Những bất cập của Luật xử lý vi phạm hành chính năm 2012

Những quy định của Luật Xử lý VPHC năm 2012 còn bất cập, chưa đồng bộ với các luật khác có liên quan hoặc quy định chưa rõ ràng khó áp dụng trong thực tiễn.

Luật Xử lý vi phạm hành chính (Luật Xử lý VPHC) năm 2012, là đạo luật rất quan trọng vì đối tượng chịu sự tác động rất rộng, trên mọi lĩnh vực kinh tế, văn hóa, đời sống của xã hội,… là cơ sở pháp lý quan trọng góp phần bảo đảm trật tự, kỷ cương quản lý hành chính, an ninh, trật tự an toàn xã hội, bảo vệ quyền, lợi ích hợp pháp của công dân, tổ chức. Tuy nhiên, qua hơn 4 năm triển khai thực hiện, những bất cập, hạn chế của Luật Xử lý VPHC năm 2012 đã phần nào gây khó khăn trong việc áp dụng và ảnh hưởng đến hiệu quả của xử lý vi phạm hành chính của Luật trên thực tế.

Thứ nhất, Điều 58 Luật Xử lý VPHC năm 2012 có quy định việc lập biên bản vi phạm hành chính. Mà theo đó, khi phát hiện vi phạm hành chính thuộc lĩnh vực quản lý của mình, người có thẩm quyền đang thi hành công vụ phải kịp thời lập biên bản, trừ trường hợp xử phạt vi phạm không lập biên bản theo quy định tại khoản 1 Điều 56 Luật Xử lý VPHC năm 2012. Tại khoản 3 Điều 6 Nghị định 81/2013/NĐ-CP ngày 19/7/2013 của Chính phủ, quy định chi tiết một số điều và biện pháp thi hành Luật Xử lý vi phạm hành chính (viết tắt Nghị định 81/2013/NĐ-CP), quy định “Một hành vi vi phạm hành chính chỉ bị lập biên bản và ra quyết định xử phạt một lần”. Quy định này tưởng chừng rất đơn giản, nhưng thực tế chop thấy, việc hiểu và áp dụng quy định này như thế nào cho đúng với tinh thần mong muốn của nhà làm luật, giới hạn trong nội dung quy phạm trên là điều không đơn giản. Bởi nếu như việc lập biên bản vi phạm hành chính không đúng các nội dung quy định tại khoản 2 Điều 58 Luật Xử lý VPHC năm 2012 và sau khi người có thẩm quyền ra quyết định xử phạt, mà có khiếu nại và qua rà soát phát hiện có sai phạm ở khâu lập biên bản vi phạm hành chính, thì cán bộ thực thi công vụ trước đó đã lập biên bản có được lập lại biên bản vi phạm hành chính không? Nếu cho rằng việc lập lại biên bản vi phạm hành chính là không sai, thì việc này có thể được áp dụng cho những trường hợp nào? Đây có lẽ là vướng mắc từ thực tiễn áp dụng, do chưa có văn bản hướng dẫn thống nhất, từ đó, nhiều nơi việc hiểu và “hợp thức hóa” biên bản vi phạm rất  khác nhau, mà hậu quả của nó là tính pháp chế xã hội chủ nghĩa trong thực thi pháp luật xử lý vi phạm hành chính không được bảo đảm. cụ thể:

+Trường hợp thứ nhất: Đó là vụ việc của ông Phan Đình T., ở xã Đ, huyện M, tỉnh Q., khoảng tháng 10/2015 khi gia đình ông có xây một trại chứa vật dụng sản xuất nông nghiệp trên thửa đất mà gia đình ông đã quản lý, sử dụng ổn định từ trước năm 1975 đến nay. Trại chứa vật dụng này có chiều rộng 3,5m và chiều dài 4,5m vách được xây bằng gạch, mái lợp tôn xi măng. Theo Biên bản VPHC số 05 do ông Nguyễn H – công chức Địa chính – nông nghiệp – xây dựng và môi trường xã Đ., lập ngày 15/10/2015 xác định hành vi VPHC của ông là chiếm đất của Nhà nước với diện tích 15,75m², nên đã vi phạm vào khoản 1, Điều 10, Nghị định 102/2014/NĐ-CP, ngày 10/11/2014 của Chính phủ quy định về xử phạt VPHC trong lĩnh vực đất đai. Cũng trong ngày 15/10/2015 UBND xã ĐT đã ra Quyết định số 05/QĐ-XPHC xử phạt ông 1.000.000 đồng và buộc phải tháo dỡ công trình trái phép trả lại hiện trạng  như trước khi vi phạm(do đã thực hiện hành vi VPHC xây dựng nhà ở trên đất trồng màu, chưa được cấp có thẩm quyền cho phép, đất Nhà nước quản lý). Sau đó, ông T đã khiếu nại quyết định này và được UBND xã Đ trả lời bằng một quyết định “thu hồi quyết định” xử phạt VPHC số 05/QĐ-XPHC, với lý do căn cứ áp dụng điều khoản trong biên bản và quyết định xử phạt là chưa đúng. Tiếp sau đó, cách người có thẩm quyền khắc phục cái “chưa đúng”bằng cách lập lại Biên bản VPHC và ra một quyết định xử phạt khác.

Về nguồn gốc đất thửa đất mà ông Phan Đình T. cất Trại chứa vật dụng sản xuất nông nghiệp là của gia đình ông sử dụng từ trước năm 1975 đến nay, không có tranh chấp. Trước năm 1984 trên thửa đất này cũng có xây dựng nhà ở, nhưng vì thiên tai là hư hỏng nên nhà này đã được tháo dỡ. Gia đình ông tiếp tục quản lý và sử dụng trồng keo và nhiều cây lâu năm trên đất này, đến năm 2012 có thông báo đăng ký, kê khai đất xin cấp Giấy chứng nhận quyến sử dụng đất, gia đình ông có  đăng ký kê khai và nộp cả thuế sử dụng đất phi nông nghiệp cho 200m² đất của thửa đất này, có tờ khai nộp thuế rõ ràng nhưng ông chưa được cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất. Sau khi quyết định xử phạt VPHC số 05/QĐ-XPHC ngày 15/10/2015 bị ông T. khiếu nại, ngày 17/12/2015 Chi cục Thuế huyện Đ. có văn bản số 2098 về việc hướng dẫn thủ tục hoàn thuế cho gia đình ông vì cho rằng ông kê khai nộp thuế không đúng mục đích sử dụng (trên cơ sở đề nghị của UBND xã).

Ngày 22/01/2016 UBND xã tiếp tục lập Biên bản VPHC đối với ông vì xây dựng trại chứa vật dụng sản xuất trái phép trên đất nông nghiệp do UBND xã quản lý giao cho gia đình ông sản xuất hoa màu với diện tích 15,75m² là vi phạm khoản 2 Điều 8 Nghị định 102/2014/NĐ-CP, ngày 10/11/2014 của Chính phủ quy định về xử phạt VPHC trong lĩnh vực đất đai. Trên cơ sở biên bản này UBND xã đã ra quyết định số 01/QĐ-XPHC ngày 29/01/2016 xử phạt VPHC đối với ông với hình thức xử phạt chính là cảnh cáo và hình thức sử phạt bổ sung là tháo dỡ trại chứa vật liệu xây dựng sản xuất xây dựng trái phép trên diện tích đất 15,75m². Khi Thanh tra huyện vào cuộc việc khiếu nại của ông Phan Đình T. thì UBND xã lại ra quyết định số 50/QĐ-UBND ngày 08/4/2016 về việc thu hồi quyết định số 01/QĐ-XPHC ngày 29/01/2016 xử phạt VPHC đối với ông vì cho rằng áp dụng hình thức xử phạt không đúng. Không dừng lại ở đó UBND xã tiếp tục lập Biên bản VPHC lần thứ ba và ra quyết định xử phạt hành chính đối với ông khi những quyết định trước đó bị UBND xã Đ hủy bỏ.

