Phân tích khái niệm “sự phân biệt đối xử với phụ nữ” theo Điều 1 CEDAW

[Hocluat.vn] Công ước về xóa bỏ mọi hình thức phân biệt đối xử với phụ nữ năm 1979 (CEDAW) không chỉ yêu cầu các quốc gia xóa bỏ những quy định công khai đối xử bất lợi với phụ nữ mà còn hướng tới khắc phục những cơ cấu, tập quán và điều kiện xã hội khiến phụ nữ không thể thụ hưởng quyền bình đẳng trên thực tế. Vì vậy, khái niệm “sự phân biệt đối xử với phụ nữ” tại Điều 1 CEDAW được xây dựng với phạm vi rất rộng, bao gồm cả sự phân biệt trực tiếp, gián tiếp, có chủ ý hoặc không có chủ ý. Trên nền tảng đó, các biện pháp đặc biệt tạm thời được quy định tại khoản 1 Điều 4 CEDAW không phải là sự thiên vị trái pháp luật đối với phụ nữ mà là công cụ nhằm đẩy nhanh quá trình đạt được bình đẳng thực chất giữa phụ nữ và nam giới.

Phân tích khái niệm “sự phân biệt đối xử với phụ nữ” trong Điều 1 Công ước về xóa bỏ mọi hình thức phân biệt đối xử với phụ nữ (CEDAW). Việc ghi nhận các biện pháp đặc biệt tạm thời tại điều 4 công ước này có cấu thành phân biệt đối xử (thiên vị đối với phụ nữ) hay không? Tại sao?

1. Khái niệm “sự phân biệt đối xử với phụ nữ” theo Điều 1 CEDAW

Điều 1 CEDAW quy định:

“Thuật ngữ ‘phân biệt đối xử với phụ nữ’ có nghĩa là bất kỳ sự phân biệt, loại trừ hoặc hạn chế nào dựa trên cơ sở giới tính, có tác dụng hoặc nhằm mục đích làm tổn hại hoặc vô hiệu hóa việc phụ nữ, bất kể tình trạng hôn nhân của họ, được công nhận, thụ hưởng hoặc thực hiện các quyền con người và tự do cơ bản trong các lĩnh vực chính trị, kinh tế, xã hội, văn hóa, dân sự hoặc bất kỳ lĩnh vực nào khác trên cơ sở bình đẳng giữa nam giới và phụ nữ.”

Từ quy định này, khái niệm phân biệt đối xử với phụ nữ có thể được phân tích qua các yếu tố cơ bản sau đây.

1.1. Hành vi phân biệt đối xử có thể là phân biệt, loại trừ hoặc hạn chế

Điều 1 CEDAW sử dụng ba thuật ngữ là phân biệt, loại trừ và hạn chế. Cách diễn đạt này cho thấy phân biệt đối xử với phụ nữ không chỉ là trường hợp nam giới và phụ nữ bị đối xử khác nhau một cách công khai.

Sự phân biệt là việc đặt phụ nữ vào một chế độ đối xử khác với nam giới dựa trên giới tính. Ví dụ, một quy định chỉ cho phép nam giới ứng tuyển vào một chức vụ công mà không có căn cứ khách quan, hợp lý là sự phân biệt trực tiếp.

Sự loại trừ là việc ngăn cản hoặc loại phụ nữ khỏi một cơ hội, lĩnh vực hay hoạt động nhất định. Chẳng hạn, việc không cho phụ nữ tham gia một chương trình đào tạo chuyên môn chỉ vì họ là phụ nữ là hành vi loại trừ.

Sự hạn chế là việc thu hẹp khả năng phụ nữ tiếp cận, thụ hưởng hoặc thực hiện một quyền. Ví dụ, pháp luật cho phép phụ nữ sở hữu tài sản nhưng yêu cầu họ phải có sự đồng ý của chồng khi định đoạt tài sản riêng thì quyền sở hữu của phụ nữ đã bị hạn chế.

Việc sử dụng đồng thời ba thuật ngữ giúp Điều 1 bao quát nhiều cách thức khác nhau mà quyền của phụ nữ có thể bị ảnh hưởng. Hành vi không nhất thiết phải tước bỏ hoàn toàn quyền; chỉ cần làm cho việc thực hiện quyền trở nên khó khăn hơn, kém hiệu quả hơn hoặc phụ thuộc vào những điều kiện bất lợi so với nam giới thì đã có thể thuộc phạm vi xem xét của CEDAW.

1.2. Sự phân biệt phải dựa trên cơ sở giới tính

Yếu tố tiếp theo là sự phân biệt, loại trừ hoặc hạn chế phải dựa trên cơ sở giới tính. Đây là mối liên hệ giữa cách đối xử bất lợi với việc người chịu tác động là phụ nữ.

