Trong cơ chế bảo vệ quyền con người, việc ghi nhận quyền trong Hiến pháp và pháp luật chưa đủ để bảo đảm các quyền đó được tôn trọng trên thực tế. Quốc gia còn cần những cơ quan có khả năng giám sát hoạt động công quyền; tư vấn hoàn thiện pháp luật; tiếp nhận thông tin về vi phạm; hỗ trợ người dân tiếp cận biện pháp khắc phục và kết nối hệ thống pháp luật trong nước với các tiêu chuẩn quốc tế. Một trong những thiết chế được cộng đồng quốc tế đặc biệt coi trọng là Thiết chế Nhân quyền Quốc gia, thường được viết tắt theo tên tiếng Anh là NHRI – National Human Rights Institution. Đây là một thiết chế nhà nước có địa vị độc lập, được thành lập bằng Hiến pháp hoặc luật để thực hiện nhiệm vụ thúc đẩy và bảo vệ quyền con người trong phạm vi quốc gia.
1. Thiết chế Nhân quyền Quốc gia là gì?
Thiết chế Nhân quyền Quốc gia là một cơ quan độc lập do Nhà nước thành lập trên cơ sở Hiến pháp hoặc luật, có nhiệm vụ thúc đẩy và bảo vệ quyền con người trong phạm vi lãnh thổ quốc gia. Trong tiếng Việt, thuật ngữ này còn được dịch là cơ quan nhân quyền quốc gia, thể chế nhân quyền quốc gia hoặc cơ quan quốc gia về thúc đẩy và bảo vệ quyền con người.
Theo Diễn đàn các Thiết chế Nhân quyền Quốc gia khu vực châu Á – Thái Bình Dương, NHRI là một cơ quan độc lập được thành lập bằng Hiến pháp hoặc pháp luật nhằm thúc đẩy và bảo vệ quyền con người tại quốc gia tương ứng. Các thiết chế này giúp thu hẹp khoảng cách giữa những quyền mà cá nhân được hưởng với trách nhiệm của Nhà nước trong việc tôn trọng, bảo vệ và thực hiện quyền con người.[1]
Văn phòng Cao ủy Liên Hợp Quốc về quyền con người xem Thiết chế Nhân quyền Quốc gia là một nền tảng quan trọng của hệ thống bảo vệ quyền con người trong nước; đồng thời là cầu nối giữa Nhà nước, xã hội dân sự và hệ thống nhân quyền quốc tế. Cơ quan này có thể thực hiện những hoạt động như tư vấn pháp luật, theo dõi tình hình quyền con người, điều tra vi phạm, giải quyết khiếu nại, giáo dục quyền con người và hợp tác với các cơ chế của Liên Hợp Quốc.[2]
Điểm cần đặc biệt lưu ý là Thiết chế Nhân quyền Quốc gia là một thiết chế của Nhà nước nhưng phải độc lập với Chính phủ trong hoạt động chuyên môn. Cơ quan được thành lập theo pháp luật, sử dụng nguồn lực công và thực hiện chức năng công; tuy nhiên, cơ quan không được trở thành một đơn vị hành chính chỉ có nhiệm vụ triển khai hoặc bảo vệ chính sách của Chính phủ.
Tính chất này làm cho NHRI có vị trí tương đối đặc biệt. Cơ quan vừa phải hợp tác với Quốc hội, Chính phủ, tòa án, viện kiểm sát, cơ quan thanh tra và các tổ chức xã hội; vừa phải có khả năng giám sát, phản biện, điều tra và đưa ra những khuyến nghị không thuận lợi cho chính các cơ quan công quyền.
Thiết chế Nhân quyền Quốc gia không phải là một cơ quan quốc tế đặt tại quốc gia. Đây là cơ quan được thành lập theo pháp luật trong nước, hoạt động trong phạm vi quốc gia và chịu trách nhiệm trước các cơ chế quốc gia. Tuy nhiên, NHRI có thể tham gia trực tiếp vào hệ thống nhân quyền quốc tế; gửi báo cáo độc lập; hợp tác với các cơ quan điều ước; tham gia Cơ chế rà soát định kỳ phổ quát và trao đổi với các Báo cáo viên đặc biệt của Liên Hợp Quốc.