Từ vụ việc trên cho thấy sự “tùy tiện” trong vấn đề lập biên bản và ra quyết định xử phạt VPHC. Bởi chỉ một hành vi được cho là vi phạm hành chính, mà UBND xã Đ lại lập đi lập lại đến 03 biên bản vi phạm là trái với quy định tại khoản 3, Điều 6, Nghị định 81/2013/NĐ-CP ngày 19/7/2013 của Chính phủ, quy định chi tiết một số điều và biện pháp thi hành Luật Xử lý VPHC, theo đó “một hành vi VPHC chỉ bị lập biên bản và ra quyết định xử phạt một lần”.

+Trường hợp thứ hai: Ngày 05/9/2015, Tổ tuần tra kiểm soát giao thông Công an huyện T,  tỉnh Đ kiểm tra xe tải của Công ty LMH (trụ sở tại thị trấn D, huyện P, tỉnh K) vận chuyển một lượng lớn hàng hóa không có hóa đơn theo quy định. Tổ tuần tra tiến hành lập biên bản vi phạm hành chính và chuyển hồ sơ đề nghị chủ tịch UBND tỉnh Đ ra quyết định xử phạt vi phạm hành chính theo thẩm quyền.
Ngày 13/11/2015, chủ tịch UBND tỉnh Đ, ban hành Quyết định số 1298/QĐ-XPHC, xử phạt Công ty LMH 90 triệu đồng, tịch thu xe tải và số hàng hóa. Ngày 22/12/2015, đại diện Công ty LMH gửi đơn khiếu nại đối với Quyết định số 1298/QĐ-XPHC của chủ tịch UBND tỉnh Đ. Ngày 04/02/2016, chủ tịch UBND tỉnh Đ, ban hành quyết định giải quyết khiếu nại, trong đó kết luận: Căn cứ Luật Xử lý VPHC năm 2012 và Nghị định số 185/2013/NĐ-CP ngày 15/11/2013 của Chính phủ, quy định xử phạt vi phạm hành chính trong hoạt động thương mại, sản xuất, buôn bán hành giả, hàng cấm và bảo vệ quyền lợi người tiêu dùng, do vậy, xử phạt đối với Công ty LMH là phù hợp và bác đơn khiếu nại của công ty này.

Ngày 18/02/2016, Công ty LMH gửi đơn khiếu nại đến Bộ Công thương yêu cầu nơi này đề nghị chủ tịch UBND tỉnh Đồng Tháp hủy bỏ Quyết định số 1298/QĐ-XPHC. Trong quyết định giải quyết khiếu nại, Bộ Công thương nêu rõ “Đề nghị chủ tịch UBND tỉnh Đ xem xét, hủy bỏ Quyết định xử phạt số 1298/QĐ-XPHC vì việc ban hành quyết định xử phạt vi phạm hành chính quá thời hạn luật định”. Ngày 19/9/2016, chủ tịch UBND tỉnh Đ ban hành quyết định hủy bỏ Quyết định xử phạt vi phạm hành chính số 1298/QĐ-XPHC đối với Công ty LMH vì “Biên bản vi phạm hành chính lập chưa đảm bảo đúng quy định pháp luật về xử lý vi phạm hành chính”.
Để giải quyết hậu quả sau khi hủy quyết định xử phạt vi phạm hành chính, có ý kiến cho rằng nên áp dụng quy định tại khoản 2 Điều 65 và Điều 66 Luật Xử lý VPHC năm 2012 để tịch thu tang vật vi phạm sung công quỹ nhà nước.