Có những trường hợp giới tính được ghi nhận trực tiếp trong pháp luật hoặc chính sách. Ví dụ, quy định “chỉ nam giới được bổ nhiệm vào chức vụ này” là sự phân biệt trực tiếp vì tiêu chí loại trừ phụ nữ được thể hiện rõ ràng.

Tuy nhiên, phân biệt đối xử không chỉ phát sinh từ những quy định đề cập trực tiếp đến phụ nữ. Một quy định có thể sử dụng ngôn ngữ trung lập nhưng được xây dựng trên các khuôn mẫu giới hoặc gây ra tác động bất lợi đặc biệt đối với phụ nữ.

Ủy ban CEDAW giải thích rằng các quốc gia phải loại bỏ cả phân biệt đối xử trực tiếp và gián tiếp. Phân biệt trực tiếp xảy ra khi phụ nữ bị đối xử khác biệt một cách công khai trên cơ sở giới tính hoặc giới. Phân biệt gián tiếp xảy ra khi một luật, chính sách hoặc thực tiễn có vẻ trung lập nhưng trên thực tế gây bất lợi không tương xứng cho phụ nữ vì không tính đến tình trạng bất bình đẳng đã tồn tại giữa phụ nữ và nam giới.[1]

Chẳng hạn, một cơ quan quy định mọi nhân viên muốn được thăng chức phải có khả năng làm việc ngoài giờ không giới hạn. Về hình thức, điều kiện này áp dụng như nhau đối với cả nam và nữ. Tuy nhiên, trong bối cảnh phụ nữ thường phải đảm nhận phần lớn trách nhiệm chăm sóc gia đình, điều kiện đó có thể khiến phụ nữ bị loại khỏi cơ hội thăng tiến với tỷ lệ cao hơn. Nếu yêu cầu làm ngoài giờ không thực sự cần thiết đối với vị trí thì đây có thể là phân biệt đối xử gián tiếp.

CEDAW không chỉ quan tâm đến khác biệt sinh học giữa nam và nữ mà còn hướng đến những vai trò, định kiến và quan hệ quyền lực được xã hội kiến tạo. Do đó, thuật ngữ “giới tính” trong Điều 1 được giải thích gắn với cả yếu tố giới, bao gồm những vai trò, hành vi và kỳ vọng xã hội được áp đặt đối với phụ nữ và nam giới.[1]

1.3. Hành vi có “mục đích” hoặc “tác dụng” gây bất lợi đều có thể cấu thành phân biệt đối xử

Một điểm đặc biệt quan trọng của Điều 1 CEDAW là việc sử dụng cụm từ “có tác dụng hoặc nhằm mục đích” làm tổn hại hay vô hiệu hóa quyền của phụ nữ.

Quy định này bao quát hai trường hợp.

Trường hợp thứ nhất là hành vi có mục đích phân biệt đối xử. Chủ thể ban hành hoặc thực hiện chính sách chủ ý hạn chế quyền của phụ nữ. Ví dụ, doanh nghiệp từ chối tuyển dụng phụ nữ vì cho rằng phụ nữ sau khi kết hôn sẽ sinh con và không thể cống hiến lâu dài.

Trường hợp thứ hai là hành vi không nhất thiết có chủ ý phân biệt nhưng có tác dụng phân biệt đối xử. Một chính sách có thể được ban hành với lý do trung lập nhưng kết quả thực tế lại làm suy giảm khả năng thụ hưởng quyền của phụ nữ.

Như vậy, để xác định sự phân biệt đối xử theo CEDAW, không phải lúc nào cũng cần chứng minh người ban hành quy định có ác ý hoặc có ý định làm tổn hại phụ nữ. Tác động thực tế của biện pháp có ý nghĩa độc lập. Nếu một chính sách dẫn đến việc phụ nữ bị loại trừ hoặc chịu bất lợi không tương xứng thì chính sách đó vẫn có thể cấu thành phân biệt đối xử.

Cách tiếp cận này đặc biệt quan trọng trong việc phát hiện phân biệt đối xử gián tiếp và phân biệt đối xử có tính cơ cấu. Trong nhiều trường hợp, bất bình đẳng không bắt nguồn từ một quy định công khai chống lại phụ nữ mà từ việc áp dụng cùng một tiêu chuẩn cho những nhóm đang ở các vị trí xã hội rất khác nhau.

1.4. Hậu quả là làm tổn hại hoặc vô hiệu hóa việc công nhận, thụ hưởng hoặc thực hiện quyền

Không phải mọi sự khác biệt giữa phụ nữ và nam giới đều đương nhiên là phân biệt đối xử. Theo Điều 1 CEDAW, sự khác biệt chỉ thuộc phạm vi cấm khi nó có mục đích hoặc tác dụng làm tổn hại hoặc vô hiệu hóa khả năng phụ nữ được công nhận, thụ hưởng hay thực hiện quyền con người và tự do cơ bản.

