Những hạn chế, bất cập và kiến nghị hoàn thiện luật Đặc xá 2007

Ngày 21/11/2007, tại kỳ họp thứ 2 Quốc hội khoá XII đã thông qua Luật Đặc xá, có hiệu lực thi hành từ ngày 01/3/2008. Luật Đặc xá được ban hành đã thể chế hoá quan điểm, chính sách nhân đạo, khoan hồng của Đảng, Nhà nước đối với người phạm tội, khích lệ động viên cá nhân người phạm tội phấn đấu để được sớm trở về với cộng đồng, khuyến khích những người đang chấp hành án chưa đủ điều kiện tiêu chuẩn để đề nghị đặc xá tiếp tục cải tạo tốt.

Luật đã cụ thể hoá quy định về thẩm quyền đặc xá trong Hiến pháp, xác định rõ nguyên tắc pháp lý cơ bản về trình tự, thủ tục, đối tượng, tiêu chuẩn của đối tượng được đặc xá, thẩm quyền, trách nhiệm của các cơ quan, tổ chức, cá nhân có liên quan đến công tác đặc xá.

Theo Báo cáo về tổng kết 8 năm thi hành Luật Đặc xá (từ năm 2008 đến năm 2016) của Bộ Công an cho thấy, Chủ tịch nước đã 7 lần ban hành quyết định về đặc xá nhân các ngày lễ lớn, sự kiện trọng đại của đất nước (6 lần đã thực hiện xong); đặc xá cho 85.974 phạm nhân và 1.123 người đang được hoãn, tạm đình chỉ chấp hành án phạt tù. Ngoài 7 lần Chủ tịch nước đặc xá nêu trên, trong các năm 2014, 2015 và 2016, Chủ tịch nước còn quyết định đặc xá trong trường hợp đặc biệt cho 13 phạm nhân và một người đang được tạm đình chỉ chấp hành án phạt tù để phục vụ yêu cầu đối ngoại của Đảng và Nhà nước. Cũng theo báo cáo của Công an các tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương và các trại giam, trong 7 lần đặc xá, tổng số tiền mà những phạm nhân được đề nghị đặc xá và thân nhân của họ đã nộp trong quá trình phạm nhân chấp hành án phạt tù để thực hiện hình phạt bổ sung là phạt tiền, bồi thường thiệt hại, nộp án phí hoặc các nghĩa vụ dân sự khác là hơn 1.059 tỷ đồng và 157.036 USD. Hầu hết số người được đặc xá đều được công an địa phương hướng dẫn, đăng ký hộ khẩu, cấp giấy tờ tùy thân. Đáng chú ý có gần 50.000 người được đặc xá đã có việc làm, tạm ổn định cuộc sống.

Tuy nhiên, vẫn có một số người được đặc xá không chịu rèn luyện nên đã có hành vi tái phạm tội.

Những hạn chế, bất cập của luật Đặc xá 2007

Bên cạnh những kết quả đạt được, trong quá trình triển khai thi hành Luật Đặc xá còn bộc lộ một số hạn chế, bất cập, cụ thể như sau:

Thứ nhất, cơ sở pháp lý ban hành Luật Đặc xá không còn phù hợp. Luật Đặc xá được ban hành căn cứ Hiến pháp nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam năm 1992 đã được sửa đổi, bổ sung một số điều theo Nghị quyết số 51/2001/QH10. Tuy nhiên, ngày 28/11/2013, tại kỳ họp thứ 6 Quốc hội khóa XIII đã thông qua Hiến pháp nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam (Hiến pháp năm 2013). So với Hiến pháp năm 1992, Hiến pháp năm 2013 là một bước tiến vượt bậc trong việc bảo vệ các quyền con người và quyền công dân. Bên cạnh việc quy định về quyền công dân, quyền con người cũng được quy định một cách chi tiết và đầy đủ. Trong đó, Điều 31 Hiến pháp 2013 là sự thể hiện việc áp dụng nhiều nguyên tắc tiến bộ trong khoa học tố tụng hình sự vào quá trình giải quyết vụ án hình sự. Những nguyên tắc này là sự ghi nhận, kế thừa của Đảng và Nhà nước ta đối với những văn minh, tiến bộ của nhân loại, của dân tộc đã đạt được trong hàng nghìn năm đấu tranh vì quyền và tự do của con người.Xét về toàn bộ nội dung Điều 31 Hiến pháp năm 2013, có thể thấy đây là nội dung sửa đổi, bổ sung nội dung Điều 72 Hiến pháp 1992 theo hướng toàn diện, cụ thể và tiến bộ hơn. Nếu như Điều 72 Hiến pháp 1992 chỉ quy định về hai nội dung cơ bản là: không ai bị coi là có tội và phải chịu hình phạt khi chưa có bản án kết tội của Tòa án đã có hiệu lực pháp luật; và, được bồi thường thiệt hại trong trường hợp oan, sai, người làm trái pháp luật trong việc áp dụng pháp luật hình sự phải bị xử lý nghiêm minh, thì đến Hiến pháp 2013 đã được phát triển, mở rộng thành 5 khoản với nhiều nội dung cụ thể.

