Xử lý ngân hàng yếu kém và các kiến nghị sửa đổi Luật Các tổ chức tín dụng

Tái cơ cấu ngân hàng là biện pháp giải quyết tình trạng ngân hàng yếu kém (nợ xấu và quản lý kinh doanh kém). Trong bối cảnh yêu cầu giảm bớt sự can thiệp của nhà nước và không sử dụng ngân sách nhà nước để xử lý nợ xấu thì quá trình tái cơ cấu cần phải thực hiện theo phương án tự chủ của chính ngân hàng. Ngoài tổ chức lại ngân hàng theo các hình thức quy định trong Luật Doanh nghiệp, cần có sự hỗ trợ của VAMC [1] về mua nợ xấu và hỗ trợ quá trình tái cơ cấu của Ngân hàng Nhà nước. Để hỗ trợ ngân hàng tự giải quyết nợ xấu, Luật Các tổ chức tín dụng, Luật Doanh nghiệp cần hoàn thiện nới lỏng tỷ lệ sở hữu, đầu tư chéo giúp cho hình thành các tập đoàn tài chính – ngân hàng, tập đoàn tài chính – công nghiệp – thương mại, ngoài ra, cần hoàn thiện các quy định về trách nhiệm của người quản lý, điều hành của ngân hàng, người đứng đầu chi nhánh và phòng giao dịch của ngân hàng…

Abstract: Restructure is a solution for the problem of weak banks (bad debts and poor business management). In the context where it is required less intervention by the government and no state budget for resolvement of the bad debts, the restructuring process should be carried out in accordance with the bank’s owned plan. In addition to the the bank reorganization in the forms stipulated in the Enterprise Law, VAMC’s support for trading of bad debts and its supports to the restructuring process by the State Bank of Vietnam should be carried out. In order to support the banks to deal with the bad debts themselves, the Law on Credit Institutions and the Law on Enterprises should provide the provisions on loosening the ownership and cross-investments to help the formation of financial and banking groups and corporations. major – industrial – commercial, in addition, it is necessary to complete regulations on responsibilities of managers, executives of banks, heads of branches and transaction offices of banks.

Dự thảo sửa đổi Luật các Tổ chức tín dụng (Luật TCTD)[2] sắp được đệ trình Quốc hội xem xét đã ghi nhận nhiều điều khoản dự kiến sửa đổi, bổ sung nhằm tái cơ cấu các tổ chức tín dụng (TCTD) lâm vào tình trạng kiểm soát đặc biệt – TCTD mất khả năng thanh toán và khả năng chi trả[3]. Tuy nhiên, hiện vẫn còn nhiều khả năng lựa chọn khi sửa đổi Luật TCTD. Có nên tiếp tục ghi nhận biện pháp tái cơ cấu mà Nhà nước mua ngân hàng yếu kém 0 đồng hay chỉ định sáp nhập ngân hàng yếu kém vào ngân hàng đang hoạt động tốt? Quy định về miễn trách nhiệm của người tham gia cơ cấu ngân hàng hay quy định về trách nhiệm và miễn trừ trách nhiệm đối với người quản lý, điều hành ngân hàng nói chung? Hoàn thiện quy định bắt buộc TCTD chủ động tái cơ cấu theo hướng nào? Vấn đề đặt ra trong bối cảnh hiện nay là phải xây dựng được các quy định pháp luật rõ ràng, ổn định, nhằm tạo ra hệ thống các biện pháp hỗ trợ để ngân hàng chủ động tái cơ cấu nhằm giảm bớt sự can thiệp của Nhà nước và buộc các TCTD, đặc biệt là các ngân hàng đang tồn tại và sẽ được thành lập phải kinh doanh an toàn, người quản lý, điều hành phải có trách nhiệm cao trong bảo vệ người gửi tiền, bảo vệ người góp vốn…

1. Xác định trách nhiệm trong xử lý tình trạng ngân hàng lỗ, yếu kém

1.1 Thế nào là tình trạng ngân hàng lỗ, yếu kém

Thuật ngữ “TCTD yếu kém” được sử dụng rộng rãi trong quá trình tái cơ cấu TCTD, trong đó có ngân hàng thương mại (NHTM). Có thể hiểu, sự “yếu kém” của ngân hàng là kinh doanh thua lỗ, mất vốn và khả năng quản lý kém của người quản lý,điều hành. Sự tồn tại các ngân hàng “yếu kém” nếu không xử lý kịp thời sẽ là nguyên nhân gây sụp đổ hệ thống tài chính của nền kinh tế.

Tình trạng lỗ của ngân hàng thông thường được hiểu là tình trạng doanh thu từ hoạt động ngân hàng bao gồm lãi suất cho vay, lợi nhuận đầu tư, các khoản phí thu được… không đủ để trang trải các chi phí vay vốn, chi phí quản lý, chi phí đầu tư, chi phí dự phòng và các chi phí khác. Trên thực tế, tình trạng lỗ của ngân hàng thường gắn với việc phải hạch toán các khoản nợ xấu – khoản nợ cho vay không có khả năng thu hồi.

Từ góc độ quản lý tài chính trong nội bộ ngân hàng, các cơ quan trong tổ chức nội bộ có trách nhiệm bảo đảm an toàn trong hoạt động kinh doanh bằng tuân thủ các quy định của pháp luật ngân hàng trong hoạt động huy động vốn, cho vay và đầu tư… Do hoạt động huy động và cho vay liên tục, nên hơn ai hết, người quản lý, điều hành có liên quan của ngân hàng là người có thể nắm bắt được thông tin liên quan đến lỗ, lãi thông qua quản lý từng dự án cho vay tại một phòng giao dịch, trong một chi nhánh và toàn bộ hệ thống ngân hàng trước khi kết quả kinh doanh được ghi nhận trên Bảng cân đối kế toán vào cuối năm tài chính. Với trách nhiệm quản lý, điều hành hoạt động kinh doanh theo Luật TCTD, cơ quan quản lý, điều hành của ngân hàng phải đưa ra những biện pháp kịp thời hạn chế những rủi ro là nguyên nhân phát sinh nợ xấu và cắt giảm chi phí cần thiết để duy trì hoạt động ngân hàng kinh doanh an toàn và có lãi.