Ba mức độ được Điều 1 đề cập bao gồm:

Công nhận quyền là việc phụ nữ được pháp luật và xã hội thừa nhận là chủ thể đầy đủ của các quyền con người. Nếu pháp luật không thừa nhận phụ nữ có năng lực pháp lý bình đẳng với nam giới thì quyền của họ đã bị phủ nhận ngay từ cấp độ công nhận.

Thụ hưởng quyền là khả năng phụ nữ thực sự nhận được lợi ích mà quyền mang lại. Pháp luật có thể ghi nhận phụ nữ có quyền giáo dục nhưng nếu trường học không tiếp nhận nữ sinh hoặc điều kiện xã hội buộc trẻ em gái phải nghỉ học thì quyền giáo dục chưa được thụ hưởng thực chất.

Thực hiện quyền là khả năng phụ nữ chủ động sử dụng quyền, đưa ra quyết định và tham gia vào đời sống xã hội. Ví dụ, phụ nữ có quyền sở hữu tài sản nhưng không được tự mình ký hợp đồng chuyển nhượng thì khả năng thực hiện quyền vẫn bị hạn chế.

Cụm từ “làm tổn hại hoặc vô hiệu hóa” cho thấy CEDAW không chỉ cấm những hành vi tước bỏ hoàn toàn quyền. Biện pháp khiến quyền bị suy giảm, bị thực hiện kém hiệu quả hoặc trở nên khó tiếp cận cũng có thể cấu thành phân biệt đối xử.

1.5. Phạm vi quyền được bảo vệ rất rộng

Điều 1 CEDAW đề cập đến các quyền con người và tự do cơ bản trong lĩnh vực chính trị, kinh tế, xã hội, văn hóa, dân sự và bất kỳ lĩnh vực nào khác.

Cụm từ “bất kỳ lĩnh vực nào khác” thể hiện tính mở của định nghĩa. Sự phân biệt đối xử với phụ nữ không chỉ được xem xét trong những lĩnh vực được liệt kê cụ thể mà còn bao gồm các hình thức phân biệt mới phát sinh cùng với sự phát triển của đời sống xã hội, khoa học và công nghệ.

Phụ nữ phải được bảo đảm bình đẳng trong đời sống chính trị và công cộng; giáo dục; lao động; y tế; kinh tế; an sinh xã hội; hôn nhân và gia đình; quyền sở hữu; tiếp cận công lý và mọi lĩnh vực khác mà quyền con người được thực hiện.

Điều 1 vì vậy không giới hạn CEDAW vào một số “vấn đề riêng của phụ nữ”. Công ước đặt vấn đề bình đẳng giới trong toàn bộ hệ thống quyền con người.

1.6. Quyền phải được bảo đảm bất kể tình trạng hôn nhân của phụ nữ

Điều 1 nhấn mạnh phụ nữ được bảo vệ bất kể tình trạng hôn nhân. Quy định này phản ánh thực tế lịch sử rằng trong nhiều hệ thống pháp luật, năng lực pháp lý và quyền của người phụ nữ bị phụ thuộc vào việc họ đã kết hôn hay chưa và phụ thuộc vào người chồng.

Theo CEDAW, phụ nữ đã kết hôn, chưa kết hôn, ly hôn hoặc góa chồng đều là những chủ thể quyền độc lập. Hôn nhân không thể được sử dụng làm căn cứ để hạn chế năng lực pháp luật, quyền sở hữu, quyền lao động, quyền lựa chọn nơi cư trú hoặc những quyền cơ bản khác của phụ nữ.

Ví dụ, yêu cầu một phụ nữ phải có sự đồng ý của chồng để đi làm, mở tài khoản ngân hàng hoặc xin cấp hộ chiếu là sự phân biệt đối xử, ngay cả khi yêu cầu đó được lý giải bằng truyền thống gia đình.

1.7. Chuẩn mực đánh giá là bình đẳng giữa phụ nữ và nam giới

Mục tiêu cuối cùng của Điều 1 là bảo đảm phụ nữ được công nhận, thụ hưởng và thực hiện quyền trên cơ sở bình đẳng với nam giới.

Tuy nhiên, bình đẳng trong CEDAW không chỉ là bình đẳng hình thức tức là pháp luật sử dụng cùng một câu chữ hoặc đặt ra cùng một tiêu chuẩn đối với mọi người. CEDAW hướng tới bình đẳng thực chất, còn được gọi là bình đẳng trên thực tế.

Bình đẳng hình thức đòi hỏi phụ nữ và nam giới được đối xử giống nhau trong những hoàn cảnh tương tự. Đây là điều kiện cần thiết nhưng chưa đủ. Nếu phụ nữ vốn đang chịu những bất lợi lịch sử, xã hội và kinh tế thì việc áp dụng một quy tắc hoàn toàn giống nhau có thể tiếp tục duy trì sự chênh lệch.