Thiết chế Nhân quyền Quốc gia cũng không đồng nhất với một bộ hoặc cơ quan ngang bộ làm công tác quyền con người. Một bộ có thể được Chính phủ giao nhiệm vụ xây dựng báo cáo quốc gia, thực hiện điều ước hoặc tuyên truyền về quyền con người; nhưng bộ đó vẫn thuộc cơ cấu hành pháp, chịu sự chỉ đạo của Chính phủ và có trách nhiệm thực hiện chính sách của Chính phủ.
Trong khi đó, NHRI phải có khả năng đưa ra đánh giá độc lập về hoạt động của Chính phủ; xác định những điểm chưa phù hợp trong pháp luật, chính sách; tiếp nhận khiếu nại về hành vi của cơ quan hành chính và công bố các báo cáo mà không phải xin phép cơ quan bị giám sát.
NHRI cũng khác với cơ chế quốc gia về báo cáo và theo dõi việc thực hiện các khuyến nghị quốc tế. Cơ chế báo cáo thường là một đầu mối liên ngành do Chính phủ thành lập để tập hợp thông tin, xây dựng báo cáo và theo dõi việc thực hiện các khuyến nghị của Liên Hợp Quốc. Cơ chế đó đại diện cho Nhà nước hoặc Chính phủ; còn NHRI phải đưa ra góc nhìn độc lập, kể cả khi đánh giá của cơ quan không hoàn toàn trùng với báo cáo chính thức.
Thiết chế Nhân quyền Quốc gia không phải là tòa án. Tòa án có quyền xét xử, ban hành bản án và quyết định có hiệu lực bắt buộc; trong khi NHRI thường thực hiện hoạt động điều tra, hòa giải, tư vấn, giám sát và kiến nghị.
Trong một số quốc gia, NHRI được trao thẩm quyền tiếp nhận và giải quyết khiếu nại theo thủ tục gần giống cơ quan tài phán. Cơ quan có thể yêu cầu cung cấp tài liệu; triệu tập người liên quan; tổ chức hòa giải; xác định có hay không hành vi phân biệt đối xử và kiến nghị biện pháp khắc phục. Tuy nhiên, kết luận của NHRI thông thường không thay thế bản án của tòa án.
NHRI còn khác với cơ quan thanh tra. Cơ quan thanh tra thường tập trung vào việc chấp hành pháp luật, quản lý hành chính, sử dụng ngân sách, thực hiện công vụ hoặc giải quyết khiếu nại trong hệ thống hành chính. Phạm vi của NHRI hướng trực tiếp đến việc thúc đẩy, bảo vệ toàn bộ các quyền con người và đánh giá pháp luật, chính sách theo các tiêu chuẩn quyền con người.
Một cơ quan thanh tra hoặc người bảo vệ công dân vẫn có thể đồng thời là NHRI nếu cơ quan đó được trao nhiệm vụ quyền con người đủ rộng và đáp ứng những tiêu chuẩn quốc tế về độc lập, đa nguyên, nguồn lực và phương thức hoạt động. Vì vậy, vấn đề không nằm ở tên gọi “thanh tra” hay “ủy ban” mà nằm ở địa vị và thẩm quyền thực tế của cơ quan.
Thiết chế Nhân quyền Quốc gia cũng không phải là một tổ chức phi chính phủ. Tổ chức phi chính phủ được hình thành bởi các cá nhân hoặc tổ chức xã hội, hoạt động độc lập với Nhà nước và không thực hiện quyền lực công. Trong khi đó, NHRI được Nhà nước thành lập, có nhiệm vụ theo luật định, sử dụng ngân sách công và có thể được trao quyền yêu cầu cơ quan nhà nước cung cấp thông tin.
Tuy nhiên, NHRI phải duy trì mối quan hệ gần gũi với xã hội dân sự. Các tổ chức xã hội, luật sư, nhà nghiên cứu, cơ sở giáo dục, báo chí và cộng đồng bị ảnh hưởng là nguồn thông tin quan trọng giúp cơ quan nhận diện những vấn đề về quyền con người trong thực tiễn.
NHRI nằm ở vị trí trung gian giữa Nhà nước và xã hội dân sự. Là cơ quan nhà nước, NHRI có cơ sở pháp lý và thẩm quyền mà một tổ chức phi chính phủ không có; nhưng với địa vị độc lập, cơ quan phải có khả năng lắng nghe người dân, giám sát công quyền và phản ánh những vấn đề mà các cơ quan hành chính có thể không chủ động đề cập.
