Quyền bề mặt khi so sánh với quyền sử dụng đất theo pháp luật hiện hành

Dưới đây là một số suy nghĩ về quyền bề mặt khi so sánh với quyền sử dụng đất theo pháp luật hiện hành của tác giả. Mong bạn đọc cho ý kiến xây dựng.

1. Quyền bề mặt trong pháp luật dân sự Việt Nam

Quyền bề mặt là khái niệm tồn tại từ lâu trong pháp luật La Mã, theo đó, quyền bề mặt được định nghĩa là quyền sử dụng bề mặt đất để tạo lập các tài sản gắn liền với đất và quyền bề mặt ở đây chỉ được sử dụng với mục đích duy nhất là xây dựng công trình. Mỗi công trình xây dựng đều được coi là một phần của đất mà nó được đặt trên. Vì vậy, theo cách hiểu ban đầu thì “quyền bề mặt” là quyền sử dụng bề mặt đất để tạo lập các tài sản gắn liền với đất và một người có thể có quyền bề mặt bằng cách thỏa thuận với chủ sở hữu đất cho phép xây dựng công trình trên đó, bằng cách như vậy, người đó có được quyền bề mặt. Họ phải thanh toán một chi phí hợp lý cho chủ đất theo thỏa thuận, đó là tiền thuê đất. 

Như vậy, từ cách hiểu về quyền bề mặt với phạm vi hẹp trong luật La Mã là quyền sử dụng đất để xây dựng công trình. Ngày nay, cách hiểu về quyền bề mặt trong pháp luật các quốc gia trên thế giới đã có phạm vi rộng hơn, nguyên nhân do sự mở rộng trong mục đích của việc sử dụng đất của người có quyền bề mặt. Đó là không những để tạo lập công trình mà còn để tạo lập bất cứ loại tài sản nào gắn liền với đất. Hơn nữa, quyền bề mặt cũng đã được mở rộng phạm vi thực hiện quyền đến cả phần không gian nằm trong lòng đất.[1]

Tiếp thu quan điểm này, lần đầu tiên, Bộ luật dân sự năm 2015 đã quy định minh thi “Quyền bề mặt” tại Mục 3 Chương XIV Phần thứ hai. Mặc dù có sự khác biệt nhất định về quyền bề mặt trong hệ thống pháp luật Việt Nam và trong hệ thống pháp luật của một số quốc gia trên thế giới thừa nhận quyền tư hữu đối với đất đai, nhưng nhìn chung với các điều khoản từ Điều 267 đến Điều 273 Bộ luật dân sự năm 2015 đã thể hiện được bản chất và các đặc tính của quyền bề mặt. Theo Điều 267 Bộ luật dân sự năm 2015, quyền bề mặt được hiểu là một vật quyền được hình thành nhằm cho phép một người có quyền “đối với mặt đất, mặt nước, khoảng không gian trên mặt đất, mặt nước và lòng đất mà quyền sử dụng đất đó thuộc về chủ thể khác”. Như vậy, có thể nhận thấy quyền bề mặt là một vật quyền sử dụng bởi nó cho phép một người không phải là người có quyền sử dụng đất được thực hiện trực tiếp các quyền năng tương tự quyền của chủ sở hữu lên mặt đất, mặt nước, khoảng không gian trên mặt đất, mặt nước, lòng đất mà quyền sử dụng đất đó thuộc về chủ thể khác và quyền năng này cũng cho phép người có quyền đối kháng với tất cả mọi người (Điều 269 Bộ luật dân sự năm 2015). Quyền bề mặt là vật quyền sử dụng có đầy đủ các thành tố của quyền sở hữu, điều đó có nghĩa là người có quyền bề mặt không chỉ có quyền sử dụng, quyền hưởng lợi mà còn có cả quyền định đoạt đối tượng của quyền bề mặt (Khoản 2 Điều 271 Bộ luật dân sự năm 2015) trong khi những người có vật quyền sử dụng khác như quyền hưởng dụng hay quyền địa dịch chỉ có thể có một số thành tố nhất định của quyền sở hữu như quyền sử dụng hoặc quyền hưởng lợi. Nói cách khác, nếu như xem quyền hưởng dụng và quyền địa dịch như những lát cắt dọc của quyền sở hữu thì quyền bề mặt được xem như lát cắt ngang của quyền sở hữu và là ngoại lệ của nguyên tắc “superficies solo cedit” (nguyên tắc cho rằng những gì gắn với đất đều thuộc về chủ sở hữu đất và do đó không cho phép tách riêng quyền sở hữu đất và quyền sở hữu các bất động sản trên một thửa đất). Có thể thấy, Bộ luật dân sự 2015 điều chỉnh quyền bề mặt cũng tương tự như điều chỉnh đối với quyền sở hữu. Điều này cũng được chứng minh qua việc quyền bề mặt cũng có thể chịu những gánh nặng bởi những vật quyền khác tương tự như quyền sở hữu (khoản 1 Điều 271 Bộ luật dân sự năm 2015) và khả năng tạo ra các vật quyền khác tương tự như quyền sở hữu. Quyền bề mặt cho phép người có quyền có được quyền sở hữu một công trình xây dựng hay cây cối nhưng không phải mua quyền sử dụng đất xây dựng công trình xây dựng hoặc để trồng trọt. Tuy nhiên, quyền bề mặt là quyền mang tính thời hạn, theo đó thời hạn của quyền bề mặt có thể được xác định trước hoặc không nhưng không thể vượt quá thời hạn của quyền sử dụng đất.[2]