Bình đẳng thực chất yêu cầu Nhà nước xem xét điểm xuất phát, điều kiện thực tế, kết quả của chính sách và các rào cản mà phụ nữ đang gặp phải. Trong một số trường hợp, để tạo ra kết quả bình đẳng, Nhà nước phải dành cho phụ nữ những hỗ trợ hoặc cơ hội khác biệt trong một thời gian nhất định.

Chính từ yêu cầu bình đẳng thực chất này mà khoản 1 Điều 4 CEDAW ghi nhận các biện pháp đặc biệt tạm thời.

1.8. Phân biệt đối xử có thể xuất phát từ Nhà nước hoặc chủ thể tư nhân

Mặc dù Điều 1 chủ yếu đưa ra định nghĩa, khi được đọc cùng Điều 2 CEDAW, sự phân biệt đối xử với phụ nữ không chỉ bao gồm hành vi của cơ quan nhà nước.

Điểm e khoản 1 Điều 2 yêu cầu các quốc gia áp dụng những biện pháp thích hợp để xóa bỏ sự phân biệt đối xử do bất kỳ cá nhân, tổ chức hoặc doanh nghiệp nào thực hiện. Vì vậy, quốc gia không thể cho rằng mình đã hoàn thành nghĩa vụ chỉ vì pháp luật không trực tiếp phân biệt phụ nữ.

Nhà nước còn phải ngăn ngừa và xử lý sự phân biệt trong quan hệ lao động, giáo dục, chăm sóc sức khỏe, ngân hàng, nhà ở và các dịch vụ do chủ thể tư nhân cung cấp. Ủy ban CEDAW xác định nghĩa vụ của quốc gia bao gồm tôn trọng, bảo vệ và thực hiện quyền không bị phân biệt đối xử; trong đó có nghĩa vụ thận trọng cần thiết để ngăn chặn hành vi phân biệt của chủ thể tư nhân.[1]

1.9. CEDAW bao quát cả phân biệt đối xử giao thoa

Không phải mọi phụ nữ đều chịu bất lợi theo cùng một cách. Một phụ nữ có thể đồng thời chịu sự phân biệt dựa trên giới tính và các yếu tố khác như dân tộc, màu da, khuyết tật, tuổi tác, hoàn cảnh kinh tế, tình trạng di cư hoặc khu vực cư trú.

Sự kết hợp của nhiều căn cứ phân biệt có thể tạo thành phân biệt đối xử giao thoa, làm cho phụ nữ thuộc một số nhóm chịu bất lợi nghiêm trọng hơn. Ví dụ, phụ nữ khuyết tật có thể gặp đồng thời rào cản về giới và rào cản do tình trạng khuyết tật khi tiếp cận giáo dục, việc làm hoặc dịch vụ y tế.

Ủy ban CEDAW yêu cầu các quốc gia nhận diện và giải quyết những hình thức phân biệt giao thoa này thay vì chỉ so sánh phụ nữ nói chung với nam giới nói chung.[1]

2. Biện pháp đặc biệt tạm thời theo khoản 1 Điều 4 CEDAW là gì?

Khoản 1 Điều 4 CEDAW quy định việc quốc gia thành viên áp dụng những biện pháp đặc biệt tạm thời nhằm đẩy nhanh bình đẳng trên thực tế giữa nam giới và phụ nữ không bị coi là phân biệt đối xử theo định nghĩa của Công ước. Tuy nhiên, các biện pháp đó không được dẫn đến việc duy trì những tiêu chuẩn bất bình đẳng hoặc riêng biệt; đồng thời phải chấm dứt khi mục tiêu bình đẳng về cơ hội và đối xử đã đạt được.

Ủy ban CEDAW đã giải thích chi tiết nội dung này trong Khuyến nghị chung số 25. Theo đó, biện pháp đặc biệt tạm thời là một phương tiện để đạt được bình đẳng thực chất hoặc bình đẳng trên thực tế, chứ không phải một ngoại lệ tùy tiện đối với nguyên tắc không phân biệt đối xử.[2]

Các biện pháp này có thể bao gồm nhiều hình thức như chương trình tiếp cận có mục tiêu; phân bổ hoặc tái phân bổ nguồn lực; hỗ trợ đào tạo; tuyển dụng và thăng tiến có mục tiêu; chỉ tiêu về thời gian; hoặc hệ thống hạn ngạch. Việc lựa chọn biện pháp nào phải căn cứ vào tình trạng bất bình đẳng cụ thể trong từng lĩnh vực.[2]

Ví dụ, nếu phụ nữ chỉ chiếm tỷ lệ rất thấp trong các vị trí lãnh đạo dù pháp luật không cấm họ tham gia, quốc gia có thể áp dụng hạn ngạch ứng cử, chương trình đào tạo lãnh đạo hoặc ưu tiên có điều kiện cho ứng viên nữ nhằm khắc phục những rào cản đã tồn tại lâu dài.