Không phải mọi cơ quan mang tên “nhân quyền” đều đương nhiên là Thiết chế Nhân quyền Quốc gia theo tiêu chuẩn quốc tế. Một cơ quan có thể được gọi là ủy ban nhân quyền nhưng chỉ có chức năng tuyên truyền, không có nhiệm vụ bảo vệ quyền; không được tự quyết định chương trình công tác; thành viên hoàn toàn là cán bộ Chính phủ và không có ngân sách riêng. Cơ quan như vậy khó được xem là một NHRI thực chất.
Điểm cốt lõi của khái niệm NHRI là sự kết hợp giữa ba yếu tố: được Nhà nước thành lập bằng một cơ sở pháp lý vững chắc; được trao nhiệm vụ rộng về thúc đẩy và bảo vệ quyền con người; có sự độc lập cần thiết để thực hiện nhiệm vụ một cách khách quan.
2. Vai trò, chức năng và các mô hình Thiết chế Nhân quyền Quốc gia
Thiết chế Nhân quyền Quốc gia có thể được giao nhiều nhiệm vụ khác nhau tùy thuộc vào pháp luật của từng nước. Tuy nhiên, theo GANHRI, nhiệm vụ thông thường của NHRI bao gồm theo dõi và báo cáo tình hình quyền con người; tư vấn cho Chính phủ và các cơ quan khác; tiếp nhận, điều tra, xử lý khiếu nại; giáo dục quyền con người; hợp tác với các chủ thể trong nước và tham gia hệ thống nhân quyền quốc tế.[3]
Trước hết, NHRI có vai trò tư vấn hoàn thiện pháp luật và chính sách. Cơ quan có thể nghiên cứu các dự án luật; đánh giá mức độ phù hợp giữa pháp luật trong nước với Hiến pháp và các điều ước quốc tế; kiến nghị sửa đổi, bãi bỏ những quy định dẫn đến phân biệt đối xử hoặc hạn chế quyền không hợp lý.
Khi một dự án luật liên quan đến an ninh quốc gia, dữ liệu cá nhân, hội họp, biểu đạt, tố tụng hình sự, lao động hoặc bảo vệ môi trường được xây dựng, NHRI có thể đánh giá liệu biện pháp được đề xuất có căn cứ pháp luật; nhằm mục đích chính đáng; cần thiết và tương xứng hay không.
Cơ quan cũng có thể tiến hành đánh giá tác động quyền con người đối với chính sách phát triển, dự án đầu tư, hoạt động chuyển đổi số hoặc ứng dụng trí tuệ nhân tạo. Việc đánh giá sớm giúp ngăn ngừa vi phạm thay vì chỉ xử lý hậu quả sau khi quyền đã bị xâm phạm.
NHRI còn có vai trò theo dõi và giám sát tình hình quyền con người. Cơ quan có thể thu thập số liệu; nghiên cứu hồ sơ; làm việc với cơ quan nhà nước; khảo sát cộng đồng; tổ chức điều trần và công bố báo cáo thường niên hoặc báo cáo chuyên đề.
Hoạt động giám sát có thể tập trung vào điều kiện giam giữ; quyền tiếp cận tư pháp; bình đẳng giới; quyền trẻ em; người khuyết tật; người dân tộc thiểu số; quyền của người lao động; quyền về đất đai, môi trường, y tế và giáo dục.
Trong trường hợp được pháp luật trao thẩm quyền, NHRI có thể đến thăm trại giam, nơi tạm giữ, trung tâm bảo trợ xã hội, cơ sở điều trị bắt buộc hoặc những nơi mà cá nhân bị hạn chế tự do. Việc giám sát trực tiếp giúp cơ quan phát hiện các nguy cơ như bạo lực, đối xử vô nhân đạo, điều kiện sinh hoạt không phù hợp hoặc cản trở quyền tiếp xúc với luật sư và gia đình.
Một vai trò quan trọng khác là tiếp nhận, điều tra và hỗ trợ giải quyết khiếu nại về quyền con người. Người dân có thể phản ánh hành vi phân biệt đối xử, lạm dụng quyền lực, xâm phạm quyền riêng tư, bạo lực, đối xử bất công hoặc những hành vi khác ảnh hưởng đến quyền con người.
So với thủ tục tố tụng tại tòa án, thủ tục trước NHRI thường ít hình thức, không thu phí và dễ tiếp cận hơn. Người khiếu nại có thể không cần luật sư; có thể gửi đơn trực tuyến, qua bưu điện hoặc trực tiếp; đồng thời được cơ quan hướng dẫn sử dụng các biện pháp khắc phục phù hợp.
