiền; tước quyền sử dụng giấy phép, chứng chỉ hành nghề có thời hạn; đình chỉ hoạt động có thời hạn; tịch thu tang vật vi phạm hành chính, phương tiện được sử dụng để vi phạm hành chính; trục xuất) và các biện pháp khắc phục hậu quả vi phạm hành chính gây ra nhằm lập lại trật tự quản lý đã bị vi phạm hành chính xâm hại (Buộc khôi phục lại tình trạng ban đầu; buộc tháo dỡ công trình, phần công trình xây dựng không có giấy phép hoặc xây dựng không đúng với giấy phép; buộc thực hiện biện pháp khắc phục tình trạng ô nhiễm môi trường, lây lan dịch bệnh…)[1].

2. Đặc điểm xử phạt vi phạm hành chính

Qua nghiên cứu khái niệm về xử phạt vi phạm hành chính, về cơ bản, có thể chỉ ra một số đặc điểm sau đây của hoạt động xử phạt vi phạm hành chính:

Thứ nhất, về cơ sở tiến hành việc xử phạt vi phạm hành chính: Xử phạt vi phạm hành chính được áp dụng đối với chủ thể vi phạm hành chính. Hay nói cách khác, vi phạm hành chính là cơ sở để xử phạt vi phạm hành chính. Hành vi bị coi là vi phạm hành chính phải được quy định trong các văn bản quy phạm pháp luật. Điểm d khoản 1 Điều 3

Luật XLVPHC cũng quy định nguyên tắc: “Chỉ xử phạt vi phạm hành chính khi có hành vi vi phạm hành chính do pháp luật quy định”.

Trước đây, tại khoản 1 và khoản 3 Điều 2 Pháp lệnh xử phạt vi phạm hành chính năm 1989, Ủy ban Thường vụ Quốc hội giao Hội đồng bộ trưởng, Hội đồng nhân dân tỉnh, thành phố, đặc khu trực thuộc trung ương thẩm quyền quy định những hành vi bị coi là vi phạm hành chính và các hình thức, biện pháp xử lý đối với hành vi vi phạm:
“1. Căn cứ vào luật, pháp lệnh, Hội đồng bộ trưởng quy định hành vi vi phạm hành chính, hình thức xử phạt và biện pháp hành chính khác áp dụng đối với từng loại hành vi vi phạm hành chính trong các lĩnh vực quản lý Nhà nước.
3. Hội đồng nhân dân tỉnh, thành phố, đặc khu trực thuộc trung ương, căn cứ vào văn bản của các cơ quan Nhà nước cấp trên và đặc điểm cụ thể của địa phương, quy định các hành vi vi phạm hành chính trong các lĩnh vực quản lý Nhà nước ở địa phương; hình thức xử phạt và các biện pháp cưỡng chế khác đối với các hành vi đó, trừ các hành vi đã được các cơ quan Nhà nước cấp trên quy định. Các quy định về hình thức xử phạt vi phạm hành chính và biện pháp hành chính khác của Hội đồng nhân dân tỉnh, thành phố, đặc khu trực thuộc trung ương không được trái với các quy định của Pháp lệnh này”.

Hiện nay, theo quy định tại Điều 4 Luật XLVPHC, thẩm quyền quy định những hành vi bị coi là vi phạm hành chính và các hình thức xử phạt, biện pháp khắc phục hậu quả đối với hành vi vi phạm được giao cho Chính phủ: “Căn cứ quy định của Luật này, Chính phủ quy định hành vi vi phạm hành chính; hình thức xử phạt, mức xử phạt, biện pháp khắc phục hậu quả đối với từng hành vi vi phạm hành chính; thẩm quyền xử phạt, mức phạt tiền cụ thể theo từng chức danh và thẩm quyền lập biên bản đối với vi phạm hành chính trong từng lĩnh vực quản lý nhà nước…”. Ngoài luật, pháp lệnh của Quốc hội, Ủy ban Thường vụ Quốc hội, chỉ có nghị định của Chính phủ được quy định hành vi vi phạm hành chính, hình thức, mức xử phạt và biện pháp khắc phục hậu quả đối với từng vi phạm. Theo số liệu được tổng hợp, thống kê đến ngày 31/12/2018, có tổng số 101 Nghị định được Chính phủ ban hành, trong đó có 89 Nghị định quy định về xử phạt vi phạm hành chính trong các lĩnh vực quản lý nhà nước [2].