Tương tự, nếu phụ nữ ở một khu vực có tỷ lệ tiếp cận giáo dục đại học thấp vì nghèo đói, định kiến giới và trách nhiệm gia đình thì Nhà nước có thể dành học bổng, ký túc xá hoặc chương trình hỗ trợ riêng cho phụ nữ trong thời gian cần thiết.

3. Biện pháp đặc biệt tạm thời có phải là phân biệt đối xử hoặc thiên vị phụ nữ không?

Không. Việc áp dụng biện pháp đặc biệt tạm thời đáp ứng đúng các điều kiện tại khoản 1 Điều 4 CEDAW không cấu thành phân biệt đối xử với nam giới và cũng không phải là sự thiên vị trái pháp luật đối với phụ nữ.

Khoản 1 Điều 4 đã trực tiếp khẳng định các biện pháp này không bị coi là phân biệt đối xử. Tuy nhiên, cơ sở của kết luận này không chỉ nằm ở câu chữ của Điều 4 mà còn xuất phát từ bản chất của nguyên tắc bình đẳng.

3.1. Đối xử khác nhau không đồng nghĩa với phân biệt đối xử

Phân biệt đối xử và đối xử khác biệt không phải là hai khái niệm hoàn toàn đồng nhất.

Một sự đối xử khác nhau chỉ trở thành phân biệt đối xử bị cấm khi không có mục đích chính đáng, không dựa trên căn cứ khách quan và hợp lý hoặc làm tổn hại đến việc thụ hưởng quyền bình đẳng.

Ngược lại, khi các nhóm đang ở vị trí không bình đẳng thì việc áp dụng biện pháp khác nhau để khắc phục bất lợi có thể là cần thiết để đạt được bình đẳng.

Ví dụ, việc xây dựng đường dốc dành cho người khuyết tật không phải là thiên vị người khuyết tật so với người không khuyết tật. Đây là sự điều chỉnh cần thiết để tất cả mọi người có khả năng tiếp cận công trình trên thực tế.

Tương tự, việc dành một số cơ hội đào tạo hoặc chỉ tiêu nhất định cho phụ nữ trong lĩnh vực mà họ bị loại trừ có tính hệ thống không nhằm tạo địa vị vượt trội lâu dài cho phụ nữ. Mục đích của biện pháp là loại bỏ rào cản khiến phụ nữ chưa thể cạnh tranh và tham gia trên cơ sở thực sự bình đẳng.

3.2. Bình đẳng thực chất có thể đòi hỏi sự đối xử khác nhau

Nếu chỉ áp dụng bình đẳng hình thức, Nhà nước có thể tuyên bố rằng phụ nữ và nam giới có quyền ứng cử, học tập hoặc làm việc như nhau. Tuy nhiên, sự bình đẳng trên giấy không tự động xóa bỏ định kiến giới, gánh nặng chăm sóc gia đình, hạn chế tiếp cận giáo dục, mạng lưới nghề nghiệp bất bình đẳng hoặc hậu quả của việc phụ nữ từng bị loại trừ trong lịch sử.

Ví dụ, một cuộc tuyển chọn có thể công bố rằng nam và nữ đều được nộp hồ sơ. Nhưng nếu phụ nữ trước đó ít có cơ hội được đào tạo, không được tiếp cận mạng lưới nghề nghiệp và thường bị đánh giá theo khuôn mẫu giới thì quy định giống nhau chưa chắc tạo ra cơ hội thực tế ngang nhau.

Biện pháp đặc biệt tạm thời nhằm điều chỉnh sự khác biệt về điểm xuất phát. Nó không phủ nhận năng lực cá nhân mà giúp tháo gỡ những rào cản khiến năng lực của phụ nữ không có cơ hội được phát triển hoặc ghi nhận.

Ủy ban CEDAW cho rằng cách tiếp cận thuần túy giống nhau giữa phụ nữ và nam giới là không đủ. CEDAW đòi hỏi quốc gia phải hướng tới kết quả bình đẳng thực tế; trong đó biện pháp đặc biệt tạm thời là một bộ phận của chiến lược cần thiết để thực hiện mục tiêu này.[2]

3.3. Biện pháp nhằm khắc phục bất lợi chứ không tạo đặc quyền vĩnh viễn

Khái niệm “đặc biệt” trong Điều 4 không có nghĩa là phụ nữ được trao một đặc quyền tùy tiện. Biện pháp được gọi là đặc biệt vì nó được thiết kế để xử lý một hoàn cảnh bất bình đẳng cụ thể và hướng đến một mục tiêu xác định.