1.2 “Kiểm soát đặc biệt” nhằm xử lý ngân hàng lỗ, yếu kém

Luật TCTD đề cập tình trạng lỗ, yếu kém của TCTD tại quy định về “kiểm soát đặc biệt”. Theo Khoản 1 Điều 146 “kiểm soát đặc biệt” là việc một TCTD bị đặt dưới sự kiểm soát trực tiếp của Ngân hàng Nhà nước (NHNN) do có nguy cơ mất khả năng chi trả, mất khả năng thanh toán. Có nghĩa là tình trạng giao dịch có liên quan đến khoản nợ không được thu hồi và mất khả năng chi trả các khoản nợ đến hạn cho người gửi tiền.

Biện pháp này được thực hiện khi TCTD lâm vào tình trạng: (i) Có nguy cơ mất khả năng chi trả; (ii) Nợ không có khả năng thu hồi có nguy cơ dẫn đến mất khả năng thanh toán; (iii) Khi số lỗ lũy kế của TCTD lớn hơn 50% giá trị thực của vốn điều lệ và các quỹ dự trữ ghi trong báo cáo tài chính đã được kiểm toán gần nhất; (iv) Hai năm liên tục bị xếp loại yếu kém theo quy định của NHNN; (v) Không duy trì được tỷ lệ an toàn vốn tối thiểu quy định tại điểm b, khoản 1 Điều 130 của Luật TCTD trong thời hạn một năm liên tục hoặc tỷ lệ an toàn vốn tối thiểu thấp hơn 4% trong thời hạn 06 tháng liên tục.

Phải khẳng định chế định về “kiểm soát đặc biệt” trong Luật TCTD là cơ sở pháp lý để NHNN trực tiếp kiểm soát NHTM lỗ, yếu kém. Tuy nhiên, xét về nguyên tắc tự chịu trách nhiệm trong hoạt động kinh doanh của doanh nghiệp nói chung và ngân hàng nói riêng thì xử lý ngân hàng lỗ và yếu kém – ngay từ đầu đã không phải là trách nhiệm của NHNN, của Chính phủ mà là của chính bản thân ngân hàng. Bởi lẽ nếu ngân hàng không khẳng định uy tín trong hoạt động quản lý tiền gửi, cho vay và đầu tư thì ngân hàng không thể huy động nhận tiền gửi để cho vay – vốn dĩ là hoạt động cố hữu của ngân hàng[4]. Đây cũng là một trong những điều kiện cơ bản để ngân hàng được cấp phép thành lập – nhu cầu về hoạt động ngân hàng và bảo đảm an toàn.

Có thể nói rằng, khi ngân hàng lâm vào tình trạng “kiểm soát đặc biệt” thì NHNN có trách nhiệm hỗ trợ với tư cách là cơ quan quản lý nhà nước chuyên ngành nhằm hỗ trợ ngân hàng phục hồi hoạt động kinh doanh, khắc phục tình trạng mất khả năng thanh toán, mất khả năng chi trả. Còn quy định về thẩm quyền và trách nhiệm của NHNN trong kiểm soát đặc biệt ngân hàng yếu kém thực chất nhằm củng cố niềm tin cho người gửi tiền bằng sự can thiệp kịp thời của Nhà nước nhằm bảo vệ người gửi tiền và sự ổn định của hệ thống tài chính.

Vấn đề đặt ra là sẽ phải lựa chọn cách thức nào để cải thiện và phục hồi hoạt động kinh doanh ngân hàng có hiệu quả. Thông thường, ở các nước trên thế giới, các biện pháp tái cơ cấu ngân hàng được thực hiện bao gồm: sáp nhập, hợp nhất, mua bán. Đây là các hình thức tổ chức lại công ty theo Luật Công ty. Ngoài ra, Chính phủ có thể quyết định quốc hữu hóa có thời hạn ngân hàng hoặc trao trách nhiệm cho cơ quan bảo hiểm tiền gửi tham gia quá trình tái cơ cấu ngân hàng[5].

2. Trách nhiệm của các chủ thể trong xử lý ngân hàng lỗ, yếu kém

2.1 Trách nhiệm của người quản lý, điều hành ngân hàng

Trên thực tế, sự yếu kém của ngân hàng có thể phát sinh do yếu kém trong quản lý, điều hành dẫn đến tình trạng lỗ, nợ xấu. Đây là nguyên nhân buộc phải thay thế người quản lý điều hành.

Hoạt động cố hữu tạo ra doanh thu của ngân hàng là cho vay và đầu tư. Cho vay, ngoài tuân thủ các quy định cấm và hạn chế cho vay theo Luật TCTD, thì các trường hợp cho vay khác được phân định theo thẩm quyền nội bộ của ngân hàng. Về mặt pháp lý, cho dù giao dịch do giám đốc chi nhánh hoặc trưởng phòng giao dịch tiến hành cũng là nhân danh ngân hàng, những người đứng đầu này nhân danh ngân hàng thực hiện các giao dịch trong phạm vi ủy quyền và liên đới chịu trách nhiệm khi giao dịch vượt quá phạm vi ủy quyền.