Văn bản của Bộ, cơ quan ngang Bộ, Hội đồng nhân dân, Ủy ban nhân dân các cấp không được quy định hành vi vi phạm hành chính và đương nhiên không được căn cứ vào các văn bản do Bộ, cơ quan ngang Bộ hoặc Hội đồng nhân dân, Ủy ban nhân dân các cấp ban hành để xử phạt vi phạm hành chính. Mặt khác, nếu trong thực tế đời sống có hành vi vi phạm nhưng chưa được Chính phủ, Quốc hội hoặc Ủy ban thường vụ Quốc hội quy định là hành vi vi phạm hành chính thì cũng không được xử phạt.

Bên cạnh đó, theo quy định tại khoản 3 Điều 23 Luật XLVPHC, Hội đồng nhân dân các thành phố trực thuộc Trung ương có thẩm quyền quy định mức phạt cao hơn (nhưng tối đa không quá 02 lần) đối với một số hành vi vi phạm hành chính trong một số lĩnh vực, nhưng không được quy định hành vi ngoài những hành vi Chính phủ quy định trong các nghị định xử phạt vi phạm hành chính trong các lĩnh vực quản lý nhà nước đó. Cần lưu ý rằng, Hội đồng nhân dân các thành phố trực thuộc Trung ương không có thẩm quyền quy định (tự đặt ra) hành vi bị coi là vi phạm hành chính như trước đây mà chỉ có thẩm quyền quy định mức phạt cao hơn (nhưng tối đa không quá 02 lần) đối với một số vi phạm hành chính trong một số lĩnh vực, căn cứ vào hành vi, khung tiền phạt hoặc mức tiền phạt được quy định tại nghị định của Chính phủ và yêu cầu quản lý kinh tế – xã hội đặc thù của địa phương.

Ví dụ: Hội đồng nhân dân thành phố Hà Nội ban hành Nghị quyết số 07/2014/NQ-HĐND ngày 11/7/2014 quy định mức tiền phạt đối với một số hành vi vi phạm hành chính trong lĩnh vực xây dựng. Các hành vi vi phạm và mức phạt tương ứng đã được quy định tại Nghị định số 121/2013/NĐ-CP ngày 10/10/2013 của Chính phủ quy định về xử phạt vi phạm hành chính trong hoạt động xây dựng; kinh doanh bất động sản; khai thác, sản xuất, kinh doanh vật liệu xây dựng; quản lý công trình hạ tầng kỹ thuật; quản lý phát triển nhà và công sở, trên cơ sở đó Nghị quyết số 07/2014/NQ-HĐND đã nâng mức xử phạt đối với các hành vi này (căn cứ quy định tại khoản 1 Điều 23 Luật XLVPHC[3] và khoản 2 Điều 20 Luật Thủ đô[4]).

Thứ hai, về nguyên tắc tiến hành việc xử phạt vi phạm hành chính:

Theo quy định tại khoản 1 Điều 3 Luật XLVPHC, khi tiến hành việc xử phạt vi phạm hành chính, người có thẩm quyền xử phạt cần tuân thủ các nguyên tắc sau đây:

– Mọi vi phạm hành chính phải được phát hiện, ngăn chặn kịp thời và phải bị xử lý nghiêm minh, mọi hậu quả do vi phạm hành chính gây ra phải được khắc phục theo đúng quy định của pháp luật.