2. Một số đánh giá về quyền bề mặt và quyền sử dụng đất.

Với khái niệm “Quyền bề mặt” trên đây, có thể thấy, sự hình thành một loại tài sản mới độc lập với quyền sử dụng đất được các nhà làm luật hy vọng sẽ giúp bảo đảm quyền lợi bền vững, lâu dài cho những người đầu tư vào đất mà không có quyền sử dụng đất; đồng thời giúp hạn chế và giải quyết các khiếu kiện, tranh chấp của người sử dụng đất khi có đất bị thu hồi đất. Theo đó, người sử dụng đất thay vì bị thu hồi đất sẽ có thể thỏa thuận để chỉ phải chuyển giao “Quyền bề mặt” cho Nhà nước, trong khi vẫn được sở hữu quyền sử dụng đất. Tuy nhiên, như đã nói, khái niệm “quyền bề mặt” là khái niệm có nguồn gốc từ những Nhà nước thừa nhận chế độ sở hữu tư nhân về đất đai. Theo đó, “quyền bề mặt” là quyền phát sinh từ tài sản là đất đai. Tuy nhiên, tại Việt Nam, với chế độ sở hữu toàn dân về đất đai và Nhà nước là đại diện chủ sở hữu; trên cơ sở thẩm quyền luật định, Nhà nước sẽ trao quyền sử dụng đất cho các chủ thể khác nhau trong xã hội sử dụng. Do đó, “quyền bề mặt” nếu hiểu theo đúng tinh thần trong các pháp luật các nước công nhận chế độ sở hữu tư nhân thì sẽ tương đồng với quyền sử dụng đất trong pháp luật đất đai và dân sự Việt Nam. Vậy, việc quy định quyền bề mặt liệu có thực sự cần thiết trong khuông khổ pháp lý của Việt Nam nếu không có những quy định hướng dẫn đặc thù và phù hợp. Bên cạnh đó, việc duy trì song song hai khái niệm này sẽ tồn tại một số hạn chế, tiêu biểu như:

2.1. Về chủ thể có quyền 

Có thể thấy, chủ thể có quyền sử dụng đất được điều chỉnh bởi các quy định khắt khe trong pháp luật đất đai, theo đó chỉ bao gồm 07 nhóm chủ thể có quyền sử dụng đất thông qua được Nhà nước giao, cho thuê, công nhận quyền hoặc nhận chuyển quyền. Trong khi đó, chủ thể có quyền bề mặt được xác định trong pháp luật dân sự theo hướng tự do, mở rộng, theo đó các chủ thể có thể có quyền bề mặt thông qua các quy định của luật, theo thỏa thuận hoặc theo di chúc. Hệ quả của sự khác nhau này có thể dẫn tới hiện tượng “lách luật” khi một số chủ thể theo pháp luật đất đai không được sử dụng đất nhưng có thể thông qua “Quyền bề mặt” để khai thác và sử dụng đất một cách hợp pháp mà không phải chịu các điều kiện của pháp luật đất đai.

2.2. Thực hiện các quyền của chủ sở hữu

Hiện tại, “quyền bề mặt” vẫn bị giới hạn trong thời hạn sử dụng đất, theo đó chủ sở hữu “quyền bề mặt” chỉ có quyền sở hữu với tài sản tương tự với quyền sở hữu đối với tài sản gắn liền với đất của chủ sở hữu tài sản được cấp Giấy chứng nhận quyền sở hữu tài sản gắn liền với đất. Tuy nhiên, pháp luật đất đai có những quy định rất ngặt nghèo trong việc thực hiện các chuyển nhượng đối với quyền sử dụng đất; trong khi đó, pháp luật dân sự chưa có những quy định cụ thể về thực hiện quyền của chủ sở hữu đối với quyền bề mặt. Theo đó, về cơ bản chủ sở hữu quyền bề mặt có quyền tự do thực hiện chuyển nhượng loại tài sản này. Điều này là không hợp lý bởi về giá trị quyền bề mặt là tương tự quyền sử dụng đất khi cho phép chủ thể có toàn quyền khai thác và sử dụng đối với mặt đất.

2.3. Thiếu các quy định hướng dẫn cụ thể trong triển khai thực hiện Quyền bề mặt

Nếu như quyền sử dụng đất đã được pháp luật quy định rất cụ thể về trình tự, thủ tục và hình thức sử dụng thì các quy định pháp luật về quyền bề mặt còn khá sơ sài và còn nhiều hạn chế, cụ thể:

– Thứ nhất, trong mối quan hệ đối với người sử dụng đất, quyền bề mặt sẽ được chuyển nhượng dưới hình thức bán hay cho thuê. Nếu dưới hình thức cho thuê trả tiền hằng năm thì quyền sở hữu đối với tài sản trên đất của chủ thể có quyền bề mặt có được toàn vẹn hay bị hạn chế, và chủ sử dụng đất có quyền gì đối với tài sản gắn liền với đất do chủ sở hữu quyền bề mặt tạo dựng hay không, hoạt động tặng cho các tài sản này có được thực hiện một cách thông thường  hay không?

– Thứ hai, hiện tại các quy định của pháp luật đất đai chưa có những quy định cụ thể về hình thức ghi nhận, cách thức đăng ký quyền sở hữu đối với tài sản gắn liền với đất của các chủ thể sở hữu quyền bề mặt. Về cơ bản, việc triển khai trên thực tế các quyền của chủ sở hữu của người có quyền bề mặt mới chỉ dừng lại trên lý thuyết và chưa thể được triển khai thực sự trên thực tế.