Có thể xem xét mối quan hệ giữa cơ quan quản lý trong ngân hàng thương mại cổ phần (NHTMCP) – Hội đồng quản trị (HĐQT) và cơ quan điều hành – Tổng giám đốc. Luật Doanh nghiệp quy định: HĐQT bầu một thành viên của HĐQT làm Chủ tịch. Chủ tịch HĐQT có thể kiêm Giám đốc hoặc Tổng giám đốc trừ trường hợp quy định tại Khoản 2[6] và Điều lệ công ty, pháp luật về chứng khoán không có quy định khác (Điều 152). Tuy nhiên, quy định kiêm nhiệm theo Luật Doanh nghiệp trên không được áp dụng trong tổ chức NHTMCP. Theo Điều 34 Luật TCTD, Chủ tịch HĐQT NHTMCP không được đồng thời là người điều hành – Tổng giám đốc của TCTD đó và TCTD khác. Có nghĩa là,trong NHTMCP có sự tách bạch giữa sở hữu, quản lý và điều hành, tức là giữa cơ quan chủ sở hữu – Đại hội đồng cổ đông với HĐQT – cơ quan quản lý[7] và Tổng giám đốc – người điều hành và đại diện theo pháp luật.

Tuy rằng, cùng là chức danh quản lý, nhưng Tổng giám đốc ngân hàng chính là người đại diện theo pháp luật ký kết hợp đồng giao dịch theo thẩm quyền hoặc ủy quyền cho người đứng đầu chi nhánh ngân hàng thực hiện các giao dịch trong phạm vi điều lệ và quy định nội bộ quy định. Theo đó, căn cứ vào việc thực hiện nghĩa vụ điều hành kinh doanh để xác định trách nhiệm của các chủ thể liên quan đến tình trạng lỗ và yếu kém của ngân hàng. Người quản lý, điều hành phải có trách nhiệm bồi thường thiệt hại gây ra cho ngân hàng khi quyết định và thực hiện các giao dịch trái pháp luật hoặc vượt quá thẩm quyền.

Trên thực tế, thời gian qua, hành vi gian lận của người quản lý, điều hành tại hội sở, chi nhánh và phòng giao dịch tại một số ngân hàng trong nhận tiền gửi, cho vay và đầu tư là nguyên nhân chính gây bất ổn hoạt động kinh doanh ngân hàng. Các hành vi này có dấu hiệu cấu thành tội phạm hình sự nên khởi kiện dân sự để yêu cầu bồi thường thiệt hại độc lập chưa trở thành biện pháp cứu trợ ngân hàng và bảo vệ cổ đông.

Vấn đề đặt ra là việc thực hiện biện pháp kiểm soát ngân hàng đang hoạt động và thực hiện phương án tái cơ cấu ngân hàng thuộc diện bị kiểm soát đặc biệt vừa phải nhằm bảo vệ người gửi tiền nhưng vẫn phải bảo vệ tài sản của ngân hàng và quyền lợi của cổ đông.

2.2 Trách nhiệm của cổ đông

Trong một NHTMCP, cổ đông nắm quyền kiểm soát sở hữu tỷ lệ lớn cổ phầncó tiếng nói “trọng lượng” trong ngân hàng. Thông thường, cổ đông lớn có đại diện được bầu làm thành viên HĐQT và có thể trở thành người đại diện theo pháp luật – là Chủ tịch HĐQT hoặc Tổng giám đốc ngân hàng, theo đó, cổ đông lớn này tham gia vào các phiên họp ĐHĐCĐ hay HĐQT và cho dù có quyền và lợi ích vật chất lớn hơn cổ đông nhỏ lẻ, nhưng khi tham gia quản lý điều hành cũng phải vì lợi ích chung của ngân hàng, vì lợi ích của cổ đông và người gửi tiền nói chung.

Trong bối cảnh các NHTMCP có khả năng xã hội hóa nguồn vốn từ các cổ đông và thông qua sở hữu cổ phần, phần vốn góp gắn kết với các doanh nghiệp thuộc các ngành và lĩnh vực khác, thì tình trạng “thiếu vốn” có thể được giải quyết thông qua sự hỗ trợ của cổ đông góp vốn cũng như công ty nhận góp vốn. Giải pháp góp vốn bổ sung cũng có thể giúp cho ngân hàng vượt qua tình trạng khó khăn về tài chính. Tuy nhiên, hiện nay, do Luật TCTD hạn chế tỷ lệ góp vốn của tổ chức và cá nhân nên một tổ chức và cá nhân hoặc nhóm người liên quan – dù có khả năng về tài chính và khả năng kinh doanh tốt – cũng không thể có quyết định chi phối theo tỷ lệ biểu quyết tại ngân hàng[8]. Ngoài ra, ngân hàng cũng bị hạn chế góp vốn trong giới hạn pháp luật quy định[9].

Theo cơ chế “ủy nhiệm” quản lý kinh doanh của cổ đông cho HĐQT, cổ đông nói chung có thể khởi kiện các thành viên HĐQT và cơ quan điều hành yêu cầu bồi thường thiệt hại gây ra cho ngân hàng.

Tóm lại, nếu kiểm soát trong nội bộ ngân hàng tốt sẽ hạn chế được rủi ro, bản thân ngân hàng và người liên quan có thể kịp thời đình chỉ việc giải ngân khoản vay, hoặc yêu cầu tuyên hủy hợp đồng tín dụng khi phát hiện ra gian lận, vi phạm để tránh thiệt hại lớn có thể xảy ra.

2.3 Trách nhiệm của NHNN

NHNN là cơ quan quản lý nhà nước, có chức năng quản lý về tiền tệ, hoạt động ngân hàng, có trách nhiệm quản lý cấp phép thành lập ngân hàng, kiểm tra, giám sát, thanh tra các hoạt động ngân hàng, tái cơ cấu NHTM… Thẩm quyền thanh tra, kiểm tra và giám sát ngân hàng giúp cho NHNN phát hiện hành vi vi phạm của các NHTM hoặc hỗ trợ các ngân hàng khắc phục tình trạng mất khả năng thanh toán, mất khả năng chi trả. Tuy nhiên, hoạt động thanh tra và giám sát ngân hàng theo trình tự, thủ tục luật định cũng chỉ phát huy vai trò khi bản thân ngân hàng phải tuân thủ đúng các nghĩa vụ và trách nhiệm trong quá trình kinh doanh và báo cáo chính xác, trung thực về hoạt động quản lý, kinh doanh. Theo đó, NHNN theo thẩm quyền và trách nhiệm luật định dễ dàng đánh giá thực trạng ngân hàng bị kiểm soát đặc biệt và đưa ra các biện pháp hỗ trợ kịp thời.