NHRI có thể yêu cầu cơ quan bị khiếu nại giải trình; thu thập tài liệu; phỏng vấn người có liên quan; tổ chức hòa giải; đưa ra kết luận và kiến nghị chấm dứt hành vi vi phạm. Trong trường hợp phát hiện dấu hiệu tội phạm, cơ quan có thể chuyển hồ sơ đến cơ quan điều tra hoặc viện kiểm sát.
Không phải mọi NHRI đều có thẩm quyền tiếp nhận khiếu nại cá nhân. Nguyên tắc Paris đưa ra những nguyên tắc bổ sung đối với cơ quan được trao thẩm quyền gần như tài phán nhưng không bắt buộc mọi quốc gia phải thiết kế NHRI theo mô hình giải quyết khiếu nại.
Tuy nhiên, trong những quốc gia mà người dân gặp khó khăn khi tiếp cận tòa án, việc trao cho NHRI quyền tiếp nhận và điều tra khiếu nại có thể giúp lấp khoảng trống bảo vệ. Thông tin từ khiếu nại cá nhân còn giúp cơ quan nhận diện các vấn đề có tính hệ thống.
Ví dụ, một đơn khiếu nại về việc người khuyết tật không thể tiếp cận một cơ quan hành chính có thể được giải quyết ở cấp độ cá nhân. Nhưng nếu có nhiều đơn tương tự, NHRI có thể tiến hành điều tra chuyên đề, đánh giá tiêu chuẩn xây dựng và kiến nghị sửa đổi chính sách trên phạm vi toàn quốc.
NHRI có chức năng giáo dục và phổ biến quyền con người. Cơ quan có thể xây dựng tài liệu giảng dạy; phối hợp với trường học, trường đại học; tổ chức đào tạo cho cán bộ công an, điều tra viên, kiểm sát viên, thẩm phán, cán bộ quản lý cơ sở giam giữ, nhân viên y tế và người làm công tác xã hội.
Giáo dục quyền con người không chỉ là giới thiệu các công ước quốc tế. Hoạt động này phải giúp người dân hiểu mình có quyền gì; cơ quan nhà nước có nghĩa vụ gì; khi nào một quyền có thể bị hạn chế và người bị xâm phạm quyền có thể khiếu nại, khởi kiện hoặc yêu cầu bảo vệ bằng cách nào.
Đối với người thi hành công vụ, giáo dục quyền con người phải gắn với tình huống nghề nghiệp. Cán bộ thực thi pháp luật cần được đào tạo về sử dụng vũ lực, phòng ngừa tra tấn, bảo vệ người bị bắt, nguyên tắc suy đoán vô tội và cách ứng xử với trẻ em, phụ nữ, người khuyết tật hoặc những nhóm có hoàn cảnh dễ bị tổn thương.
Thiết chế Nhân quyền Quốc gia còn đóng vai trò kết nối giữa hệ thống quốc gia và hệ thống nhân quyền quốc tế. Cơ quan có thể gửi báo cáo độc lập đến các ủy ban điều ước của Liên Hợp Quốc; cung cấp thông tin cho thủ tục đặc biệt; tham gia UPR và theo dõi việc thực hiện các khuyến nghị quốc tế.
Khác với báo cáo của Chính phủ, báo cáo của NHRI cần phản ánh một góc nhìn độc lập dựa trên kết quả giám sát, điều tra, dữ liệu khiếu nại và tham vấn người dân. Việc có thêm nguồn thông tin độc lập giúp các cơ quan quốc tế đánh giá đầy đủ hơn tình hình quyền con người tại quốc gia.
NHRI cũng có thể hỗ trợ cơ quan nhà nước chuyển hóa khuyến nghị quốc tế thành chính sách trong nước; xác định cơ quan chịu trách nhiệm; xây dựng chỉ số; theo dõi tiến độ và công bố mức độ thực hiện.
Bên cạnh đó, NHRI giữ vai trò cầu nối giữa Nhà nước và xã hội dân sự. Cơ quan có thể tổ chức tham vấn, đối thoại và điều trần công khai; tạo điều kiện để những nhóm ít có khả năng tham gia hoạch định chính sách trình bày quan điểm.