– Thứ ba, về bản chất quyền bề mặt không khác gì quyền khai thác sử dụng đất, tuy nhiên trong khi các quyền của chủ sử dụng đất được quy định rất cụ thể và chi tiết, cùng với đó là các trình tự, thủ tục đăng ký cụ thể thì quyền bề mặt lại chỉ có những quy định mang tính chất chung chung và định hướng, chưa có quy định cụ thể về trình tự, thủ tuc, cơ chế đăng ký hay công khai quyền cho bên thứ ba. Bên cạnh đó là hàng loạt sự thiếu vắng các quy định hướng dẫn triển khai những vấn đề liên quan đến quyền bề mặt như việc tính toán chi phí chuyển giao quyền bề mặt, mức chuyển nhượng quyền bề mặt thế nào là hợp lý để hài hoà lợi ích cho các bên giữa chủ sở hữu đất và người có quyền bề mặt, giữa người được cấp quyền bề mặt lần đầu và những người tiếp sau; xác định trách nhiệm của những người được cấp quyền bề mặt đối với việc bảo vệ, quản lý tài sản chung hoặc trách nhiệm bồi thường thiệt hại xảy ra đối với bề mặt đất hoặc bề mặt bất động sản.[3]

2.4. Tiềm ẩn nhiều tranh chấp mới về đất đai

Các quy định về quyền bề mặt còn quá nhiều bất cập và tiềm ẩn nguy cơ làm xáo trộn các hoạt động chuyển nhượng quyền sử dụng đất trong tương lai. Trên thực tế, việc mở ra khái niệm “quyền bề mặt” làm phức tạp việc xác định quyền sở hữu đối với các tài sản gắn liền trên đất. Thực tế hiện này, các quy định mới về quyền bề mặt vẫn chưa được phổ biến và hướng dẫn cụ thể tới các cơ quan, tổ chức, cá nhân liên quan đến thực thi pháp luật (Toà án, Viện Kiểm sát, Cơ quan thi hành án, Thẩm phán, Kiểm sát viên, Luật sư,….), do đó, việc bảo vệ, giải quyết các tranh chấp liên quan đến quyền bề mặt sẽ gặp những khó khăn, lúng túng nhất định.

Việc xây dựng quyền bề mặt trong sử dụng đất sẽ dẫn đến hiện tượng cùng một quyền sử dụng đất nhưng có thể có nhiều chủ thể cùng khai thác, sử dụng trong cùng một thời điểm vì quyền bề mặt cho phép nhiều chủ thể cùng thực hiện khai thác khi phân tách việc sử dụng đất thành khai thác trên mặt đất, mặt nước, khoảng không gian trên mặt đất, mặt nước và lòng đất. Theo đó, trường hợp chủ sử dụng đất sở hữu diện tích ao hồ thì đồng thời có thể cho khai thác diện tích lòng ao để thả cá, thuê mặt nước để trồng sen và thuê không gian trên nước để làm nhà hàng… Những quyền sở hữu của các đối tượng này có mối quan hệ mật thiết, gắn bó với nhau và việc chuyển quyền sở hữu của một trong các chủ thể này cũng có thể làm ảnh hưởng tới việc thực hiện quyền của chủ thể kia. Phân tích một ví dụ cụ thể như sau: A là chủ sở hữu đất, B được cấp quyền bề mặt nuôi cá và trồng hoa sen trong ao nằm trong mảnh đất trên của A, C được cấp quyền bề mặt xây nhà sàn, kinh doanh ăn uống trên mặt ao, D được cấp quyền xây cầu vượt phía bên trên mảnh đất. Như vậy, sẽ khó khăn trong việc xác định trách nhiệm bồi thường của B, C, D nếu mảnh đất của A bị ô nhiễm nguồn nước, bởi B, C, D đều thực hiện hoạt động nhất định khác nhau để khai thác bề mặt của mảnh đất. Hơn nữa, còn có khó khăn trong việc xác định trách nhiệm bồi thường, trách nhiệm trong việc quản lý, sử dụng bề mặt giữa các chủ sở hữu quyền bề mặt khác nhau. Pháp luật cũng chưa có quy định về sự ràng buộc trách nhiệm của những chủ sở hữu quyền bề mặt khác nhau trên cùng một diện tích đất hay bất động sản. Theo ví dụ trên, C kinh doanh nhà hàng nhưng không được làm nguy hại đến cá và hoa sen (Ví dụ: không được xả nước thải xuống ao làm chết cá và hoa sen). B nuôi cá và hoa sen không được gây ảnh hưởng đến kinh doanh nhà hàng của C (Ví dụ: làm nước hôi thối để khách không đến nhà hàng ăn uống được). D thực hiện xây cầu nhưng không gây nguy hại cho người kinh doanh nhà hàng, người nuôi cá và hoa sen (Ví dụ: không làm ô nhiễm không khí). Những vấn đề đã nêu trên đều tiềm ẩn nguy cơ tranh chấp nhưng dường như chưa được quy định để giải quyết. [4]