3. Một số kiến nghị hoàn thiện Luật các Tổ chức tín dụng

3.1 Về phương án cơ cấu lại tổ chức tín dụng được kiểm soát đặc biệt

Dự thảo sửa đổi Luật TCTD (Dự thảo) quy định bổ sung tại Điều 4 phương án cơ cấu lại TCTD được kiểm soát đặc biệt là một trong các phương án: (a) phương án phục hồi; (b) phương án giải thể; (c) phương án chuyển giao bắt buộc và (d) phương án phá sản. Bốn phương án này là sự tổng hợp các hình thức tổ chức lại doanh nghiệp được ghi nhận trong Luật Doanh nghiệp, Luật Phá sản và thực tiễn pháp lý áp dụng trong tái cơ cấu TCTD. Có thể nói. các phương án đã hướng tới dân sự hóa hoạt động tái cơ cấu TCTD bởi ghi nhận phương án phục hồi thông qua hình thức tự khắc phục hoặc sáp nhập, hợp nhất, chuyển nhượng toàn bộ cổ phần và phần vốn góp. Hoặc tự giải thể khi đáp ứng căn cứ theo Luật Doanh nghiệp, Luật TCTD và các văn bản hướng dẫn thi hành. Tuy nhiên, phương án chuyển giao bắt buộc được ghi nhận trong Dự thảo chưa rõ: “Phương án chuyển giao bắt buộc là phương án chủ sở hữu, thành viên góp vốn, cổ đông của NHTMCP được kiểm soát đặt biệt phải chuyển giao toàn bộ cổ phần, phần vốn góp cho TCTD, nhà đầu tư khác nhận chuyển giao”. Để áp dụng phương án này cần làm rõ ai là người chỉ định chuyển giao, căn cứ chuyển giao, quyền và lợi ích của các bên[10].

Trong thực hiện các phương án này đều có sự tham gia nhất định của NHNN trong chấp thuận phương án cũng như cần sự hỗ trợ về tài chính nhằm duy trì hoạt động bình thường của ngân hàng. Vấn đề đặt ra là cần cụ thể hóa về nghĩa vụ, trách nhiệm của ngân hàng bị kiểm soát đặc biệt, quyền lợi và nghĩa vụ của các bên có liên quan trong quá trình thực hiện phương án tái cơ cấu. Đây là vấn đề cần quy định rõ trong Dự thảo Luật Hỗ trợ tái cơ cấu các TCTD và xử lý nợ xấu đang được lấy ý kiến và sẽ được ban hành.

3.2 Xác định trách nhiệm của người quản lý, điều hành

Về bản chất, quan hệ giữa chủ sở hữu và cơ quan quản lý là quan hệ ủy nhiệm và được điều chỉnh bởi Luật Doanh nghiệp[11]. Theo đó, cơ quan quản lý có trách nhiệm thực hiện hoạt động quản lý công ty nhằm tối đa hóa lợi ích của người góp vốn. Trong NHTMCP, HĐQT, Tổng giám đốc có trách nhiệm báo cáo hoạt động kinh doanh và chịu trách nhiệm trước Đại hội đồng cổ đông trong quản lý và điều hành ngân hàng.

Ngoài ra, người quản lý, điều hành của ngân hàng phải có trách nhiệm trung thực với người gửi tiền. Chứng nhận bảo hiểm tiền gửi được các ngân hàng niêm yết ở trụ sở và các địa điểm giao dịch cũng chỉ là bảo đảm cho khả năng chi trả từ bảo hiểm tiền gửi trong hạn mức theo quy định[12]. Do đó, cơ quan quản lý và điều hành của ngân hàng phải trực tiếp chịu trách nhiệm bảo toàn các nguồn vốn, trong đó có tiền gửi của tổ chức và cá nhân, thực hiện đúng nghĩa vụ thỏa thuận như cam kết hoàn trả gốc và lãi đúng hạn. Có nghĩa là phải thực hiện đúng nghĩa vụ theo quy định một cách trung thực, mẫn cán. Đây cũng chính là bảo vệ uy tín của ngân hàng để duy trì liên tục hoạt động huy động vốn và cho vay.

Sự can thiệp của NHNN bằng thủ tục kiểm soát đặc biệt chỉ được coi là giải pháp cuối cùng cho cứu trợ ngân hàng thua lỗ, yếu kém. Trong thời gian qua, NHNN phải quyết định mua 0 đồng Ngân hàng Xây dựng, Ngân hàng Đại dương là giải pháp tình thế trong bối cảnh hàng loạt vi phạm của người quản lý, điều hành xảy ra, gây ảnh hưởng đến trật tự kinh doanh ngân hàng và người gửi tiền[13].

Vấn đề đặt ra làm thế nào để cổ đông, người gửi tiền có thể nhận thức được nguy cơ rủi ro khi giao dịch tại ngân hàng và thực hiện quyền khởi kiện người quản lý điều hành vi phạm pháp luật để bảo vệ quyền lợi của ngân hàng và bảo vệ quyền lợi của chính mình.

Hiện nay, niêm yết cổ phiếu của NHTMCP không phải là quy định bắt buộc, nên tài sản, cổ phiếu của ngân hàng chưa niêm yết chưa được định giá bởi thị trường và ngân hàng chưa niêm yết chưa thực hiện chế độ công bố thông tin theo Luật Chứng khoán. Trong khi trách nhiệm của NHNN là thanh tra, kiểm tra và giám sát nhằm phát hiện vi phạm, nhưng với các ngân hàng chưa niêm yết thì việc thanh tra, kiểm tra và giám sát thiếu một kênh thông tin. Và cũng vì cổ phiếu của ngân hàng chưa niêm yết, nên thông tin không đủ để cổ đông và thị trường gây áp lực lên người quản lý, điều hành.