Thứ hai, so sánh giữa điều kiện đề nghị đặc xá được quy định tại Điều 10 Luật Đặc xá với điều kiện tha tù trước thời hạn có điều kiện được quy định tại Điều 66 Bộ luật Hình sự số 100/2015/QH13 (Bộ luật Hình sự năm 2015) có thể thấy một số điểm chưa phù hợp. Cụ thể, một trong những điều kiện được đề nghị đặc xá là đã chấp hành được ít nhất một phần ba thời hạn tù, còn điều kiện được tha tù trước thời hạn có điều kiện là đã chấp hành được ít nhất một phần hai thời hạn tù.

Ngoài ra, theo quy định tại Điều 66 Bộ luật Hình sự năm 2015, người được tha tù trước thời hạn có điều kiện phải thực hiện các nghĩa vụ trong thời gian thử thách. Nếu trong thời gian thử thách họ vi phạm nghĩa vụ từ hai lần trở lên hoặc bị xử phạt vi phạm hành chính hai lần trở lên thì Tòa án có thể hủy bỏ quyết định tha tù trước thời hạn có điều kiện đối với người đó và buộc họ phải chấp hành phần hình phạt tù còn lại chưa chấp hành. Trường hợp phạm tội mới trong thời gian thử thách thì Tòa án buộc người đó chấp hành hình phạt của bản án mới và tổng hợp với phần hình phạt tù chưa chấp hành của bản án trước. Quy định như vậy vừa thể hiện tính nghiêm minh của luật pháp, vừa có tính răn đe đối với người bị phạm tội. Tuy nhiên, đối với người được đặc xá thì lại không phải chịu thời gian thử thách như người được tha tù trước thời hạn có điều kiện. Chính điều này đã làm giảm tính nghiêm minh của pháp luật và phần nào tạo nên sự không đồng thuận của một bộ phận quần chúng Nhân dân.

Thứ ba, khoản 1 Điều 66 Bộ luật Hình sự năm 2015 quy định điều kiện tha tù trước thời hạn, theo đó, một trong có điều kiện để được tha tù trước thời hạn là “phạm tội lần đầu”. Tuy nhiên, khoản 4 Điều 11 Luật Đặc xá quy định về các trường hợp không đề nghị đặc xá có trường hợp “có từ hai tiền án trở lên” mới không đề nghị đặc xá.

Thứ tư, khoản 3 Điều 13 và khoản 4 Điều 13 Luật Đặc xá quy định trách nhiệm của người phải chấp hành hình phạt tù để được xem xét đặc xá: “chấp hành đầy đủ hình phạt bổ sung là phạt tiền, bồi thường thiệt hại, án phí hoặc nghĩa vụ dân sự khác sau khi được đặc xá” và “cam kết không vi phạm pháp luật, tiếp tục chấp hành đầy đủ hình phạt bổ sung là phạt tiền, bồi thường thiệt hại, án phí hoặc nghĩa vụ dân sự khác sau khi được đặc xá”. Tuy nhiên,thực tiễn thi hành quy định này còn gặp nhiều khó khăn do chưa có văn bản nào hướng dẫn ràng buộc sau khi người được đặc xá ra trại về địa phương phải thực hiện đầy đủ và thực hiện đúng những điều trong cam kết trước đây. Vì vậy, việc tổ chức thi hành án dân sự của chấp hành viên các cơ quan thi hành án dân sự đối với người chấp hành hình phạt tù sau khi đặc xá rất khó khăn, ảnh hưởng đến hiệu quả công tác thi hành án dân sự cũng như giới hạn mục đích của việc đặt ra quy định này trong Luật.

Thứ năm, thực tiễn thi hành Luật Đặc xá cho thấy sự phối hợp giữa các cơ quan liên quan cũng như gia đình phạm nhân trong việc thi hành, xử lý các khoản tiền phạt, bồi thường dân sự, án phí… chưa được hiệu quả, kịp thời, qua đó không chỉ làm ảnh hưởng đến quyền lợi của phạm nhân mà còn ảnh hưởng chỉ tiêu của ngành, thất thu ngân sách của Nhà nước.