Mục đích của biện pháp không phải là thay thế sự thống trị của nam giới bằng sự thống trị của phụ nữ. Biện pháp nhằm tạo điều kiện để phụ nữ và nam giới có cơ hội, địa vị và khả năng thực hiện quyền ngang nhau.

Ví dụ, hạn ngạch dành cho phụ nữ trong cơ quan dân cử không có mục đích khẳng định rằng mọi ứng viên nữ đều tốt hơn ứng viên nam. Nó được sử dụng để khắc phục tình trạng phụ nữ bị đại diện quá thấp do những rào cản mang tính cơ cấu, định kiến và sự độc quyền lâu dài của nam giới trong đời sống chính trị.

Khi điều kiện cạnh tranh và tham gia đã thực sự bình đẳng, biện pháp đặc biệt phải được chấm dứt. Điều này chứng minh rằng biện pháp không nhằm tạo ra một quyền ưu tiên vĩnh viễn cho phụ nữ.

3.4. Biện pháp đặc biệt tạm thời là một phần của nghĩa vụ thực hiện bình đẳng

Khoản 1 Điều 4 không nên được hiểu đơn thuần là sự “cho phép” quốc gia có thể ưu tiên phụ nữ nếu muốn. Trong những trường hợp phụ nữ đang chịu bất bình đẳng nghiêm trọng và các biện pháp chung không đủ tạo ra thay đổi, việc áp dụng biện pháp đặc biệt tạm thời có thể trở thành một nội dung cần thiết để quốc gia hoàn thành nghĩa vụ theo CEDAW.

Ủy ban CEDAW xác định biện pháp đặc biệt tạm thời phải được xem xét trong mối liên hệ với nghĩa vụ xóa bỏ phân biệt đối xử và bảo đảm sự tiến bộ đầy đủ của phụ nữ theo Điều 2, Điều 3 cùng những điều khoản nội dung khác của Công ước.[2]

Do đó, trong một số hoàn cảnh, việc Nhà nước từ chối áp dụng biện pháp tích cực với lý do “phải đối xử giống nhau với mọi người” có thể dẫn đến việc bất bình đẳng tiếp tục tồn tại. Sự trung lập hình thức khi đó không tạo ra công bằng mà trở thành yếu tố duy trì lợi thế của nhóm vốn đang có ưu thế.

4. Điều kiện để biện pháp đặc biệt tạm thời không trở thành sự thiên vị bất hợp lý

Không phải mọi chính sách mang danh nghĩa “hỗ trợ phụ nữ” đều đương nhiên hợp pháp theo khoản 1 Điều 4 CEDAW. Một biện pháp chỉ được bảo vệ khi đáp ứng đúng mục đích, phạm vi và điều kiện của Công ước.

4.1. Phải nhằm đẩy nhanh bình đẳng trên thực tế

Biện pháp phải được thiết kế nhằm giải quyết một tình trạng bất bình đẳng thực tế giữa phụ nữ và nam giới. Quốc gia cần xác định rõ phụ nữ đang chịu bất lợi gì; nguyên nhân của bất lợi; lĩnh vực cần can thiệp và kết quả dự kiến đạt được.

Nếu một ưu tiên dành cho phụ nữ không liên quan đến bất kỳ bất bình đẳng hoặc rào cản nào thì khó có thể được biện minh là biện pháp đặc biệt tạm thời.

Ví dụ, việc dành chỉ tiêu cho phụ nữ trong lĩnh vực mà họ đang bị đại diện quá thấp có thể phù hợp. Ngược lại, việc trao lợi ích không giới hạn cho phụ nữ trong một lĩnh vực mà phụ nữ đã đạt vị thế bình đẳng hoặc chiếm ưu thế rõ rệt cần được xem xét lại.

4.2. Phải dựa trên dữ liệu và đánh giá khách quan

Quốc gia cần sử dụng dữ liệu phân tách theo giới tính để xác định mức độ bất bình đẳng, đặt ra mục tiêu và đánh giá hiệu quả của biện pháp.

Việc sử dụng biện pháp đặc biệt không nên dựa trên giả định chung rằng phụ nữ luôn yếu thế trong mọi lĩnh vực. Tình trạng của phụ nữ có thể khác nhau theo ngành nghề, địa phương, dân tộc, độ tuổi, khuyết tật và điều kiện kinh tế.

Dữ liệu giúp xác định đúng nhóm phụ nữ cần được hỗ trợ; tránh áp dụng biện pháp quá rộng hoặc tạo ra lợi ích chủ yếu cho những người vốn đã có điều kiện thuận lợi.

4.3. Phải có mục tiêu và kết quả có thể đo lường

Biện pháp cần gắn với những mục tiêu cụ thể như nâng tỷ lệ phụ nữ trong cơ quan lãnh đạo; giảm khoảng cách tiếp cận giáo dục; tăng cơ hội việc làm; hoặc bảo đảm sự tham gia bình đẳng trong một lĩnh vực nhất định.