Bởi vậy việc quy định rõ trách nhiệm của người quản lý, điều hành trong Luật Doanh nghiệp và Luật TCTD, tạo ra cơ chế để cổ đông dễ dàng khởi kiện yêu cầu người quản lý, điều hành bồi thường sẽ giúp cho ngân hàng giảm bớt nợ xấu do lỗi bất cẩn trong điều hành và do những hành vi trái pháp luật của các thành viên quản lý, điều hành gây ra.

Ở nhiều nước, việc khởi kiện yêu cầu bồi thường thiệt hại do người quản lý, điều hành đối với công ty diễn ra thường xuyên theo chế độ đại diện khởi kiện của cổ đông. Nhờ việc xét xử công minh của tòa án, người quản lý điều hành có trách nhiệm bồi thường thiệt hại gây ra cho công ty[14]

Ngoài ra, quy định miễn trách nhiệm cũng cần được quy định áp dụng chung cho người quản lý điều hành của ngân hàng cũng như người tham gia cơ cấu tổ chức tín dụng khi thực hiện trách nhiệm mẫn cán và trung thực.

3.3 Minh bạch và công khai hoạt động của chi nhánh, phòng giao dịch

Tổ chức NHTM bao gồm cả hội sở, chi nhánh, phòng giao dịch, văn phòng đại diện ở nước ngoài. Do đặc thù hoạt động huy động vốn và cho vay, mạng lưới chi nhánh và phòng giao dịch của NHTM được đặt tại nhiều địa phương. Dưới góc độ pháp luật, tất cả hội sở, chi nhánh, phòng giao dịch đều là một thể thống nhất, doanh thu và lợi nhuận của ngân hàng được xác định là tổng hợp các dữ liệu của hệ thống các bộ phận hợp thành. Tuy nhiên, trên thực tế, do đặc thù địa bàn kinh doanh và phạm vi đối tượng khách hàng gửi tiền và cho vay, ngoài thực hiện ủy quyền theo pháp luật thì người đứng đầu các chi nhánh, phòng giao dịch phải thực hiện các biện pháp kinh tế, tài chính để duy trì chi nhánh, phòng giao dịch trên địa bàn. Mức độ “tự chủ” của các đơn vị này thể hiện ở thỏa thuận về lãi suất huy động, quyết định khoản cho vay và lãi suất cho vay trong phạm vi thẩm quyền dựa trên cơ sở cạnh tranh thu hút khách hàng gửi tiền và đi vay, bởi vậy, nếu không có quy định thống nhất áp dụng trong nội bộ và kiểm soát thường xuyên thì các đơn vị này dễ “vượt rào” trong thỏa thuận.

Bởi vậy có thể nói, nếu không minh bạch và công khai hoạt động của chi nhánh và phòng giao dịch cũng như tạo ra cơ chế kiểm soát có hiệu quả từ bản thân cơ quan quản lý, điều hành ngân hàng đó cũng như NHNN khó có thể kịp thời phát hiện các giao dịch bất hợp pháp.

Trên thực tế, tình trạng nhận tiền gửi nhưng không ghi nhận trên hệ thống quản lý dữ liệu của ngân hàng trong thời gian qua cũng như việc thực hiện lạm dụng chức vụ, quyền hạn, thực hiện hành vi trái pháp luật trong nhận tiền gửi và cho vay cũng là “hồi chuông” cảnh báo sự “lỏng lẻo” trong quản lý hoạt động của chi nhánh và phòng giao dịch của NHTM[15]. Để khắc phục tình trạng này, Dự thảo Luật TCTD sửa đổi cần có quy định chi tiết về định nghĩa, phạm vi thẩm quyền của chi nhánh, phòng giao dịch của ngân hàng ở trong và ngoài nước và trách nhiệm của người đứng đầu – Giám đốc chi nhánh, Trưởng Phòng giao dịch, nhằm giúp hình thành ý thức tự bảo vệ và kiểm soát vi phạm từ phía người gửi tiền, người đi vay và những người có liên quan.

3.4 Biện pháp mua nợ xấu của Công ty quản lý tài sản của các tổ chức tín dụng Việt Nam (VAMC)

Theo số liệu của Ủy ban Giám sát tài chính quốc gia, trong năm 2015 chất lượng tín dụng có sự cải thiện, nợ quá hạn là 179.501 tỷ đồng, tỷ lệ nợ quá hạn là 4,4% (năm 2014 là 5,3%). Nợ xấu là 119.660 tỷ đồng, tương đương tỷ lệ 2,9% (năm 2014 là 3,7%), giá trị tuyệt đối khoảng 120.000 tỷ đồng. Trong đó, nợ xấu của 3 ngân hàng được mua 0 đồng đóng góp 30,8% nợ xấu hệ thống TCTD. Tuy nhiên, con số này chưa tính đến 243.000 tỷ đồng nợ xấu đang “mắc kẹt” tại VAMC[16].

Phải nói rằng, nợ xấu luôn đồng hành cùng với ngân hàng, tuy nhiên, VAMC không thể giúp giải quyết triệt để vấn đề xử lý nợ xấu của các ngân hàng chỉ bằng mua có thời hạn nợ xấu, giúp ngân hàng tạm thời “làm sạch” nợ xấu trên bảng cân đối kế toán với một khoản “chi phí” bán nợ[17].

Thực chất khi xử lý mua nợ của VAMC, Nhà nước không phải bỏ tiền ngân sách để xử lý nhưng có thể coi là đây là giải pháp để cứu trợ ngân hàng thua lỗ do nợ xấu và cứu trợ khỏi tình trạng phá sản. Bởi vậy, với việc xây dựng Luật Hỗ trợ tái cơ cấu các TCTD[18] và xử lý nợ xấu, vị trí của VAMC cũng cần được luật hóa làm cơ sở điều chỉnh hợp lý quan hệ xử lý nợ trong quá trình tái cơ cấu các TCTD. Ngoài ra, cần quy định thứ tự ưu tiên thực hiện các biện pháp xử lý nợ xấu để tránh việc ôm đồm nợ xấu quá mức của VAMC và tăng cường trách nhiệm kiểm soát và tự xử lý nợ xấu của ngân hàng.