Vai trò cầu nối không có nghĩa NHRI phải luôn giữ thái độ trung lập giữa người bị xâm phạm quyền và cơ quan công quyền. Khi có chứng cứ rõ ràng về vi phạm, cơ quan phải bảo vệ tiêu chuẩn quyền con người và đưa ra kiến nghị độc lập. Đối thoại là phương thức hoạt động; còn căn cứ đánh giá vẫn phải là pháp luật và các nghĩa vụ quyền con người.
Thiết chế Nhân quyền Quốc gia có thể được tổ chức theo nhiều mô hình. GANHRI ghi nhận những mô hình phổ biến gồm ủy ban nhân quyền; cơ quan thanh tra nhân quyền hoặc người bảo vệ công dân; cơ quan tư vấn; viện hoặc trung tâm nhân quyền và những thiết chế kết hợp.[3]
– Mô hình ủy ban nhân quyền thường gồm nhiều thành viên, có chủ tịch và các ủy viên phụ trách những lĩnh vực khác nhau. Ưu điểm của mô hình này là có khả năng bảo đảm tính đa nguyên; tập hợp chuyên gia từ nhiều lĩnh vực và ra quyết định trên cơ sở thảo luận tập thể.
Ủy ban nhân quyền có thể được giao đồng thời chức năng tư vấn, giám sát, giáo dục, điều tra và giải quyết khiếu nại. Tuy nhiên, nếu số lượng thành viên quá lớn hoặc cơ chế ra quyết định phức tạp thì hoạt động của cơ quan có thể trở nên chậm chạp.
– Mô hình thanh tra nhân quyền hoặc người bảo vệ công dân thường do một người đứng đầu, được Quốc hội bầu hoặc bổ nhiệm theo thủ tục đặc biệt. Cơ quan tập trung vào việc giải quyết khiếu nại của người dân đối với cơ quan hành chính và phòng ngừa lạm quyền.
Ưu điểm của mô hình này là cơ cấu gọn, trách nhiệm rõ ràng và thủ tục linh hoạt. Hạn chế là quyền lực và uy tín của cơ quan có thể phụ thuộc lớn vào một cá nhân; đồng thời khó bảo đảm tính đa nguyên nếu không có hội đồng tư vấn hoặc cơ chế tham vấn rộng rãi.
– Mô hình cơ quan tư vấn hoặc hội đồng nhân quyền chủ yếu nghiên cứu, góp ý pháp luật, chính sách và cung cấp báo cáo cho Nhà nước. Cơ quan có thể có thành phần rộng, bao gồm giới học thuật, luật sư, tổ chức nghề nghiệp và đại diện xã hội.
Tuy nhiên, nếu chỉ có chức năng tư vấn mà không có quyền giám sát, tiếp cận thông tin hoặc phản ứng trước vi phạm thì khả năng bảo vệ quyền trên thực tế có thể bị hạn chế.
– Mô hình viện hoặc trung tâm nhân quyền thường tập trung vào nghiên cứu, đào tạo, dữ liệu và giáo dục. Thiết chế này có thể đóng góp quan trọng vào việc phát triển tri thức nhưng cần được trao thêm chức năng bảo vệ nếu muốn đáp ứng đầy đủ yêu cầu đối với NHRI.
– Mô hình kết hợp tích hợp nhiều chức năng hoặc nhiều thiết chế trong cùng một cơ quan. Ví dụ, một cơ quan có thể vừa là thanh tra hành chính, vừa là cơ chế phòng ngừa tra tấn, vừa thực hiện nhiệm vụ của cơ quan nhân quyền quốc gia.
Mô hình kết hợp có ưu điểm là tận dụng bộ máy và giảm chồng chéo. Tuy nhiên, pháp luật phải bảo đảm nhiệm vụ quyền con người không bị xem nhẹ so với những chức năng khác; ngân sách, nhân sự và cơ chế ra quyết định phải đủ để cơ quan thực hiện toàn bộ nhiệm vụ.
Không có mô hình nào phù hợp với tất cả các quốc gia. Mỗi nước có thể lựa chọn cơ cấu phù hợp với hệ thống hiến pháp, truyền thống pháp luật, quy mô dân số và nhu cầu bảo vệ quyền. Tuy nhiên, dù lựa chọn mô hình nào, cơ quan vẫn phải đáp ứng những tiêu chuẩn tối thiểu của Nguyên tắc Paris.