– Việc xử phạt vi phạm hành chính được tiến hành nhanh chóng, công khai, khách quan, đúng thẩm quyền, bảo đảm công bằng, đúng quy định của pháp luật.

– Việc xử phạt vi phạm hành chính phải căn cứ vào tính chất, mức độ, hậu quả vi phạm, đối tượng vi phạm và tình tiết giảm nhẹ, tình tiết tăng nặng.

– Chỉ xử phạt vi phạm hành chính khi có hành vi vi phạm hành chính do pháp luật quy định.
Một hành vi vi phạm hành chính chỉ bị xử phạt một lần.

Nhiều người cùng thực hiện một hành vi vi phạm hành chính thì mỗi người vi phạm đều bị xử phạt về hành vi vi phạm hành chính đó.

Một người thực hiện nhiều hành vi vi phạm hành chính hoặc vi phạm hành chính nhiều lần thì bị xử phạt về từng hành vi vi phạm.

– Người có thẩm quyền xử phạt có trách nhiệm chứng minh vi phạm hành chính. Cá nhân, tổ chức bị xử phạt có quyền tự mình hoặc thông qua người đại diện hợp pháp chứng minh mình không vi phạm hành chính.

– Đối với cùng một hành vi vi phạm hành chính thì mức phạt tiền đối với tổ chức bằng 02 lần mức phạt tiền đối với cá nhân.

Ngoài ra, khi tiến hành xử phạt đối với người chưa thành niên vi phạm hành chính, bên cạnh các nguyên tắc chung được quy định tại Điều 3 của Luật XLVPHC, người có thẩm quyền xử phạt cũng cần phải lưu ý áp dụng thêm các nguyên tắc riêng quy định tại Điều 134 Luật XLVPHC:

– Việc xử lý người chưa thành niên vi phạm hành chính chỉ được thực hiện trong trường hợp cần thiết nhằm giáo dục, giúp đỡ họ sửa chữa sai lầm, phát triển lành mạnh và trở thành công dân có ích cho xã hội. Trong quá trình xem xét xử lý người chưa thành niên vi phạm hành chính, người có thẩm quyền xử lý vi phạm hành chính phải bảo đảm lợi ích tốt nhất cho người chưa thành niên.

– Việc xử lý người chưa thành niên vi phạm hành chính còn căn cứ vào khả năng nhận thức của người chưa thành niên về tính chất nguy hiểm cho xã hội của hành vi vi phạm, nguyên nhân và hoàn cảnh vi phạm để quyết định việc xử phạt.

– Việc áp dụng hình thức xử phạt, quyết định mức xử phạt đối với người chưa thành niên vi phạm hành chính phải nhẹ hơn so với người thành niên có cùng hành vi vi phạm hành chính, cụ thể là:

+ Trường hợp người từ đủ 14 tuổi đến dưới 16 tuổi vi phạm hành chính thì không áp dụng hình thức phạt tiền.

+ Trường hợp người từ đủ 16 tuổi đến dưới 18 tuổi vi phạm hành chính bị phạt tiền thì mức tiền phạt không quá 1/2 mức tiền phạt áp dụng đối với người thành niên; trường hợp không có tiền nộp phạt hoặc không có khả năng thực hiện biện pháp khắc phục hậu quả thì cha mẹ hoặc người giám hộ phải thực hiện thay.

– Trong quá trình xử lý người chưa thành niên vi phạm hành chính, bí mật riêng tư của người chưa thành niên phải được tôn trọng và bảo vệ.

– Các biện pháp thay thế xử lý vi phạm hành chính phải được xem xét áp dụng khi có đủ các điều kiện quy định. Việc áp dụng biện pháp thay thế xử lý vi phạm hành chính không được coi là đã bị xử lý vi phạm hành chính.

Thứ ba, về chủ thể tiến hành việc xử phạt vi phạm hành chính:
Việc xử phạt vi phạm hành chính phải do người có thẩm quyền thực hiện theo quy định pháp luật. Điểm b khoản 1

Điều 3 Luật XLVPHC quy định nguyên tắc “đúng thẩm quyền” trong xử phạt vi phạm hành chính. Vi phạm nguyên tắc này chính là vi phạm điều cấm tại khoản 5 Điều 12 của Luật.