Tính “tạm thời” không nhất thiết được xác định bằng một số năm cố định. Một biện pháp có thể kéo dài trong thời gian tương đối dài nếu sự bất bình đẳng chưa được khắc phục. Tuy nhiên, phải có tiêu chí để xác định thời điểm mục tiêu đã đạt được.

Ủy ban CEDAW giải thích rằng “tạm thời” có nghĩa là biện pháp không được coi là cần thiết vĩnh viễn; thời điểm chấm dứt phụ thuộc vào kết quả thực tế chứ không chỉ phụ thuộc vào một thời hạn được ấn định trước.[2]

4.4. Phải chấm dứt khi mục tiêu bình đẳng đã đạt được

Khoản 1 Điều 4 yêu cầu các biện pháp phải chấm dứt khi mục tiêu bình đẳng về cơ hội và đối xử đã đạt được.

Nếu biện pháp tiếp tục được duy trì sau khi nguyên nhân bất bình đẳng đã được loại bỏ, biện pháp có thể mất đi tính chất khắc phục và trở thành sự ưu tiên không còn căn cứ.

Tuy nhiên, quốc gia không nên chấm dứt biện pháp chỉ vì đạt được một tỷ lệ nhất thời. Cần đánh giá liệu thay đổi đã ổn định; các rào cản cơ cấu đã được loại bỏ và phụ nữ có thể duy trì vị thế bình đẳng mà không cần tiếp tục áp dụng biện pháp đặc biệt hay chưa.

4.5. Không được duy trì các tiêu chuẩn bất bình đẳng hoặc riêng biệt

Điều 4 không cho phép sử dụng biện pháp đặc biệt tạm thời để củng cố quan niệm rằng phụ nữ và nam giới có năng lực, vai trò hoặc địa vị xã hội cố định khác nhau.

Chẳng hạn, một chính sách được mô tả là “bảo vệ phụ nữ” nhưng thực chất cấm phụ nữ làm việc trong nhiều ngành nghề vì cho rằng phụ nữ yếu đuối hoặc chỉ phù hợp với vai trò gia đình có thể làm sâu sắc thêm định kiến giới. Chính sách như vậy không phải là biện pháp thúc đẩy bình đẳng mà có thể cấu thành phân biệt đối xử.

Biện pháp đặc biệt phải mở rộng lựa chọn và năng lực tự quyết của phụ nữ, không được giới hạn họ vào những vai trò truyền thống.

4.6. Không được thay thế các biện pháp xóa bỏ nguyên nhân gốc rễ

Việc đặt ra hạn ngạch hoặc hỗ trợ riêng cho phụ nữ không giải phóng quốc gia khỏi nghĩa vụ sửa đổi pháp luật phân biệt đối xử, xử lý bạo lực giới, xóa bỏ định kiến và cải thiện dịch vụ công.

Ví dụ, dành chỉ tiêu lãnh đạo cho phụ nữ sẽ không đạt hiệu quả bền vững nếu môi trường làm việc vẫn tồn tại quấy rối tình dục; phụ nữ không được hỗ trợ cân bằng trách nhiệm gia đình; hoặc quy trình bổ nhiệm vẫn chịu ảnh hưởng của định kiến giới.

Biện pháp đặc biệt tạm thời phải là một bộ phận của chiến lược toàn diện nhằm thay đổi pháp luật, thể chế và những khuôn mẫu văn hóa – xã hội tạo ra bất bình đẳng.

5. Phân biệt biện pháp đặc biệt tạm thời tại khoản 1 và biện pháp bảo vệ thai sản tại khoản 2 Điều 4

Điều 4 CEDAW gồm hai nhóm biện pháp có bản chất khác nhau.

Khoản 1 điều chỉnh biện pháp đặc biệt tạm thời nhằm đẩy nhanh bình đẳng thực tế giữa phụ nữ và nam giới. Những biện pháp này phải chấm dứt khi mục tiêu bình đẳng đã đạt được.

Khoản 2 quy định các biện pháp đặc biệt nhằm bảo vệ thai sản không bị coi là phân biệt đối xử. Đây là những biện pháp gắn với nhu cầu sinh học và xã hội liên quan đến mang thai, sinh con và thời kỳ sau sinh.

Biện pháp bảo vệ thai sản không nhất thiết là “tạm thời” theo nghĩa của khoản 1. Nhu cầu bảo vệ sức khỏe của phụ nữ trong quá trình mang thai và sinh con tiếp tục tồn tại qua các thế hệ. Vì vậy, các quy định về nghỉ thai sản, chăm sóc sức khỏe thai kỳ hoặc bảo đảm an toàn lao động đối với người mang thai có thể được duy trì lâu dài.

