Phân tích nội hàm nghĩa vụ quốc gia về quyền con người

[Hocluat.vn] Trong pháp luật quốc tế về quyền con người, việc một quốc gia công nhận quyền con người mới chỉ là điểm khởi đầu. Điều quan trọng hơn là quốc gia phải chuyển sự công nhận ấy thành pháp luật, chính sách, cơ chế bảo vệ và những điều kiện thực tế để mọi cá nhân có thể thụ hưởng quyền. Vì vậy, nghĩa vụ quốc gia về quyền con người không chỉ được hiểu là nghĩa vụ không xâm phạm quyền mà còn bao gồm trách nhiệm ngăn chặn hành vi xâm hại từ chủ thể khác, chủ động hỗ trợ cá nhân thực hiện quyền và thiết lập cơ chế khắc phục khi quyền bị vi phạm. Nội hàm của nghĩa vụ này thường được phân tích thông qua ba cấp độ cơ bản gồm: nghĩa vụ tôn trọng, nghĩa vụ bảo vệ và nghĩa vụ thực hiện quyền con người.

1. Khái quát về nghĩa vụ quốc gia đối với quyền con người

Nghĩa vụ quốc gia về quyền con người là tổng thể những yêu cầu pháp lý mà pháp luật quốc tế đặt ra đối với quốc gia nhằm bảo đảm các quyền và tự do cơ bản của con người được thừa nhận, tôn trọng, bảo vệ và thực hiện trong thực tế. Quốc gia không chỉ có trách nhiệm xây dựng các quy định pháp luật ghi nhận quyền mà còn phải tổ chức bộ máy, phân bổ nguồn lực, kiểm soát hoạt động của cơ quan công quyền và xử lý những hành vi xâm phạm quyền.

Trong cơ chế pháp luật quốc tế hiện đại, quốc gia là chủ thể chịu trách nhiệm chính trong việc bảo đảm quyền con người. Khi tham gia các điều ước quốc tế về quyền con người, quốc gia tự nguyện chấp nhận những nghĩa vụ pháp lý nhất định; đồng thời phải thực hiện các nghĩa vụ đó một cách thiện chí theo nguyên tắc chung của pháp luật điều ước quốc tế.

Điều 2 Công ước quốc tế về các quyền dân sự và chính trị năm 1966 yêu cầu mỗi quốc gia thành viên phải tôn trọng và bảo đảm các quyền được Công ước ghi nhận đối với mọi cá nhân trong lãnh thổ và thuộc quyền tài phán của mình, không phân biệt chủng tộc, màu da, giới tính, ngôn ngữ, tôn giáo, quan điểm chính trị, nguồn gốc dân tộc, địa vị xã hội, tài sản, dòng dõi hoặc tình trạng khác. Quốc gia cũng phải ban hành những biện pháp lập pháp hoặc biện pháp cần thiết khác để thực hiện các quyền đó.

Đối với các quyền kinh tế, xã hội và văn hóa, Điều 2 Công ước quốc tế về các quyền kinh tế, xã hội và văn hóa năm 1966 yêu cầu quốc gia thành viên phải tiến hành các bước bằng tất cả biện pháp thích hợp, đặc biệt là biện pháp lập pháp; sử dụng tối đa các nguồn lực sẵn có; hướng tới việc từng bước đạt được sự thực hiện đầy đủ các quyền được Công ước ghi nhận.

Từ các quy định trên, nghĩa vụ quốc gia về quyền con người có thể được nhìn nhận dưới hai phương diện. Về phương diện tiêu cực, quốc gia phải kiềm chế, không được trực tiếp hoặc gián tiếp can thiệp trái pháp luật vào việc thụ hưởng quyền. Về phương diện tích cực, quốc gia phải chủ động áp dụng các biện pháp lập pháp, hành pháp, tư pháp, tài chính, giáo dục và xã hội để phòng ngừa vi phạm, hỗ trợ thực hiện quyền và khắc phục hậu quả.

Văn phòng Cao ủy Liên Hợp Quốc về quyền con người khái quát nghĩa vụ của quốc gia thành ba nhóm cơ bản: tôn trọng, bảo vệ và thực hiện quyền con người. Đây không phải là ba nghĩa vụ tách rời mà là ba cấp độ gắn bó chặt chẽ, cùng hướng tới mục tiêu cuối cùng là làm cho quyền con người được bảo đảm đầy đủ trong thực tế.

2. Nghĩa vụ tôn trọng quyền con người

Nghĩa vụ tôn trọng quyền con người yêu cầu quốc gia và các cơ quan nhà nước phải kiềm chế, không được trực tiếp hoặc gián tiếp cản trở, hạn chế hay xâm phạm việc thụ hưởng hợp pháp các quyền của cá nhân. Đây là cấp độ nghĩa vụ thể hiện rõ nhất yêu cầu giới hạn quyền lực nhà nước.