3. Một số suy nghĩ đề xuất

Thực tế cho thấy, tính tới thời điểm hiện tại, đã hơn 01 năm Bộ luật dân sự có hiệu lực triển khai nhưng quyền bề mặt vẫn chưa thực sự đi vào cuộc sống. Các cơ quan nhà nước và cả người dân vẫn chưa thể thực sự áp dụng Quyền bề mặt trong các giao dịch liên quan đến đất đai. Có thể thấy, nếu tiếp tục duy trì song song 02 loại tài sản (Quyền sử dụng đất và Quyền bề mặt) như hiện nay thì với các quy định pháp luật hiện hành, việc triển khai “Quyền bề mặt” là khó khả thi và tiềm ẩn nhiều hệ quả khó lường trong duy trì tính ổn định. Theo đó, để quyền bề mặt có thể đáp ứng các kỳ vọng nhằm giải quyết những tồn tại trong thực tế sử dụng đất của nước ta hiện nay; đồng thời có thể triển khai một cách thuận lợi, thống nhất trên thực tế, bản thân các cơ quan quản lý nhà nước cần khẩn trương ban hành các văn bản quy phạm hướng dẫn chi tiết các trình tự, thủ tục thực hiện quyền bề mặt tương ứng như đăng ký sở hữu, chuyển nhượng, thu hồi… Bên cạnh đó, pháp luật đất đai cũng phải có sự điều chỉnh nhằm đưa ra các quy định điều chỉnh loại tài sản mới này một cách phù hợp. Những đòi hỏi trên đều đòi hỏi một khối lượng thời gian, công sức nghiên cứu khổng lồ và tốn kém.

Do đó, theo suy nghĩ của tác giả, trước khi thực sự áp dụng “Quyền bề mặt” vào cuộc sống cần có sự thí điểm tổ chức áp dụng loại tài sản này trong một số dự án có sử dụng đất của Nhà nước để từ đó có những điều chỉnh, đánh giá về mặt pháp lý, cũng như hiệu quả trên thực tế của loại tài sản này một cách phù hợp, khách quan.

Nguồn: Cổng thông tin điện tử Bộ Tư pháp (www.moj.gov.vn)

[1] https://thongtinphapluatdansu.edu.vn/2017/11/17/quyen-be-mat-theo-quy-dinh-cua-bo-luat-dn-su-viet-nam-2015/

[2] Tài liệu tham khảo trong bồi dưỡng kiến thức chuyên sâu về lĩnh vực dân sự, Hà Nội năm 2018, trang 32-33

[3] http://tapchitoaan.vn/bai-viet/cong-dan-va-phap-luat-2/vi-vay-viec-tiep-can-o-cac-goc-do-khac-nhau-ca-ve-mat-ly-luan-quy-dinh-cua-phap-luat-cac-quy-dinh-quoc-te-co-lien-quan-nhu-cong-uoc-newyork-luat-mau-uncitral-binh-luan-an-la-rat-can-thie

[4] http://tapchitoaan.vn/bai-viet/cong-dan-va-phap-luat-2/vi-vay-viec-tiep-can-o-cac-goc-do-khac-nhau-ca-ve-mat-ly-luan-quy-dinh-cua-phap-luat-cac-quy-dinh-quoc-te-co-lien-quan-nhu-cong-uoc-newyork-luat-mau-uncitral-binh-luan-an-la-rat-can-thie