3. Tiêu chuẩn và điều kiện để Thiết chế Nhân quyền Quốc gia hoạt động thực chất
Tiêu chuẩn quốc tế quan trọng nhất đối với Thiết chế Nhân quyền Quốc gia là Nguyên tắc Paris, có tên đầy đủ là Các nguyên tắc liên quan đến địa vị của cơ quan quốc gia về thúc đẩy và bảo vệ quyền con người. Nguyên tắc được Đại hội đồng Liên Hợp Quốc thông qua tại Nghị quyết số 48/134 ngày 20/12/1993.
Theo Nguyên tắc Paris, NHRI phải được trao thẩm quyền thúc đẩy và bảo vệ quyền con người; có nhiệm vụ rộng nhất có thể; cơ sở pháp lý vững chắc; thành phần đa nguyên; nguồn lực đầy đủ và phương thức hoạt động độc lập.
GANHRI khái quát ba trụ cột chính của Nguyên tắc Paris là tính độc lập, tính đa nguyên và hiệu quả hoạt động. Các nguyên tắc này là tiêu chuẩn tối thiểu để một NHRI được xem là đáng tin cậy và có khả năng hoạt động hiệu quả.[4]
Trước hết, cơ quan phải có nhiệm vụ đủ rộng. Phạm vi hoạt động không nên chỉ giới hạn ở tuyên truyền hoặc một nhóm quyền nhất định. NHRI phải có khả năng xem xét toàn bộ các quyền dân sự, chính trị, kinh tế, xã hội và văn hóa; đồng thời chú ý đến quyền của những nhóm có nguy cơ bị phân biệt đối xử.
Nhiệm vụ và quyền hạn phải được ghi nhận trong Hiến pháp hoặc luật. Cơ sở pháp lý này giúp bảo đảm cơ quan không dễ dàng bị giải thể, thay đổi nhiệm vụ hoặc thu hẹp thẩm quyền bằng một quyết định hành chính.
Luật thành lập cần quy định rõ quyền tư vấn, giám sát, yêu cầu cung cấp thông tin, công bố báo cáo và hợp tác với các cơ chế quốc tế. Trường hợp cơ quan được giao giải quyết khiếu nại, luật phải xác định cụ thể phạm vi thẩm quyền, thủ tục, quyền điều tra và giá trị của kết luận.
NHRI phải có tính độc lập về pháp lý và tổ chức. Cơ quan cần được tự xác định chương trình công tác; lựa chọn vụ việc; tiến hành điều tra; ban hành báo cáo và công bố quan điểm mà không phải xin phép Chính phủ hoặc cơ quan bị giám sát.
Độc lập không có nghĩa NHRI đứng ngoài Nhà nước hoặc không chịu trách nhiệm giải trình. Cơ quan vẫn phải sử dụng ngân sách minh bạch; chịu kiểm toán; báo cáo hoạt động và tuân thủ pháp luật. Tuy nhiên, những cơ chế này không được sử dụng để can thiệp vào nội dung điều tra hoặc gây áp lực buộc cơ quan thay đổi kết luận.
Tính độc lập phải được bảo đảm cả trong văn bản pháp luật và thực tiễn. Một đạo luật có thể tuyên bố cơ quan độc lập nhưng nếu Chính phủ toàn quyền bổ nhiệm, miễn nhiệm thành viên; kiểm soát ngân sách và ngăn cản công bố báo cáo thì sự độc lập đó chỉ mang tính hình thức.
Thành viên của NHRI phải có nhiệm kỳ ổn định và chỉ bị miễn nhiệm trên những căn cứ được pháp luật quy định rõ. Nếu thành viên có thể bị thay thế bất cứ lúc nào vì đưa ra quan điểm phê bình thì cơ quan không thể thực hiện hoạt động giám sát một cách khách quan.
Quá trình tuyển chọn và bổ nhiệm phải công khai, minh bạch và có sự tham gia rộng rãi. Tiêu chuẩn chuyên môn, đạo đức, xung đột lợi ích và căn cứ miễn nhiệm phải được quy định cụ thể.
NHRI còn phải bảo đảm tính đa nguyên. Thành phần cơ quan hoặc các cơ chế tư vấn phải phản ánh sự đa dạng của xã hội; có sự tham gia của giới luật gia, chuyên gia, cơ sở nghiên cứu, tổ chức xã hội, tổ chức nghề nghiệp và đại diện các cộng đồng.