Nói cách khác, khi thực hiện nghĩa vụ tôn trọng, quốc gia phải bảo đảm rằng các cơ quan lập pháp, hành pháp, tư pháp, lực lượng vũ trang, cơ quan thực thi pháp luật, chính quyền địa phương và người thi hành công vụ không thực hiện những hành vi trái với các tiêu chuẩn quyền con người.

Chẳng hạn, đối với quyền sống, cơ quan nhà nước không được tùy tiện tước đoạt tính mạng của cá nhân; đối với quyền bất khả xâm phạm về thân thể, không được bắt, giam giữ người một cách tùy tiện; đối với quyền không bị tra tấn, người thi hành công vụ không được sử dụng nhục hình hoặc đối xử tàn bạo; đối với quyền tự do biểu đạt, quốc gia không được ngăn cản việc bày tỏ ý kiến chỉ vì ý kiến đó phê phán chính sách hoặc hoạt động của cơ quan công quyền.

Nghĩa vụ tôn trọng không chỉ áp dụng đối với các quyền dân sự và chính trị mà còn được đặt ra đối với các quyền kinh tế, xã hội và văn hóa. Nhà nước không được tùy tiện thu hồi nhà ở, cưỡng chế di dời trái pháp luật; không được cản trở một nhóm dân cư tiếp cận cơ sở y tế vì lý do phân biệt đối xử; không được tùy tiện đóng cửa cơ sở giáo dục hoặc ngăn cấm cá nhân tham gia đời sống văn hóa.

Về bản chất, đây là nghĩa vụ không can thiệp trái pháp luật. Tuy nhiên, không phải mọi sự can thiệp của Nhà nước đều cấu thành hành vi vi phạm quyền con người. Một số quyền có thể bị giới hạn trong những điều kiện nhất định nhằm bảo vệ an ninh quốc gia, trật tự công cộng, sức khỏe, đạo đức xã hội hoặc quyền và lợi ích hợp pháp của người khác.

Để một biện pháp hạn chế quyền được coi là phù hợp, biện pháp đó phải có cơ sở pháp luật rõ ràng; theo đuổi mục đích chính đáng; thực sự cần thiết; tương xứng với mục đích cần bảo vệ; không mang tính tùy tiện hoặc phân biệt đối xử. Việc lấy lý do bảo vệ danh dự của Nhà nước hay cán bộ để ngăn cản mọi ý kiến phê bình không đương nhiên được coi là một giới hạn hợp pháp đối với quyền tự do biểu đạt.

Ngay cả trong tình trạng khẩn cấp đe dọa sự sống còn của quốc gia, việc tạm đình chỉ một số nghĩa vụ cũng phải tuân thủ các điều kiện nghiêm ngặt của pháp luật quốc tế. Điều 4 Công ước quốc tế về các quyền dân sự và chính trị không cho phép đình chỉ một số quyền như quyền không bị tra tấn, quyền không bị bắt làm nô lệ, quyền không bị áp dụng hồi tố pháp luật hình sự, quyền được công nhận là một con người trước pháp luật và quyền tự do tư tưởng, tín ngưỡng, tôn giáo.

Nghĩa vụ tôn trọng còn đặt ra yêu cầu rà soát thường xuyên hệ thống pháp luật. Một quốc gia có thể không trực tiếp thực hiện hành vi xâm phạm nhưng vẫn vi phạm nghĩa vụ nếu tiếp tục duy trì một đạo luật, chính sách hoặc thủ tục hành chính có nội dung tước bỏ hay hạn chế quyền một cách không chính đáng.

Ví dụ, một quy định cho phép bắt giữ người mà không cần thông báo lý do hoặc không cho người bị bắt tiếp cận luật sư trong thời gian kéo dài có thể không phù hợp với quyền tự do thân thể và quyền được xét xử công bằng. Tương tự, quy định phân biệt mức hưởng dịch vụ công chỉ dựa trên giới tính, nguồn gốc dân tộc hoặc tình trạng xã hội có thể vi phạm nguyên tắc bình đẳng và không phân biệt đối xử.

Như vậy, nội hàm cốt lõi của nghĩa vụ tôn trọng là yêu cầu quyền lực nhà nước phải được đặt trong khuôn khổ pháp luật; mọi sự can thiệp vào quyền con người đều phải được kiểm soát; cơ quan công quyền không được sử dụng quyền lực để xâm phạm nhân phẩm, quyền và tự do của cá nhân.

3. Nghĩa vụ bảo vệ quyền con người

Nếu nghĩa vụ tôn trọng chủ yếu yêu cầu Nhà nước không trực tiếp xâm phạm quyền thì nghĩa vụ bảo vệ quyền con người yêu cầu quốc gia phải ngăn chặn hành vi xâm hại do các chủ thể ngoài nhà nước thực hiện.

Các chủ thể có khả năng xâm phạm quyền con người không chỉ là cơ quan công quyền mà còn có thể là doanh nghiệp, tổ chức xã hội, cơ sở giáo dục, cơ sở y tế, người sử dụng lao động, thành viên gia đình hoặc cá nhân khác. Vì vậy, việc Nhà nước không trực tiếp gây ra hành vi xâm hại chưa đủ để khẳng định rằng Nhà nước đã hoàn thành nghĩa vụ của mình.