3.4 Thiết lập hệ thống giám sát nội bộ trong tập đoàn tài chính – ngân hàng

Việc mất khả năng thanh toán của NHTM thông thường do khoản vay không được trả nợ đúng thời hạn hoặc không có khả năng thu hồi chuyển thành “nợ xấu”. Việc tự thiết lập hệ thống hỗ trợ ngân hàng “yếu kém” có thể giúp các ngân hàng tự thân điều chỉnh chứ không chỉ dựa vào các thiết chế hỗ trợ của Nhà nước.

Việc hỗ trợ ngân hàng yếu kém có thể được thực hiện bằng duy trì hỗ trợ liên kết trong tập đoàn tài chính – ngân hàng, tập đoàn tài chính – thương mại – công nghiệp.

Hiện nay, Luật TCTD đã là cơ sở hình thành tập đoàn tài chính ngân hàng – liên kết góp vốn giữa ngân hàng và các công ty con trong lĩnh vực tài chính. Tuy nhiên, do giới hạn sở hữu của tổ chức, cá nhân góp vốn vào ngân hàng và giới hạn góp vốn của ngân hàng vào các tổ chức kinh doanh khác[19] nên không thể kỳ vọng về hình thành tập đoàn tài chính – ngân hàng lớn mạnh có thể hỗ trợ ngân hàng lâm vào tình trạng kiểm soát đặc biệt. Bởi vậy các quy định của Luật TCTD cần được xem xét sửa đổi về tỷ lệ góp vốn của tổ chức, cá nhân vào ngân hàng, tỷ lệ vốn góp vào các tổ chức kinh tế của ngân hàng, hình thức tham gia góp vốn vào công ty con…[20].

Ngoài ra, cần nghiên cứu hình thức “cứu trợ” ngân hàng dưới hình thức “sở hữu chéo”[21] tạm thời liên quan của các công ty trong tập đoàn đối với ngân hàng cho giải quyết tình trạng nợ xấu, trước khi tìm đến biện pháp cứu trợ cuối cùng của Nhà nước.

Đặc biệt, trong xu hướng lớn mạnh của các tập đoàn thương mại, xây dựng và công nghiệp trong nước, cần tạo ra cơ chế giúp cho tự thân các tập đoàn này được phép thực hiện một số hoạt động tín dụng và định hướng trở thành cổ đông góp vốn thành lập ngân hàng. Như ở Nhật Bản, sự tồn tại của ngân hàng trong lịch sử và hiện tại thường gắn kết với các tập đoàn thương mại và công nghiệp, theo đó tình trạng sở hữu ổn định của các công ty trong tập đoàn giúp cho cơ cấu vốn của chủ sở hữu ngân hàng ổn định. Gần đây có xu hướng thành lập ngân hàng mới do nhu cầu hoạt động kinh doanh đa ngành, đa lĩnh vực. Có thể lấy ví dụ trường hợp Ngân hàng EAON. Ngân hàng này thành lập năm 2007 theo sáng kiến của CTCP Thương mại EAON, sau đó, với việc trao đổi cổ phần với công ty dịch vụ tín dụng EAON, công ty này đã trở thành công ty con của Ngân hàng EAON[22]. Như vậy, không nhất thiết phải thành lập ngân hàng đẩy đủ các hoạt động và có thể tiến hành một số hoạt động tín dụng, sau đó khi đủ khả năng tài chính và kinh nghiệm cũng như thị trường mới nên thành lập ngân hàng.

Ở nước ta, một số tập đoàn tư nhân lớn cũng đã tham gia đầu tư vào Ngân hàng Phát triển thành phố Hồ Chí Minh (HD bank)[23]. Sự liên kết giữa HD Bank và công ty có lợi thế kinh doanh – Hãng hàng không Vietjet – giúp cho ngân hàng có thể duy trì lợi nhuận bền vững[24].

Có thể nói, sự liên kết giữa ngân hàng và các công ty trong tập đoàn và định hình cơ chế phối kết hợp trong đầu tư, kinh doanh và quản lý trong tập đoàn sẽ giúp cho củng cố vị trí của các ngân hàng và hỗ trợ cho xử lý nợ xấu phát sinh.

Hoàn thiện pháp luật ngân hàng nhằm hỗ trợ tái cơ cấu ngân hàng lỗ, yếu kém đang đặt ra. Tuy nhiên, cần đặt mục đích hoàn thiện pháp luật nhằm phát triển bền vững có hiệu quả hoạt động kinh doanh tiền tệ nói chung. Luật TCTD sửa đổi cần đặt nền tảng tái cơ cấu ngân hàng theo những nguyên tắc thị trường. Trong xử lý nợ và lỗ của ngân hàng cần đề cao vai trò của thị trường và mục đích xử lý ngoài bảo vệ người gửi tiền thì cần phải bảo vệ cổ đông.

Ngoài ra, cần nhanh chóng thúc đẩy hoạt động của các tổ chức định giá chuyên nghiệp giúp cho khẳng định uy tín của ngân hàng cũng như uy tín và khả năng trả nợ của doanh nghiệp đi vay.

Trong bối cảnh hiện nay ở nước ta, buộc niêm yết cổ phiếu của NHTMCP có xác định điều kiện quy mô cũng là một giải pháp để gắn trách nhiệm của cổ đông lớn, người quản lý, điều hành với thị trường, với nhà đầu tư, với công chúng nói chung và người gửi tiền nói riêng./.

Nguyễn Thị Lan Hương, TS., GV. Bộ môn Luật Kinh doanh, Khoa Luật – Đại học Quốc gia Hà Nội.