Hiện nay, có tổng số 183 chức danh có thẩm quyền xử phạt được quy định tại các điều từ Điều 38 đến Điều 51 Luật XLVPHC (chưa kể các chức danh có chức năng, nhiệm vụ thanh tra chuyên ngành do Chính phủ quy định[5]). Luật chỉ quy định liệt kê các chức danh có thẩm quyền xử phạt và thẩm quyền áp dụng các hình thức xử phạt, mức xử phạt tiền, thẩm quyền áp dụng các biện pháp khắc phục hậu quả của các chức danh để trên cơ sở đó, Chính phủ quy định cụ thể hình thức xử phạt, mức xử phạt, biện pháp khắc phục hậu quả đối với từng hành vi vi phạm hành chính; thẩm quyền xử phạt, mức phạt tiền cụ thể theo từng chức danh đối với từng vi phạm hành chính trong từng lĩnh vực quản lý nhà nước (Điều 4 Luật XLVPHC).

Bên cạnh đó, để bảo đảm tính linh hoạt trong việc áp dụng quy định về thẩm quyền xử phạt vi phạm hành chính khi tên gọi của các chức danh có sự thay đổi do sự thay đổi về tổ chức, Điều 53 Luật XLVPHC quy định trường hợp chức danh có thẩm quyền xử phạt vi phạm hành chính quy định tại Luật này có sự thay đổi về tên gọi thì các chức danh đó có thẩm quyền xử phạt. Ví dụ thẩm quyền xử phạt của Cảnh sát biển: Ngày 28/8/1998, Cục cảnh sát biển Việt Nam thuộc Bộ tư lệnh Hải quân được thành lập, đánh dấu sự ra đời của Cảnh sát biển Việt Nam. Năm 2002, Cục Cảnh sát biển được chuyển về trực thuộc Bộ Quốc phòng và đồng thời các Vùng cảnh sát biển được chuyển về trực thuộc Cục. Năm 2013, Cục Cảnh sát biển đổi tên thành Bộ Tư lệnh Cảnh sát biển theo Nghị định số 96/2013/NĐ-CP ngày 27/8/2013 của Chính phủ. Ngày 10/9/2014, các Vùng cảnh sát biển được đổi tên thành Bộ tư lệnh Vùng cảnh sát biển theo quyết định của Bộ trưởng Quốc phòng. Trong trường hợp này, những người có thẩm quyền thuộc Bộ Tư lệnh Cảnh sát biển và Bộ tư lệnh Vùng cảnh sát biển chỉ đơn thuần là sự thay đổi về tên gọi nên vẫn có thẩm quyền xử phạt theo quy định tại Điều 41 Luật XLVPHC (chức danh Tư lệnh Cảnh sát biển và Tư lệnh Vùng Cảnh sát biển cũng có thẩm quyền xử phạt vi phạm hành chính như chức danh Cục trưởng Cục Cảnh sát biển và Chỉ huy trưởng Vùng Cảnh sát biển trước đây).

Thứ tư, về trình tự, thủ tục tiến hành việc xử phạt vi phạm hành chính:

Việc xử phạt vi phạm hành chính phải được người có thẩm quyền tiến hành theo trình tự, thủ tục pháp luật quy định. Theo quy định tại khoản 5 Điều 12 của Luật XLVPHC, thì việc xử phạt không đúng trình tự, thủ tục chính là một trong những hành vi bị nghiêm cấm.