Quốc gia phải xây dựng khuôn khổ pháp luật phù hợp để ngăn ngừa, phát hiện, điều tra, xử lý và khắc phục những hành vi xâm phạm quyền do bên thứ ba gây ra. Những biện pháp này có thể bao gồm ban hành pháp luật hình sự, dân sự, lao động và hành chính; tổ chức thanh tra, kiểm tra; xây dựng cơ chế cấp phép và giám sát; tiếp nhận khiếu nại, tố cáo; điều tra hành vi vi phạm; truy cứu trách nhiệm và bồi thường thiệt hại.

Chẳng hạn, để bảo vệ quyền sống và quyền bất khả xâm phạm về thân thể, quốc gia phải có pháp luật phòng, chống bạo lực gia đình; có biện pháp bảo vệ nạn nhân đang đứng trước nguy cơ bị xâm hại; điều tra và xử lý người thực hiện hành vi bạo lực. Nếu cơ quan có thẩm quyền biết rõ một cá nhân đang bị đe dọa nghiêm trọng nhưng không áp dụng biện pháp bảo vệ hợp lý, sự thiếu hành động đó có thể đặt ra vấn đề về trách nhiệm của quốc gia.

Đối với quyền lao động, Nhà nước phải kiểm soát việc tuân thủ các tiêu chuẩn về tiền lương, thời giờ làm việc, an toàn lao động và không phân biệt đối xử tại nơi làm việc. Đối với quyền riêng tư, quốc gia phải có cơ chế ngăn chặn việc thu thập, sử dụng hoặc tiết lộ trái phép dữ liệu cá nhân. Đối với quyền về sức khỏe, Nhà nước phải kiểm soát chất lượng thuốc, thực phẩm, cơ sở khám chữa bệnh và các sản phẩm có nguy cơ gây hại.

Hoạt động của doanh nghiệp là lĩnh vực thể hiện rõ vai trò của nghĩa vụ bảo vệ. Theo Các nguyên tắc hướng dẫn của Liên Hợp Quốc về kinh doanh và quyền con người, quốc gia phải áp dụng các bước thích hợp để phòng ngừa, điều tra, xử lý và khắc phục hành vi xâm hại quyền con người do doanh nghiệp gây ra thông qua chính sách, pháp luật, quy định quản lý và hoạt động xét xử.

Tuy nhiên, nghĩa vụ bảo vệ không đồng nghĩa với việc quốc gia tự động phải chịu trách nhiệm quốc tế đối với mọi hành vi xâm phạm do cá nhân hoặc doanh nghiệp thực hiện. Trách nhiệm của quốc gia thường được xem xét khi hành vi của chủ thể tư nhân có thể được quy cho Nhà nước hoặc khi Nhà nước đã không áp dụng những biện pháp thích hợp mà mình có khả năng thực hiện để phòng ngừa, điều tra, trừng phạt và khắc phục hành vi vi phạm.

Điều này phản ánh tiêu chuẩn trách nhiệm thận trọng cần thiết. Quốc gia không bị yêu cầu phải ngăn chặn tuyệt đối mọi hành vi xâm phạm nhưng phải chứng minh rằng mình đã xây dựng khuôn khổ pháp lý hợp lý; có cơ chế giám sát hiệu quả; phản ứng kịp thời trước nguy cơ có thể dự báo; tiến hành điều tra độc lập và xử lý nghiêm minh khi vi phạm xảy ra.

Nghĩa vụ bảo vệ còn đòi hỏi Nhà nước phải chú ý đến những cá nhân hoặc nhóm người dễ bị tổn thương. Một biện pháp bảo vệ chỉ mang tính hình thức sẽ không đáp ứng yêu cầu nếu nạn nhân trên thực tế không thể tiếp cận cơ quan có thẩm quyền vì nghèo đói, khuyết tật, bất đồng ngôn ngữ, phụ thuộc kinh tế, định kiến giới hoặc khoảng cách địa lý.

Ví dụ, việc ban hành pháp luật phòng, chống bạo lực gia đình là cần thiết nhưng chưa đủ. Nhà nước còn phải tổ chức đường dây tiếp nhận thông tin; cơ sở tạm lánh; trợ giúp pháp lý; dịch vụ y tế và tâm lý; biện pháp cấm tiếp xúc; quy trình xử lý nhanh; chương trình đào tạo cho công an, kiểm sát viên, thẩm phán và cán bộ xã hội.

Như vậy, nghĩa vụ bảo vệ yêu cầu quốc gia không được đứng ngoài trước hành vi xâm phạm quyền do chủ thể tư nhân gây ra. Sự thụ động, dung túng hoặc thiếu trách nhiệm của cơ quan nhà nước có thể làm cho hành vi vi phạm tiếp tục diễn ra và trở thành căn cứ xem xét trách nhiệm của quốc gia.