Tính đa nguyên giúp cơ quan không bị chi phối bởi một bộ, ngành hoặc một nhóm lợi ích. Những thành viên có kinh nghiệm và xuất thân khác nhau có thể giúp NHRI hiểu rõ hơn tác động của pháp luật đối với phụ nữ, trẻ em, người khuyết tật, người dân tộc thiểu số, người lao động và các nhóm khác.
Đại diện Chính phủ có thể tham gia hoạt động tư vấn hoặc phối hợp nhưng không nên kiểm soát cơ quan hoặc có quyền biểu quyết quyết định các kết luận giám sát. Chủ thể bị giám sát không thể đồng thời nắm quyền quyết định trong cơ quan giám sát.
Một điều kiện rất quan trọng là nguồn lực đầy đủ. NHRI cần có ngân sách ổn định; nhân sự chuyên môn; trụ sở; công nghệ; điều kiện khảo sát và khả năng tiếp cận người dân tại các địa phương.
Cơ quan được trao nhiệm vụ rộng trên phạm vi toàn quốc nhưng chỉ có một số ít nhân viên và không đủ kinh phí điều tra sẽ không thể hoạt động thực chất. Vì vậy, tính độc lập về ngân sách không chỉ là quyền tự chủ chi tiêu mà còn bao gồm việc được cung cấp nguồn lực tương xứng với nhiệm vụ.
NHRI phải có quyền thu thập thông tin và điều tra phù hợp. Cơ quan cần có khả năng gặp người khiếu nại; yêu cầu cơ quan nhà nước giải trình; tiếp cận hồ sơ; tổ chức khảo sát và làm việc với các chủ thể liên quan.
Nếu pháp luật cho phép cơ quan giám sát nơi giam giữ, NHRI phải có quyền tiếp cận địa điểm; lựa chọn người cần gặp và tiến hành phỏng vấn riêng. Nếu mọi chuyến thăm đều phải được cơ quan quản lý chấp thuận trước thì hiệu quả giám sát sẽ bị hạn chế.
Cơ quan phải được tự do công bố báo cáo và khuyến nghị. Báo cáo thường niên cần được gửi đến Quốc hội hoặc cơ quan có thẩm quyền và công khai cho người dân. Ngoài ra, NHRI phải có quyền ban hành báo cáo chuyên đề hoặc tuyên bố khẩn cấp khi phát hiện vấn đề nghiêm trọng.
Cơ quan bị kiến nghị cần có nghĩa vụ phản hồi trong một thời hạn hợp lý. Nếu không thực hiện khuyến nghị, cơ quan đó phải giải thích lý do. Cơ chế phản hồi không biến khuyến nghị của NHRI thành bản án nhưng giúp nâng cao trách nhiệm giải trình và hạn chế việc cơ quan công quyền bỏ qua kết luận giám sát.
NHRI phải duy trì quan hệ hợp tác với xã hội dân sự và hệ thống quốc tế. Cơ quan không thể hoạt động hiệu quả nếu chỉ trao đổi với các bộ, ngành mà không tiếp xúc người dân, tổ chức xã hội, báo chí, trường đại học và cộng đồng bị ảnh hưởng.
Sự tham gia của xã hội dân sự giúp cơ quan tiếp cận những vấn đề mà số liệu chính thức chưa phản ánh; kiểm chứng thông tin và đánh giá việc thực hiện khuyến nghị trên thực tế.
Ở cấp quốc tế, NHRI có thể tham gia GANHRI và các mạng lưới khu vực; cung cấp thông tin cho Hội đồng Nhân quyền, các cơ quan điều ước và thủ tục đặc biệt. Nguyên tắc Paris yêu cầu cơ quan hợp tác với Liên Hợp Quốc, các tổ chức khu vực và các thiết chế nhân quyền của quốc gia khác.
Việc đáp ứng Nguyên tắc Paris được đánh giá thông qua cơ chế công nhận của GANHRI. Cơ quan tuân thủ đầy đủ được công nhận hạng A; cơ quan chỉ tuân thủ một phần được công nhận hạng B.[5]
NHRI hạng A được tham gia độc lập tại Hội đồng Nhân quyền Liên Hợp Quốc, các cơ quan trực thuộc và một số cơ chế của Đại hội đồng; được trở thành thành viên đầy đủ, có quyền biểu quyết và đảm nhiệm vị trí quản trị trong GANHRI.