Thủ tục xử phạt vi phạm hành chính được quy định tại Mục 1 Chương III Phần thứ hai Luật XLVPHC (từ Điều 55 đến Điều 68). Theo đó, có hai loại thủ tục xử phạt vi phạm hành chính: Thủ tục xử phạt vi phạm hành chính không lập biên bản (thủ tục đơn giản) và thủ tục xử phạt vi phạm hành chính có lập biên bản, hồ sơ xử phạt vi phạm hành chính (thủ tục thông thường). Cụ thể như sau:

– Thủ tục xử phạt vi phạm hành chính quy định tại Điều 56 Luật XLVPHC là loại thủ tục xử phạt không lập biên bản, được áp dụng trong trường hợp xử phạt cảnh cáo hoặc phạt tiền đến 250.000 đồng đối với cá nhân, 500.000 đồng đối với tổ chức và người có thẩm quyền xử phạt phải ra quyết định xử phạt vi phạm hành chính tại chỗ. Thông thường thủ tục xử phạt vi phạm hành chính không lập biên bản được áp dụng đối với những vi phạm đơn giản, rõ ràng, không có tình tiết phức tạp cần phải xác minh thêm. Việc quy định thủ tục xử phạt vi phạm hành chính không lập biên bản nhằm giải quyết nhanh chóng đối với những vụ vi phạm loại này và khắc phục tình trạng nhiều vụ vi phạm nhỏ cũng phải chuyển lên cấp trên để xử phạt, dẫn đến dồn quá nhiều việc cho cấp trên.

– Thủ tục xử phạt vi phạm hành chính có lập biên bản, hồ sơ xử phạt vi phạm hành chính: Theo quy định tại Điều 57 Luật XLVPHC thì thủ tục này được áp dụng đối với tất cả những vi phạm hành chính không thuộc trường hợp xử phạt vi phạm hành chính theo thủ tục không lập biên bản. Điều này có nghĩa là, trường hợp hành vi vi phạm bị phạt tiền từ trên 250.000 đồng trở lên đối với cá nhân và từ trên 500.000 đồng trở lên đối với tổ chức thì người có thẩm quyền xử phạt vi phạm hành chính phải áp dụng thủ tục xử phạt vi phạm hành chính có lập biên bản, hồ sơ xử phạt vi phạm hành chính. Việc xử phạt vi phạm hành chính có lập biên bản phải được người có thẩm quyền xử phạt lập thành hồ sơ xử phạt vi phạm hành chính. Hồ sơ bao gồm biên bản vi phạm hành chính, quyết định xử phạt hành chính, các tài liệu, giấy tờ có liên quan và phải được đánh bút lục.

Thứ năm, về hình thức biểu hiện:

Kết quả của hoạt động xử phạt vi phạm hành chính thể hiện ở việc ban hành quyết định xử phạt vi phạm hành chính của người có thẩm quyền để ghi nhận các chế tài hành chính (các hình thức xử phạt và biện pháp khắc phục hậu quả) áp dụng đối với chủ thể vi phạm hành chính.

Quyết định xử phạt vi phạm hành chính phải được ban hành theo đúng thể thức và kỹ thuật trình bày, đúng các biểu mẫu do pháp luật quy định. Hiện nay, tại Phụ lục một số biểu mẫu trong xử lý vi phạm hành chính ban hành kèm theo Nghị định số 97/2017/NĐ-CP ngày 18/8/2017 của Chính phủ sửa đổi, bổ sung một số điều của Nghị định số 81/2013/NĐ-CP ngày 19/7/2013 của Chính phủ quy định chi tiết một số điều và biện pháp thi hành Luật xử lý vi phạm hành chính có quy định 02 mẫu quyết định xử phạt vi phạm hành chính:

– Mẫu quyết định số 01 (MQĐ01) – Quyết định xử phạt vi phạm hành chính theo thủ tục xử phạt không lập biên bản.

– Mẫu quyết định số 02 (MQĐ02) – Quyết định xử phạt vi phạm hành chính (theo thủ tục có lập biên bản, hồ sơ xử phạt vi phạm hành chính, dùng cho cả trường hợp một hoặc nhiều cá nhân/tổ chức thực hiện một hoặc nhiều hành vi vi phạm hành chính).