4. Nghĩa vụ thực hiện quyền con người

Nghĩa vụ thực hiện quyền con người yêu cầu quốc gia phải chủ động tạo lập các điều kiện pháp lý, kinh tế, xã hội và thể chế để cá nhân có thể thụ hưởng quyền một cách thực chất. Đây là nghĩa vụ thể hiện rõ vai trò tích cực của Nhà nước trong việc chuyển quyền được ghi nhận trên giấy thành quyền có thể tiếp cận và sử dụng trong đời sống.

Nghĩa vụ thực hiện thường được phân tích thành ba nội dung là: tạo điều kiện, thúc đẩy và cung cấp.

Tạo điều kiện thực hiện quyền có nghĩa là Nhà nước phải xây dựng môi trường pháp lý và thể chế thuận lợi để cá nhân có thể tự mình thực hiện quyền. Chẳng hạn, để bảo đảm quyền bầu cử, quốc gia phải xây dựng danh sách cử tri, tổ chức khu vực bỏ phiếu và bảo đảm thủ tục bỏ phiếu dễ tiếp cận; để bảo đảm quyền được xét xử công bằng, quốc gia phải tổ chức hệ thống tòa án độc lập, có thẩm quyền và hoạt động hiệu quả.

Thúc đẩy thực hiện quyền yêu cầu Nhà nước phải phổ biến kiến thức, giáo dục, cung cấp thông tin và nâng cao nhận thức để người dân hiểu được quyền của mình cũng như biết cách sử dụng các cơ chế bảo vệ quyền. Việc quyền đã được pháp luật ghi nhận nhưng người dân không được tiếp cận thông tin hoặc không biết cơ quan nào có trách nhiệm giải quyết sẽ làm giảm đáng kể hiệu quả thực thi.

Cung cấp điều kiện hoặc dịch vụ cần thiết được đặt ra khi cá nhân hoặc nhóm người vì những nguyên nhân ngoài khả năng kiểm soát không thể tự mình thực hiện quyền. Trong trường hợp đó, Nhà nước có thể phải trực tiếp cung cấp dịch vụ y tế, giáo dục, trợ giúp xã hội, nhà ở khẩn cấp, lương thực hoặc hỗ trợ pháp lý ở mức phù hợp.

Đối với quyền giáo dục, Ủy ban về các quyền kinh tế, xã hội và văn hóa xác định rằng Nhà nước đồng thời có nghĩa vụ tôn trọng, bảo vệ và thực hiện quyền này. Việc thực hiện không chỉ dừng lại ở cho phép người dân đi học mà còn bao gồm tổ chức hệ thống giáo dục, bảo đảm khả năng tiếp cận, hỗ trợ những người không thể tự tiếp cận và từng bước nâng cao chất lượng giáo dục.

Đối với quyền về sức khỏe, nghĩa vụ thực hiện có thể bao gồm xây dựng chiến lược y tế quốc gia; tổ chức mạng lưới khám chữa bệnh; đào tạo nhân lực; bảo đảm thuốc thiết yếu; cung cấp thông tin sức khỏe; phòng, chống dịch bệnh; ưu tiên những khu vực và nhóm dân cư chưa được tiếp cận đầy đủ với dịch vụ y tế.

Cần lưu ý rằng nghĩa vụ thực hiện không chỉ tồn tại đối với các quyền kinh tế, xã hội và văn hóa. Các quyền dân sự và chính trị cũng đòi hỏi Nhà nước phải có hành động tích cực.

Quyền sống đòi hỏi quốc gia phải tổ chức hệ thống cấp cứu, phòng ngừa các nguy cơ có thể dự báo và điều tra những trường hợp tử vong bất thường; quyền tự do biểu đạt đòi hỏi phải xây dựng môi trường truyền thông đa dạng và bảo vệ người thực hiện quyền; quyền tham gia quản lý nhà nước đòi hỏi phải tổ chức bầu cử định kỳ, trung thực và có khả năng tiếp cận; quyền được xét xử công bằng đòi hỏi phải duy trì hệ thống tư pháp độc lập, trợ giúp pháp lý và thủ tục tố tụng phù hợp.

Việc thực hiện quyền phải được tiến hành bằng nhiều nhóm biện pháp khác nhau. Biện pháp lập pháp nhằm nội luật hóa các tiêu chuẩn quốc tế; biện pháp hành chính nhằm tổ chức cơ quan thực thi; biện pháp tư pháp nhằm bảo vệ và khôi phục quyền; biện pháp ngân sách nhằm bảo đảm nguồn lực; biện pháp giáo dục nhằm nâng cao nhận thức; biện pháp thống kê nhằm xác định đúng nhóm người đang bị bỏ lại phía sau.

Do đó, một quốc gia không thể chứng minh mình đã hoàn thành nghĩa vụ thực hiện chỉ bằng việc viện dẫn rằng quyền con người đã được ghi nhận trong hiến pháp. Việc đánh giá phải dựa trên cả hệ thống pháp luật, chính sách, cơ quan thực hiện, nguồn lực được phân bổ, khả năng tiếp cận của người dân và kết quả đạt được trong thực tế.