[1] VAMC: Công ty Quản lý tài sản được thành lập và hoạt động theo Nghị định 53/2013/NĐ-CP của Chính phủ, Quyết định số 843/QĐ-TTg của Thủ tướng Chính phủ và Quyết định số 1459/QĐ-NHNN của NHNN Việt Nam.

[2] Dự thảo ngày 13/9/2017.

[3] Sáp nhập NHTMCP Nhà Hà Nội vào NHTMCP Sài Gòn – Hà Nội vào cuối năm 2012, và 03 Ngân hàng cổ phần tư nhân: Ngân hàng Xây dựng, Ngân hàng Đại dương và Ngân hàng Dầu khí Toàn cầu bị NHNN mua 0 đồng vào năm 2015.

[4] Khoản tiền mà Ngân hàng nhận từ người gửi tiền chính là “tài sản nợ” của ngân hàng, buộc ngân hàng phải hoàn trả trong thời hạn nhất định theo thỏa thuận. Sự mất niềm tin của người gửi tiền vào ngân hàng khiến cho ngân hàng không phát huy vai trò, thậm chí còn gây hậu quả đổ vỡ hệ thống các TCTD do người gửi tiền rút tiền hàng loạt.

[5] Chẳng hạn, ở Nhật Bản, Tổ chức Bảo hiểm tiền gửi Nhật Bản ngoài chức năng chi trả bảo hiểm còn hỗ trợ cho quá trình tái cơ cấu ngân hàng, cụ thể là hỗ trợ vốn cho hợp nhất TCTD phá sản, quản lý tài sản tái cơ cấu tài sản tài chính, thiết lập hệ thống các biện pháp xử lý khủng hoảng tài chính và kế thừa hoạt động của TCTD phá sản. Xem thêm: Nguyễn Thị Lan Hương, “Pháp luật về các biện pháp hạn chế rủi ro trong hoạt động cho vay của các TCTD ở Nhật Bản” trong chuyên khảo: Pháp luật về các biện pháp hạn chế rủi ro trong hoạt động cho vay của các TCTD ở Việt Nam và một số nước trên thế giới; PGS.TS Lê Thị Thu Thủy chủ biên, NXB. Đại học Quốc gia 2016, trang198.

6] Công ty cổ phần (CTCP) do Nhà nước nắm giữ trên 50% tổng số cổ phiếu biểu quyết thì Chủ tịch HĐQT không được kiêm Giám đốc hoặc Tổng giám đốc.

[7] Chủ tịch HĐQT là người đứng đầu HĐQT được trao thẩm quyền riêng trong đó có thẩm quyền giám sát.

[8] Điều 55 Luật TCTD quy định về giới hạn sở hữu của cá nhân tổ chức. Cụ thể là:

Một cổ đông là cá nhân không được sở hữu vượt quá 5% vốn điều lệ của một TCTD.
Một cổ đông là tổ chức không được sở hữu vượt quá 15% vốn điều lệ của một tổ chức tín dụng, trừ các trường hợp sau đây: (i) Sở hữu cổ phần theo quy định tại khoản 3 Điều 149 của Luật này để xử lý TCTD gặp khó khăn, bảo đảm an toàn hệ thống TCTD; (ii) Sở hữu cổ phần nhà nước tại TCTD cổ phần hóa; và (iii) Sở hữu cổ phần của nhà đầu tư nước ngoài quy định tại khoản 2 Điều 16 của Luật này.
Cổ đông và người có liên quan của cổ đông đó không được sở hữu vượt quá 20% vốn điều lệ của một TCTD.

[9] Tổng mức góp vốn, mua cổ phần của một NHTM vào các doanh nghiệp, kể cả các công ty con, công ty liên kết của NHTM đó không được vượt quá 40% vốn điều lệ và quỹ dự trữ của NHTM (Khoản 2 Điều 129 Luật TCTD).

[10] “Chuyển giao bắt buộc” là Phương án được thực hiện trong tái cơ cấu Ngân hàng Sài gòn Thương tín (Sacombank).

[11] Luật DN 2014 quy định quyền của ĐHĐCĐ trong bầu, miễn nhiệm và bãi nhiệm thành viên HĐQT, xem xét và xử lý vi phạm của HĐQT gây thiệt hại cho công ty và cổ đông (Điểm c, h Khoản 2 Điều 135 Luật Doanh nghiệp). Đây là quy định biểu hiện quan hệ ủy nhiệm kinh doanh của cổ đông cho các thành viên HĐQT.

[12] Ngày 15/6/2017, Thủ tướng Chính phủ đã ký Quyết định 21/2017 về hạn mức trả tiền bảo hiểm theo quy định của Luật Bảo hiểm tiền gửi. Quyết định này có hiệu lực từ 05/08/2017. Theo đó, số tiền bảo hiểm được trả cho tất cả các khoản tiền gửi được bảo hiểm theo quy định của Luật Bảo hiểm tiền gửi (gồm cả gốc và lãi) của một cá nhân tại một tổ chức tham gia bảo hiểm tiền gửi tối đa là 75 triệu đồng. Trước đó, theo quy định của Nghị định số 89/1999/NĐ-CP ngày 1/9/1999 thì hạn mức bảo hiểm tối đa là 30 triệu đồng và theo quy định của Nghị định số 109/2005/NĐ-CP ngày 24/8/2005 sửa đổi, bổ sung thì hạn mức bảo hiểm tối đa là 50 triệu đồng áp dụng cho đến nay.

[13] Hiện nay, các thành viên Chính phủ thống nhất sẽ không đặt ra vấn đề NHNN mua lại các ngân hàng với giá 0 đồng. Tham khảo: “Chính phủ nhất trí dừng mua ngân hàng giá 0 đồng”, Hoài Thu, https://www.baomoi.com/, Thứ tư, 12/4/2017.