Loại ý kiến khác cho rằng, để xử phạt được Công ty LMH thì cần ban hành quyết định mới theo Điều 18 Luật Xử lý VPHC năm 2012. Theo đó, trước khi ban hành quyết định xử phạt mới thì phải lập lại biên bản vi phạm hành chính và tiến hành xác minh xử lý vụ việc vi phạm nêu trên như hồ sơ phát hiện ban đầu (thời hiệu xử lý vi phạm hành chính là hai năm theo điểm a, khoản 1, Điều 6 Luật Xử lý VPHC năm 2012).
Tuy nhiên, việc viện dẫn Điều 18 Luật Xử lý VPHC năm 2012 là không có cơ sở, trái với quy định của pháp luật. Bởi việc này chỉ được diễn ra ngay sau khi người có thẩm quyền ban hành quyết định xử phạt vi phạm hành chính, nhưng đã kịp thời phát hiện sai sót và sửa sai. Hoặc trong quá trình giải quyết khiếu nại, người có thẩm quyền phát hiện sai sót và chấp nhận sửa sai bằng việc thu hồi quyết định cũ để ban hành quyết định mới hoặc sửa quyết định mới. Thế nhưng ở đây, từ khi ban hành đến lúc giải quyết khiếu nại lần đầu, UBND tỉnh Đ đã không phát hiện sai sót. Hơn nữa, Điều 18 Luật Xử lý VPHC năm 2012, quy định thủ trưởng cơ quan, đơn vị có thẩm quyền khi phát hiện quyết định về xử lý vi phạm hành chính do mình hoặc cấp dưới ban hành có sai sót thì phải sửa đổi, bổ sung, hủy bỏ hoặc ban hành quyết định mới. Quyết định mới phải bảo đảm nguyên tắc một hành vi vi phạm hành chính chỉ bị xử phạt một lần. Người có thẩm quyền xử phạt không thể lập biên bản vi phạm hành chính để phục hồi thời hạn ra quyết định xử phạt đối với hành vi đã xảy ra trước đó. Trừ trường hợp hành vi đã bị ra quyết định xử phạt nhưng người vi phạm chưa thi hành, hoặc đang thi hành mà vẫn thực hiện hành vi, thì hành vi này mới được coi là hành vi vi phạm mới theo quy định tại Điều 6 Nghị định 81/2013/NĐ-CP.

Từ đó, các cơ quan liên quan tỉnh Đ ban hành quyết định hủy bỏ quyết định giải quyết khiếu nại lần đầu, chỉ đạo Công an huyện T trả lại xe cho Công ty LMH. Bởi, khi biên bản đã lập theo quy định nhưng quá thời hạn để ra quyết định xử phạt mà người có thẩm quyền không ban hành quyết định xử phạt, thì xem như hành vi vi phạm sẽ không phải chịu chế tài xử phạt. Điều này có nghĩa, phải khôi phục hiện trạng của hành vi, xem như họ chưa bị xử phạt theo luật định và phải trả lại xe cho Công ty LMH, vì không còn “thẩm quyền sửa sai” nên trường hợp này được xem là không bị xử phạt và phải trả lại xe.

Thứ hai, Về thời hạn ra Quyết định xử phạt, gửi Quyết định xử phạt vi phạm hành chính, xử phạt vi phạm hành chính trong trường hợp người bị xử phạt chết, mất tích, tổ chức bị xử phạt giải thể, phá sản
Về thời hạn ra quyết định xử phạt, khoản 1 Điều 66 Luật XLVPHC năm  2012, quy định “Người có thẩm quyền xử phạt vi phạm hành chính phải ra quyết định xử phạt vi phạm hành chính trong thời hạn 07 ngày, kể từ ngày lập biên bản  vi phạm hành chính. Đối với vụ việc có nhiều tình tiết phức tạp mà không thuộc trường hợp giải trình hoặc đối với vụ việc thuộc trường hợp giải trình theo quy định tại khoản 2 và khoản 3 Điều 61 của Luật này thì thời hạn ra quyết định xử phạt tối đa là 30 ngày, kể từ ngày lập biên bản. Trường hợp vụ việc đặc biệt nghiêm trọng, có nhiều tình tiết phức tạp và thuộc trường hợp giải trình theo quy định tại  đoạn 2 khoản 2 và khoản 3 Điều 61 của Luật này mà cần có thêm thời gian để xác minh, thu thập chứng cứ thì người có thẩm quyền đang giải quyết vụ việc phải báo cáo thủ trưởng trực tiếp của mình bằng văn bản để xin gia hạn; việc gia hạn phải bằng văn bản, thời hạn gia hạn không được quá 30 ngày”.Tuy nhiên, kể từ khi ban hành Luật cho đến nay chưa có văn bản pháp luật nào quy định cụ thể thế nào là vụ việc có nhiều tình tiết phức tạp, do đó trong quá trình thực thi áp dụng quy định này còn chưa thống nhất, gây khó khăn cho các chủ thể có thẩm quyền xử phạt.