5. Những nghĩa vụ xuyên suốt trong việc bảo đảm quyền con người

Bên cạnh ba nhóm nghĩa vụ tôn trọng, bảo vệ và thực hiện, pháp luật quốc tế còn đặt ra những nghĩa vụ xuyên suốt, chi phối toàn bộ quá trình bảo đảm quyền con người. Những nghĩa vụ này được áp dụng đối với nhiều loại quyền và có ý nghĩa đặc biệt khi đánh giá mức độ tuân thủ của quốc gia.

5.1. Nghĩa vụ bảo đảm bình đẳng và không phân biệt đối xử

Không phân biệt đối xử là một trong những nguyên tắc trung tâm của pháp luật quốc tế về quyền con người. Quốc gia phải bảo đảm rằng mọi người được thụ hưởng quyền mà không bị đối xử bất lợi dựa trên chủng tộc, màu da, giới tính, ngôn ngữ, tôn giáo, quan điểm chính trị, nguồn gốc dân tộc, địa vị xã hội, tài sản, dòng dõi hoặc tình trạng khác.

Nghĩa vụ này không chỉ cấm sự phân biệt đối xử trực tiếp, chẳng hạn một quy định công khai loại trừ một nhóm người khỏi dịch vụ công; mà còn bao gồm phân biệt đối xử gián tiếp, khi một quy định có vẻ trung lập nhưng trên thực tế gây bất lợi quá mức cho một nhóm nhất định.

Quốc gia còn phải áp dụng các biện pháp đặc biệt khi cần thiết để khắc phục tình trạng bất bình đẳng thực tế. Việc đối xử giống nhau đối với những người đang ở hoàn cảnh rất khác nhau đôi khi không tạo ra bình đẳng mà còn kéo dài sự bất lợi.

Chẳng hạn, việc tổ chức một thủ tục hành chính hoàn toàn bằng văn bản có thể áp dụng giống nhau với mọi người nhưng lại khiến người khiếm thị hoặc người không biết chữ không thể tiếp cận. Khi đó, nghĩa vụ bình đẳng đòi hỏi phải có hình thức hỗ trợ hoặc điều chỉnh hợp lý.

Điều 2 Công ước quốc tế về các quyền kinh tế, xã hội và văn hóa yêu cầu các quyền trong Công ước phải được thực hiện không có sự phân biệt đối xử. Nghĩa vụ này có hiệu lực ngay, không phụ thuộc vào việc quốc gia giàu hay nghèo hoặc đang ở giai đoạn nào của quá trình thực hiện dần dần các quyền.

5.2. Nghĩa vụ thực hiện ngay và nghĩa vụ thực hiện dần dần

Một trong những vấn đề thường gây nhầm lẫn là cho rằng tất cả các quyền kinh tế, xã hội và văn hóa đều có thể trì hoãn thực hiện vì phụ thuộc vào nguồn lực. Cách hiểu này không chính xác.

Điều 2 Công ước quốc tế về các quyền kinh tế, xã hội và văn hóa thừa nhận việc đạt được đầy đủ một số quyền có thể cần thời gian và nguồn lực. Tuy nhiên, quốc gia vẫn phải tiến hành các bước ngay lập tức sau khi trở thành thành viên; các bước đó phải có chủ đích, cụ thể và hướng rõ ràng đến việc thực hiện đầy đủ các quyền.

Những nghĩa vụ như không phân biệt đối xử; ban hành kế hoạch hành động; rà soát pháp luật; thu thập dữ liệu; xác định nhóm dễ bị tổn thương; thiết lập cơ chế giám sát và sử dụng nguồn lực một cách hợp lý không thể bị trì hoãn vô thời hạn.

Nguyên tắc thực hiện dần dần cũng không cho phép quốc gia đứng yên hoặc cố ý làm giảm mức độ thụ hưởng quyền. Quốc gia phải chứng minh có sự tiến bộ hợp lý theo thời gian; đồng thời phải giải thích thỏa đáng đối với những biện pháp làm suy giảm quyền đã đạt được.

Ví dụ, việc cắt giảm mạnh ngân sách dành cho y tế cơ sở, giáo dục bắt buộc hoặc trợ giúp xã hội có thể bị xem xét nghiêm ngặt nếu làm ảnh hưởng đặc biệt đến người nghèo và các nhóm dễ bị tổn thương. Quốc gia cần chứng minh biện pháp là cần thiết, tạm thời, hợp lý, không phân biệt đối xử và đã cân nhắc các giải pháp ít ảnh hưởng hơn đến quyền.

5.3. Nghĩa vụ sử dụng tối đa nguồn lực sẵn có

Nguồn lực là yếu tố quan trọng trong việc thực hiện các quyền kinh tế, xã hội và văn hóa. Tuy nhiên, sự hạn chế về nguồn lực không phải là lý do tự động miễn trừ trách nhiệm của quốc gia.