[14] Năm 2000, Tòa án Nhật Bản ra phán quyết theo đơn kiện của đại diện cổ đông buộc 11 thành viên HĐQT và người điều hành của ngân hàng Daiwa và phải bồi thường 775 triệu đô la cho Ngân hàng do thiệt hại gây ra cho công ty là 530 triệu USD. Lý do khởi kiện là Ngân hàng Daiwa phải chịu khoản lỗ vào năm 1995 là 1,1 tỷ USD do đầu tư trái phiếu ở Hoa Kỳ do Chi nhánh ngân hàng Daiwa New York thực hiện. Trích dẫn trong: Current Business and Legal issues in Japan’ banking and Financial Industry, Mitsuru Misawa, 2011, 2nd Edition, p. 8-13

15] Trên thực tế, bài học từ vụ án “siêu lừa Huỳnh Thị Huyền Như”, nguyên Trưởng Phòng giao dịch Điện Biên Phủ của Ngân hàng Công thương Việt Nam, Vietinbank chi nhánh TP Hồ Chí Minh bị cáo buộc vay trên 200 tỷ đồng với lãi suất cao để đầu tư bất động sản vào năm 2007. Từ năm 2010, kinh doanh thua lỗ, mất khả năng trả nợ, Huyền Như dùng nhiều mánh khóe để có được hơn 4.000 tỷ đồng tiền gửi của nhiều cá nhân, tổ chức. Hay là gần đây, ngày 27/9/2017, TAND TP Hồ Chí Minh xét xử Trần Thị Thu Trang (41 tuổi, 5 cựu cán bộ, nhân viên nhà băng này bị truy tố tội Cố ý làm trái quy định của Nhà nước về quản lý kinh tế gây hậu quả nghiêm trọng. Bị cáo là Nguyên Phó phòng Kế toán giao dịch và Ngân quỹ Ngân hàng TMCP Bản Việt – Chi nhánh Gia Định) về tội Lừa đảo nhằm chiếm đoạt tài sản. Việc lừa đảo với hành vi rút 38 sổ tiết kiểm của khách hàng. Tham khảo thêm bài: “Cán bộ ngân hàng ở Sài Gòn rút 38 sổ tiết kiệm của khách”, Hải Duyên, https://vnexpress.net/Thứ tư, 27/9/2017 | 15:23 GMT+7.

16] Tham khảo: Ngọc Mai, Nợ xấu “mắc kẹt” tại VAMC gấp đôi số nợ xấu trên sổ sách, Trí thức trẻ ngày 15/3/2016.

[17] Nghị định 18/2016/NĐ-CP ngày 18/3/2016 sửa đổi bổ sung Nghị định 53/2013/NĐ-CP ngày 18/5/2016 ngày quy định: Đối với khoản nợ xấu được mua bằng trái phiếu đặc biệt, hàng năm, VAMC được thu một số tiền theo một tỷ lệ do NHNN quy định sau khi thống nhất với Bộ Tài chính tính trên số dư nợ gốc còn lại cuối kỳ của khoản nợ đang được hạch toán nội bảng trên bảng cân đối kế toán của VAMC. Đối với khoản nợ xấu được mua bằng trái phiếu đặc biệt, VAMC được thu một số tiền trên số tiền thu hồi khoản nợ xấu theo tỷ lệ do NHNN quy định sau khi thống nhất với Bộ Tài chính trừ đi số tiền VAMC đã thu theo quy định trên, trong trường hợp số tiền thu được từ thu hồi khoản nợ xấu lớn hơn số tiền đã thu trên. Còn trong trường hợp số tiền này nhỏ hơn số tiền VAMC đã thu theo quy định trên thì VAMC không phải hoàn trả TCTD số tiền đã thu theo quy định trên.

[18] Dự Luật đang được lấy ý kiến. Tham khảo trên: duthaoonline.quochoi.vn/

[19] Xem chú thích (7).

[20] Theo Khoản 2 Điều 129 Luật TCTD: “Tổng mức góp vốn, mua cổ phần của một ngân hàng thương mại vào các doanh nghiệp, kể cả các công ty con, công ty liên kết của ngân hàng thương mại đó không được vượt quá 40% vốn điều lệ và quỹ dự trữ của ngân hàng thương mại”.

[21] Theo Khoản 5 Điều 130 Luật TCTD, TCTD không được góp vốn, mua cổ phần của các doanh nghiệp, TCTD khác là cổ đông của chính TCTD đó. Quy định này nhằm hạn chế trống rỗng vốn do đầu tư chéo. Tuy nhiên, theo kinh nghiệm của Nhật bản – quốc gia có kinh nghiệp trong duy trì sự liên kết sở hữu trong tập đoàn, Luật Thương mại Nhật bản đã quy định cấm công ty con sở hữu cổ phần của công ty mẹ trừ một số trường hợp đặc biệt, sau đó, Luật công ty có quy định cấm thực hiện quyền biểu quyết của cổ đông là công ty sở hữu chéo ngược chiều trong trường hợp sở hữu chéo có dấu hiệu chi phối thực chất. Có nghĩa là vẫn có thể ghi nhận duy trì tình trạng sở hữu chéo để hỗ trợ xử lý nợ xấu của ngân hàng. Tham khảo thêm: Nhật Bản: “Hạn chế tình trạng sở hữu chéo”; TS. Nguyễn Thị Lan Hương, Tạp chí Tài chính & Đầu tư Số 5, 2013.

22] Tham khảo thông tin về Ngân hàng Eaon Nhật bản, tại http://www.aeonbank.co.jp/.

[23] Tham khảo thêm: Lịch sử hình thành và phát triển HD Bank; https://www.hdbank.com.vn

[24] Mới đây, HD Bank ra quyết định đầu tư mua cổ phiếu của Vietjet. Tham khảo: HDBank chi 350 tỷ mua thêm hơn 2,54 triệu cổ phiếu Vietjet, Phương Chi, Trí thức trẻ ngày 19/9/2017