Tuy nhiên, bảo vệ thai sản cũng không được biến thành lý do loại trừ phụ nữ khỏi việc làm hoặc hạn chế cơ hội nghề nghiệp. Chẳng hạn, doanh nghiệp không thể viện dẫn việc “bảo vệ phụ nữ” để từ chối tuyển dụng mọi phụ nữ trong độ tuổi sinh con. Biện pháp phải tập trung bảo vệ sức khỏe và quyền của phụ nữ, không củng cố khuôn mẫu rằng việc chăm sóc con hoàn toàn là trách nhiệm của người mẹ.

6. Một số ví dụ về biện pháp đặc biệt tạm thời

Ví dụ thứ nhất, phụ nữ chỉ chiếm 10% đại biểu trong cơ quan dân cử do những rào cản lâu dài về tài chính, mạng lưới chính trị và định kiến giới. Pháp luật yêu cầu danh sách ứng cử phải có ít nhất 40% ứng viên nữ trong một số nhiệm kỳ. Biện pháp này tạo ra sự khác biệt có lợi cho phụ nữ nhưng không phải là phân biệt đối xử trái pháp luật nếu nhằm khắc phục tình trạng đại diện quá thấp; được đánh giá định kỳ và chấm dứt khi phụ nữ có cơ hội tham gia bình đẳng thực chất.

Ví dụ thứ hai, phụ nữ tại một vùng nông thôn có tỷ lệ tiếp cận giáo dục nghề nghiệp rất thấp do nghèo đói, kết hôn sớm và trách nhiệm chăm sóc gia đình. Nhà nước dành học bổng, chỗ ở và chương trình đào tạo riêng cho phụ nữ tại khu vực đó. Đây là biện pháp khắc phục bất lợi thực tế, không phải sự thiên vị tùy tiện.

Ví dụ thứ ba, phụ nữ rất ít được bổ nhiệm vào vị trí quản lý dù có trình độ tương đương. Cơ quan nhà nước đặt mục tiêu tuyển dụng, đào tạo và thăng tiến phụ nữ; trong trường hợp các ứng viên có năng lực tương đương, có thể ưu tiên ứng viên thuộc giới đang được đại diện quá thấp. Biện pháp này cần có tiêu chí minh bạch và không được hiểu là mọi ứng viên nữ đều tự động được lựa chọn bất kể năng lực.

Các ví dụ cho thấy biện pháp đặc biệt tạm thời không nhất thiết trao một kết quả tuyệt đối cho mọi phụ nữ. Biện pháp có thể tác động vào quy trình, điều kiện, nguồn lực hoặc cơ hội để phụ nữ có khả năng tham gia bình đẳng hơn.

Kết luận

Khái niệm “sự phân biệt đối xử với phụ nữ” tại Điều 1 CEDAW bao gồm mọi sự phân biệt, loại trừ hoặc hạn chế dựa trên giới tính có mục đích hoặc tác dụng làm tổn hại, vô hiệu hóa việc phụ nữ được công nhận, thụ hưởng hoặc thực hiện quyền con người và tự do cơ bản trên cơ sở bình đẳng với nam giới. Khái niệm này bao quát phân biệt trực tiếp, gián tiếp, có chủ ý, không có chủ ý, trong khu vực công và tư cũng như những hình thức phân biệt giao thoa. Việc ghi nhận biện pháp đặc biệt tạm thời tại khoản 1 Điều 4 CEDAW không cấu thành phân biệt đối xử hoặc sự thiên vị trái pháp luật đối với phụ nữ. Những biện pháp này là sự đối xử khác biệt có mục tiêu chính đáng, nhằm khắc phục bất lợi lịch sử và cơ cấu để đạt được bình đẳng thực chất. Tuy nhiên, biện pháp phải dựa trên tình trạng bất bình đẳng thực tế; có mục tiêu rõ ràng; được theo dõi, đánh giá; không duy trì các tiêu chuẩn riêng biệt và phải chấm dứt khi mục tiêu bình đẳng đã đạt được.

Danh mục tài liệu tham khảo

[1] Khuyến nghị chung số 28 về các nghĩa vụ cốt lõi của quốc gia thành viên theo Điều 2 CEDAW, năm 2010.

[2] Khuyến nghị chung số 25 về khoản 1 Điều 4 CEDAW và các biện pháp đặc biệt tạm thời, năm 2004.

Bài viết liên quan

Ngày Quốc tế xóa bỏ bạo lực đối với phụ nữ | 25-11

Phân tích nguyên tắc chiếm hữu thực sự trong luật quốc tế

Phân tích vai trò của cơ quan nhân quyền quốc gia và đề xuất mô hình phù hợp với Việt Nam

Phân biệt điều ước quốc tế và công ước quốc tế

Ngày Quốc tế Phụ nữ nông thôn | 15-10

Ngày Quốc tế Phụ nữ góa | 23-6