Quốc gia phải sử dụng tối đa nguồn lực sẵn có cho việc thực hiện quyền. Nguồn lực ở đây không chỉ là ngân sách mà còn bao gồm nhân lực, tài nguyên, năng lực hành chính, khoa học, công nghệ và khả năng tiếp nhận hỗ trợ quốc tế.

Việc đánh giá nghĩa vụ này phải xem xét cách quốc gia xác định ưu tiên; mức độ minh bạch trong phân bổ ngân sách; tỷ lệ nguồn lực dành cho những nhu cầu thiết yếu; hiệu quả sử dụng; tình trạng tham nhũng, lãng phí; tác động của chính sách thuế và chi tiêu đối với những nhóm dễ bị tổn thương.

Một quốc gia có thể gặp khó khăn khách quan về kinh tế nhưng vẫn phải ưu tiên bảo đảm mức thiết yếu tối thiểu của các quyền. Nếu cho rằng không đủ nguồn lực để thực hiện nghĩa vụ cốt lõi, quốc gia phải chứng minh rằng mình đã nỗ lực sử dụng mọi nguồn lực có thể huy động và đã ưu tiên những người chịu ảnh hưởng nghiêm trọng nhất.

5.4. Nghĩa vụ bảo đảm mức cốt lõi tối thiểu của quyền

Việc thực hiện dần dần không có nghĩa là quốc gia có thể bỏ mặc người dân dưới mức sống tối thiểu. Ủy ban về các quyền kinh tế, xã hội và văn hóa phát triển khái niệm nghĩa vụ cốt lõi tối thiểu, theo đó quốc gia phải ưu tiên bảo đảm ít nhất mức thiết yếu của mỗi quyền.

Nội dung này có thể bao gồm tiếp cận lương thực thiết yếu; nước sạch; nơi ở cơ bản; chăm sóc sức khỏe ban đầu; thuốc thiết yếu; giáo dục tiểu học; an sinh tối thiểu và điều kiện sinh tồn phù hợp với nhân phẩm.

Mức cốt lõi tối thiểu không phải là đích đến cuối cùng. Đây chỉ là giới hạn thấp nhất mà dưới đó tình trạng không bảo đảm quyền có thể trở nên đặc biệt nghiêm trọng. Sau khi đạt mức tối thiểu, quốc gia vẫn phải tiếp tục cải thiện phạm vi, chất lượng và khả năng tiếp cận các quyền.

5.5. Nghĩa vụ bảo đảm biện pháp khắc phục hữu hiệu

Quyền con người sẽ thiếu ý nghĩa nếu người bị xâm phạm không có cơ chế yêu cầu chấm dứt vi phạm, xác định trách nhiệm và khắc phục hậu quả. Do đó, bảo đảm biện pháp khắc phục hữu hiệu là một bộ phận quan trọng của nghĩa vụ quốc gia.

Điều 2 khoản 3 Công ước quốc tế về các quyền dân sự và chính trị yêu cầu quốc gia phải bảo đảm cho người bị vi phạm có biện pháp khắc phục hữu hiệu; cơ quan có thẩm quyền phải xem xét yêu cầu đó; quyết định về biện pháp khắc phục phải được thi hành trên thực tế.

Cơ chế khắc phục có thể bao gồm tòa án, cơ quan hành chính, cơ quan thanh tra, thiết chế quốc gia về quyền con người hoặc cơ chế chuyên biệt khác. Tuy nhiên, cơ chế đó phải độc lập, dễ tiếp cận, có thẩm quyền phù hợp, giải quyết trong thời hạn hợp lý và có khả năng đưa ra biện pháp khắc phục thực chất.

Khi có dấu hiệu vi phạm nghiêm trọng, quốc gia phải tiến hành điều tra nhanh chóng, đầy đủ, độc lập và khách quan. Việc không điều tra hoặc điều tra hình thức có thể tự nó làm phát sinh vấn đề vi phạm nghĩa vụ quốc tế.

Biện pháp khắc phục không chỉ là bồi thường bằng tiền. Tùy từng trường hợp, quốc gia có thể phải khôi phục quyền; trả tự do; hủy bỏ quyết định trái pháp luật; phục hồi việc làm; cung cấp dịch vụ y tế hoặc tâm lý; xin lỗi công khai; sửa đổi pháp luật; xử lý người có trách nhiệm; bảo đảm hành vi tương tự không tái diễn.

5.6. Nghĩa vụ hợp tác quốc tế

Đối với nhiều vấn đề quyền con người, nỗ lực riêng lẻ của từng quốc gia chưa đủ để tạo ra kết quả. Dịch bệnh, biến đổi khí hậu, di cư, mua bán người, tội phạm xuyên quốc gia, hoạt động của tập đoàn đa quốc gia và khủng hoảng kinh tế đều có thể ảnh hưởng đến việc thụ hưởng quyền trên phạm vi rộng.