Việc công nhận không chỉ dựa trên văn bản pháp luật. Tiểu ban Công nhận còn xem xét hoạt động thực tế như quy trình bổ nhiệm; mức độ độc lập; việc công bố báo cáo; phản ứng trước vi phạm; quan hệ với xã hội dân sự và cách cơ quan sử dụng những quyền hạn đã được pháp luật trao.
Một NHRI có luật tổ chức tương đối đầy đủ nhưng không hoạt động; không lên tiếng trước các vấn đề nghiêm trọng hoặc phụ thuộc vào Chính phủ trong thực tế vẫn có thể bị đánh giá là chưa tuân thủ đầy đủ Nguyên tắc Paris.
Ngược lại, việc được công nhận hạng A không phải là sự bảo đảm vĩnh viễn. Cơ quan phải được đánh giá lại định kỳ; có thể bị hạ hạng nếu pháp luật bị sửa đổi theo hướng làm suy yếu tính độc lập hoặc hoạt động thực tế không còn đáp ứng tiêu chuẩn quốc tế.
Có thể thấy, việc thành lập NHRI chỉ là bước đầu. Hiệu quả thực sự phụ thuộc vào mức độ tin cậy của người dân; sự độc lập của thành viên; năng lực điều tra; khả năng tiếp cận cộng đồng và trách nhiệm của cơ quan nhà nước trong việc phản hồi các khuyến nghị.
Một thiết chế có thể có tên gọi trang trọng nhưng không có quyền tiếp cận thông tin; không đủ ngân sách; không được công bố báo cáo hoặc người dân không biết đến sự tồn tại của cơ quan thì không thể tạo ra sự bảo vệ quyền thực chất.
Ngược lại, một NHRI độc lập và hoạt động hiệu quả có thể phòng ngừa vi phạm; giúp Nhà nước phát hiện những điểm bất hợp lý trong pháp luật; hỗ trợ nạn nhân; tạo kênh đối thoại và thúc đẩy các cơ quan công quyền thực hiện tốt hơn trách nhiệm quyền con người.
Kết luận
Thiết chế Nhân quyền Quốc gia là một cơ quan nhà nước độc lập, được thành lập trên cơ sở Hiến pháp hoặc luật để thực hiện nhiệm vụ thúc đẩy và bảo vệ quyền con người trong phạm vi quốc gia. Thiết chế này không phải là cơ quan của Chính phủ, tòa án hay tổ chức phi chính phủ mà giữ vị trí đặc biệt giữa Nhà nước và xã hội; đồng thời kết nối cơ chế bảo vệ quyền trong nước với hệ thống nhân quyền quốc tế. NHRI có thể thực hiện nhiều chức năng như tư vấn pháp luật, giám sát tình hình quyền con người, tiếp nhận khiếu nại, điều tra vi phạm, giáo dục và theo dõi việc thực hiện các khuyến nghị quốc tế. Mặc dù có thể được tổ chức dưới nhiều mô hình khác nhau, một Thiết chế Nhân quyền Quốc gia thực chất phải đáp ứng Nguyên tắc Paris về nhiệm vụ rộng, độc lập, đa nguyên, nguồn lực, quyền điều tra và hiệu quả hoạt động. Giá trị của thiết chế không nằm ở tên gọi mà nằm ở khả năng bảo vệ người dân, giám sát quyền lực công và thúc đẩy những thay đổi cụ thể trong pháp luật cũng như thực tiễn.
Danh mục tài liệu tham khảo
[1] Asia Pacific Forum of National Human Rights Institutions, Fact Sheet 1: What Are National Human Rights Institutions?, https://asiapacificforum.net/resources/fact-sheet-1-what-are-national-human-rights-institutions, truy cập ngày 12/7/2026.
[2] Office of the United Nations High Commissioner for Human Rights, National Human Rights Institutions: History, Principles, Roles and Responsibilities, Professional Training Series No. 4/Rev.1, https://www.ohchr.org/en/publications/policy-and-methodological-publications/national-human-rights-institutions-history, truy cập ngày 12/7/2026.
[3] Global Alliance of National Human Rights Institutions, National Human Rights Institutions, https://ganhri.org/nhri/, truy cập ngày 12/7/2026.
[4] Global Alliance of National Human Rights Institutions, Paris Principles, https://ganhri.org/paris-principles/, truy cập ngày 12/7/2026.
[5] Global Alliance of National Human Rights Institutions, Accreditation, https://ganhri.org/accreditation/, truy cập ngày 12/7/2026.
Để lại một phản hồi