Thứ sáu, thực tiễn 8 năm thực hiện Luật này còn cho thấy, quá trình xây dựng các văn bản về đặc xá trong các đợt đặc xá phải xin ý kiến của nhiều bộ, ngành và các thành viên Chính phủ, chiếm nhiều thời gian nên thời gian từ khi có Quyết định của Chủ tịch Nước về đặc xá, hướng dẫn của Hội đồng tư vấn đặc xá đến khi các trại giam, trại tạm giam xét, đề nghị đặc xá còn quá ngắn. Điều này đã tạo ra áp lực trong quá trình triển khai thực hiện việc đặc xá.
Ngày 08/6/2017, tại kỳ họp thứ 3 Quốc hội khóa XIV đã thông qua Nghị quyết số 34/2017/QH14 về Chương trình xây dựng luật, pháp lệnh năm 2018 và điều chỉnh Chương trình xây dựng luật, pháp lệnh năm 2017. Theo đó, tại kỳ họp thứ 5 Quốc hội khóa XIV dự kiến cho ý kiến vào Luật sửa đổi, bổ sung một số điều của Luật Đặc xá và dự kiến sẽ được Quốc hội thông qua tại kỳ họp thứ 6.

Kiến nghị hoàn thiện Luật Đặc xá

Để giải quyết các hạn chế, bất cập như đã phân tích ở trên, tác giả kiến nghị một số nội dung như sau:

Một là, tiếp tục rà soát tổng thể các quy định của Luật Đặc xá với các quy định của pháp luật có liên quan như Bộ luật Hình sự năm 2015, Luật sửa đổi, bổ sung Bộ luật Hình sự, Bộ luật Tố tụng hình sự năm 2015, Luật Thi hành tạm giữ, tạm giam và đặc biệt là với các quy định của Hiến pháp năm 2013 để đề xuất sửa đổi, bổ sung Luật Đặc xá bảo đảm tính tương thích, phù hợp với hệ thống pháp luật hiện hành có liên quan. Đồng thời, tích cực nghiên cứu, tham khảo kinh nghiệm nước ngoài về chế định đặc xá trên cơ sở đó học tập có chọn lọc kinh nghiệm nước ngoài, bảo đảm các quy định được sửa đổi, bổ sung phù hợp với điều kiện kinh tế – chinh trị – xã hội của đất nước ta.

Hai là, nghiên cứu, sửa đổi Luật Đặc xá theo hướngsửa đổi điều kiện được đề nghị đặc xá theo hướng chặt chẽ hơn, cụ thể là sửa đổi điều kiện đề nghị đặc xá quy định điểm b khoản 1 Điều 10 Luật Đặc xá theo hướng người đã chấp hành án phạt tù được một thời gian do Chủ tịch nước quyết định nhưng phải thực hiện được ít nhất là một phần hai thời gian đối với án phạt tù có thời hạn, nếu trước đó đã được giảm thời hạn chấp hành án phạt tù thì thời hạn được giảm không được tính vào thời gian đã chấp hành án phạt tù; đã chấp hành án phạt tù ít nhất là mười lăm năm đối với án phạt tù chung thân, nếu sau khi đã được giảm xuống tù có thời hạn mà tiếp tục được giảm thời hạn chấp hành án phạt tù thì thời hạn được giảm sau đó không được tính vào thời gian đã chấp hành án phạt tù.

Ba là, bổ sung một quy định về thời gian thử thách đối với người được đặc xá và các nghĩa vụ của người được đặc xá trong thời gian thử thách, chế tài xử lý trong trường hợp họ vi phạm nghĩa vụ tương ứng như quy định đối với người được tha tù trước thời hạn có điều kiện để bảo đảm phù hợp với Bộ luật Hình sự năm 2015.

Bốn là,quy định cụ thể hơn về trách nhiệm của người chấp hành hình phạt tù để được xem xét đặc xá về “chấp hành đầy đủ hình phạt bổ sung là phạt tiền, bồi thường thiệt hại, án phí hoặc nghĩa vụ dân sự khác sau khi được đặc xá” và “cam kết không vi phạm pháp luật, tiếp tục chấp hành đầy đủ hình phạt bổ sung là phạt tiền, bồi thường thiệt hại, án phí hoặc nghĩa vụ dân sự khác sau khi được đặc xá”, tránh trường hợp chỉ mang tính chất chung chung mà không có tính khả thi trong thực tiễn.

Năm là, làm rõ trách nhiệm của các cơ quan có thẩm quyền trong việc tổ chức thực hiện quyết định đặc xá, đặc biệt trong việc thi hành, xử lý các khoản tiền phạt, bồi thường dân sự, án phí…

Sáu là, nghiên cứu, bổ sung các quy định cụ thể về trình tự, thủ tục ban hành các văn bản về đặc xá trong các đợt đặc xá, trường hợp cần thiết có thể giao Chính phủ quy định chi tiết nội dung này.