Công ước quốc tế về các quyền kinh tế, xã hội và văn hóa yêu cầu quốc gia tiến hành các bước cả bằng nỗ lực riêng và thông qua sự hỗ trợ, hợp tác quốc tế. Nội dung hợp tác có thể bao gồm hỗ trợ kỹ thuật, chuyển giao công nghệ, chia sẻ nguồn lực, cung cấp tài chính, trao đổi thông tin và phối hợp xây dựng các tiêu chuẩn chung.

Nghĩa vụ hợp tác không làm mất đi trách nhiệm chính của từng quốc gia đối với người thuộc quyền tài phán của mình. Ngược lại, hợp tác quốc tế là một phương tiện bổ sung để quốc gia thực hiện hiệu quả hơn các nghĩa vụ đã cam kết.

6. Cách xác định quốc gia đã thực hiện đầy đủ nghĩa vụ quyền con người hay chưa

Việc đánh giá mức độ tuân thủ nghĩa vụ quyền con người không thể chỉ dựa vào số lượng văn bản pháp luật được ban hành. Một quốc gia có thể có hệ thống quy định tương đối đầy đủ nhưng người dân vẫn không thể tiếp cận quyền vì thủ tục phức tạp, cơ quan thực thi thiếu trách nhiệm, nguồn lực không được phân bổ hoặc quyết định giải quyết không được thi hành.

Để đánh giá chính xác, cần xem xét đồng thời ba nhóm yếu tố là: khuôn khổ pháp luật và thể chế; quá trình thực hiện; kết quả thực tế đối với người thụ hưởng quyền.

Về khuôn khổ pháp luật và thể chế, cần xác định quốc gia đã tham gia các điều ước quốc tế liên quan hay chưa; pháp luật trong nước có ghi nhận đầy đủ quyền hay không; có cơ chế giám sát độc lập hay không; cơ quan nhà nước có được phân định rõ trách nhiệm; ngân sách và nguồn nhân lực có được bảo đảm.

Về quá trình thực hiện, cần xem xét quốc gia đã ban hành chương trình, chiến lược và kế hoạch hành động chưa; đã bố trí ngân sách thế nào; cán bộ có được đào tạo; hoạt động thanh tra, kiểm tra có thường xuyên; người dân có được tham gia xây dựng chính sách; thông tin có được công khai, minh bạch.

Về kết quả, cần đánh giá sự thay đổi thực tế trong khả năng thụ hưởng quyền. Ví dụ, đối với quyền giáo dục, không chỉ xem xét số trường học đã được xây dựng mà còn phải đánh giá tỷ lệ đi học, tỷ lệ bỏ học, chất lượng giáo dục, khoảng cách giữa thành thị và nông thôn, khả năng tiếp cận của trẻ em khuyết tật và các nhóm dân tộc thiểu số.

Văn phòng Cao ủy Liên Hợp Quốc về quyền con người sử dụng khung chỉ số gồm chỉ số cấu trúc, chỉ số quá trình và chỉ số kết quả để đánh giá việc thực hiện quyền. Cách tiếp cận này giúp phân biệt giữa cam kết pháp lý, nỗ lực chính sách và kết quả thực tế mà người dân nhận được.

Ngoài ra, dữ liệu đánh giá cần được phân tách theo giới tính, độ tuổi, khuyết tật, khu vực địa lý, dân tộc, điều kiện kinh tế và những yếu tố liên quan khác. Số liệu trung bình toàn quốc có thể che giấu tình trạng một nhóm người đang bị bỏ lại phía sau.

Một hành vi vi phạm nghĩa vụ quyền con người có thể phát sinh từ hành động hoặc không hành động. Vi phạm bằng hành động xảy ra khi cơ quan nhà nước trực tiếp thực hiện hoặc ban hành quyết định xâm phạm quyền; vi phạm bằng không hành động xảy ra khi cơ quan có trách nhiệm biết hoặc phải biết nguy cơ nhưng không áp dụng biện pháp cần thiết.

Vi phạm cũng có thể xuất hiện tại bất kỳ nhánh quyền lực nào. Cơ quan lập pháp có thể ban hành luật không phù hợp với tiêu chuẩn quyền con người; cơ quan hành pháp có thể áp dụng biện pháp tùy tiện; cơ quan tư pháp có thể không bảo đảm xét xử công bằng hoặc không cung cấp biện pháp khắc phục hữu hiệu. Vì vậy, nghĩa vụ quốc tế ràng buộc quốc gia với tư cách một chỉnh thể chứ không chỉ ràng buộc riêng Chính phủ hoặc một cơ quan cụ thể.

Cần phân biệt giữa vi phạm quyền con người và trách nhiệm quốc tế của quốc gia. Một sự kiện gây tổn hại đến quyền con người chưa đương nhiên làm phát sinh trách nhiệm quốc tế. Để xác định trách nhiệm của quốc gia còn phải xem xét hành vi đó có được quy cho quốc gia hay không; quốc gia có vi phạm một nghĩa vụ quốc tế đang có hiệu lực hay không; có căn cứ loại trừ tính trái pháp luật hay không.

Tuy nhiên, trong lĩnh vực quyền con người, việc cơ quan nhà nước dung túng, bỏ mặc, không điều tra hoặc không cung cấp biện pháp khắc phục đối với hành vi xâm phạm của chủ thể tư nhân có thể trở thành căn cứ xác định rằng quốc gia đã không hoàn thành nghĩa vụ bảo vệ.

7. Ý nghĩa của việc phân tích đầy đủ nghĩa vụ quốc gia về quyền con người

Việc phân chia nghĩa vụ quốc gia thành nghĩa vụ tôn trọng, bảo vệ và thực hiện giúp tránh cách hiểu phiến diện rằng bảo đảm quyền con người chỉ là yêu cầu cơ quan nhà nước không thực hiện hành vi xâm phạm.

Trong thực tế, nhiều quyền không thể được bảo đảm chỉ bằng sự kiềm chế của Nhà nước. Quyền được xét xử công bằng đòi hỏi một hệ thống tư pháp có khả năng hoạt động; quyền bầu cử đòi hỏi phải tổ chức bầu cử; quyền giáo dục đòi hỏi trường học và giáo viên; quyền về sức khỏe đòi hỏi cơ sở y tế và thuốc thiết yếu; quyền được bảo vệ khỏi bạo lực đòi hỏi cơ chế phòng ngừa, điều tra và xử lý.

Cách tiếp cận ba cấp độ cũng giúp xác định rõ nguyên nhân của một vi phạm. Nếu cơ quan nhà nước trực tiếp cản trở quyền, vấn đề thuộc nghĩa vụ tôn trọng; nếu doanh nghiệp hoặc cá nhân gây ra hành vi xâm hại mà Nhà nước không áp dụng biện pháp thích hợp, vấn đề thuộc nghĩa vụ bảo vệ; nếu quyền đã được công nhận nhưng Nhà nước không xây dựng điều kiện cần thiết để người dân tiếp cận, vấn đề thuộc nghĩa vụ thực hiện.

Việc phân tích nghĩa vụ còn có ý nghĩa trong xây dựng chính sách và pháp luật. Mỗi dự thảo văn bản cần được đánh giá không chỉ ở khía cạnh có trực tiếp hạn chế quyền hay không mà còn phải xem xét khả năng phòng ngừa hành vi xâm hại từ chủ thể khác; mức độ hỗ trợ người dân thực hiện quyền; tác động đến các nhóm dễ bị tổn thương; cơ chế khiếu nại, bồi thường và giám sát.

Đối với hoạt động tư pháp, cách tiếp cận này giúp cơ quan có thẩm quyền không chỉ xem xét hành vi trực tiếp của cán bộ nhà nước mà còn đánh giá liệu Nhà nước đã hoàn thành nghĩa vụ tích cực trong việc phòng ngừa, bảo vệ và khắc phục hay chưa.

Đối với người dân, việc hiểu đầy đủ nội hàm nghĩa vụ quốc gia giúp xác định đúng cơ quan chịu trách nhiệm và đúng yêu cầu cần đưa ra. Người bị xâm phạm không chỉ có thể yêu cầu chấm dứt hành vi trái pháp luật mà còn có thể yêu cầu điều tra, xử lý, bồi thường, phục hồi quyền, sửa đổi quy định và thực hiện biện pháp phòng ngừa tái diễn.

Kết luận

Nghĩa vụ quốc gia về quyền con người là một hệ thống trách nhiệm pháp lý toàn diện, bao gồm nghĩa vụ tôn trọng, bảo vệ và thực hiện quyền. Quốc gia phải kiềm chế không xâm phạm quyền; chủ động ngăn ngừa, điều tra và xử lý hành vi xâm hại từ bên thứ ba; đồng thời xây dựng pháp luật, thiết chế, chính sách và điều kiện vật chất để các quyền được thực hiện trong đời sống. Bên cạnh đó, quốc gia phải bảo đảm bình đẳng, không phân biệt đối xử, sử dụng tối đa nguồn lực sẵn có, duy trì mức bảo vệ tối thiểu, cung cấp biện pháp khắc phục hữu hiệu và hợp tác quốc tế. Vì vậy, thước đo thực sự của việc bảo đảm quyền con người không chỉ nằm ở những cam kết hoặc quy định được ban hành mà còn nằm ở khả năng mỗi cá nhân có thể tiếp cận, sử dụng và bảo vệ quyền của mình một cách bình đẳng, hiệu quả và phù hợp với nhân phẩm.

Bài viết liên quan

Giới hạn quyền con người là gì? Yêu cầu đối với quốc gia khi giới hạn quyền con người

Phân tích vai trò của cơ quan nhân quyền quốc gia và đề xuất mô hình phù hợp với Việt Nam

Khái quát cơ chế bảo vệ quyền con người và cơ chế đánh giá định kỳ toàn thể UPR

Bảo đảm và bảo vệ quyền con người trên không gian mạng

Phân tích mối quan hệ giữa quyền con người, nhân phẩm con người và tự do cá nhân

Phân tích các đặc điểm cơ bản của quyền con người