Về thời hạn gửi Quyết định xử phạt vi phạm hành chính, Điều 70 Luật XLVPHC năm 2012, quy định: Trong thời hạn 02 ngày làm việc, kể từ ngày ra quyết định xử phạt vi phạm hành chính có lập biên bản, người có thẩm quyền đã ra quyết định xử phạt phải gửi cho cá nhân, tổ chức bị xử phạt Quyết định xử phạt vi phạm hành chính. Tuy vậy, việc thực hiện quy định này trong xử phạt vi phạm hành chính ở lĩnh vực giao thông rất khó khăn vì khối lượng quyết định xử phạt nhiều, khó xác định địa chỉ vì hầu hết người vi phạm an toàn giao thông phần lớn là lái xe (nơi cư trú không ổn định nên ít khi có mặt ở địa phương; nhiều trường hợp địa chỉ ghi trong giấy tờ khác với địa chỉ nơi cư trú thực tế). Trên thực tế xảy ra nhiều trường hợp cơ quan có thẩm quyền đã ra quyết định xử phạt vi phạm hành chính nhưng người vi phạm không chấp hành quyết định xử phạt, trong khi việc tổ chức thi hành quyết định xử phạt gặp nhiều khó khăn, chi phí để tổ chức lực lượng cưỡng chế thi hành quyết định xử phạt lớn hơn nhiều lần so với mức tiền phạt.

Bên cạnh đó, một bất cập khác đang là “kẽ hở” để người bị xử phạt vi phạm hành chính lợi dụng để né tránh việc chấp hành quyết định xử phạt, đó là, quy định về xử phạt vi phạm hành chính trong trường hợp người bị xử phạt chết, mất tích, tổ chức bị xử phạt giải thể, phá sản theo quy định tại Điều 75 Luật XLVPHC năm 2012: “Trường hợp người bị xử phạt chết, mất tích, tổ chức bị xử phạt giải thể, phá sản thì không thi hành quyết định phạt tiền nhưng vẫn thi hành hình thức xử phạt tịch thu tang vật, phương tiện vi phạm hành chính và biện pháp khắc phục hậu quả được ghi trong quyết định”. Để hướng dẫn nội dung này, khoản 1 Điều 9 Nghị định số 81/2013/NĐ-CP, quy định: “Trường hợp người bị xử phạt chết, mất tích, tổ chức bị xử phạt giải thể, phá sản theo quy định tại Điều 75 Luật Xử  lý vi phạm hành chính, mà quyết định xử phạt vẫn còn thời hiệu thi hành, thì người đã ra quyết định xử phạt phải ra quyết định thi hành một phần quyết định xử phạt vi phạm hành chính trong thời hạn 60 ngày, kể từ ngày người bị xử phạt chết được ghi trong giấy chứng tử; người bị mất tích được ghi trong quyết định tuyên bố mất tích; tổ chức bị xử phạt giải thể, phá sản được ghi trong quyết định giải thể, phá sản. Quyết  định thi hành gồm các nội dung sau: a) Đình chỉ thi hành các hình thức xử phạt, lý do đình chỉ; trừ trường hợp quy định tại Điểm b Khoản này; b) Hình thức xử phạt tịch thu tang vật, phương tiện vi phạm hành chính và biện pháp khắc phục hậu quả tiếp tục thi hành”. Lợi dụng quy định này, nhiều doanh nghiệp bị xử phạt vi phạm hành chính với số tiền lớn đã tự giải thể (sau đó thành lập doanh nghiệp khác) để trốn tránh trách nhiệm, nghĩa vụ nộp phạt của mình.

Thứ ba, thực tế cho thấy, các hành vi VPHC phổ biến hiện nay xảy ra trong nhiều ngành nghề, lĩnh vực kinh tế – xã hội. Các vụ vi phạm hành chính treo, dựng, gắn các loại biển quảng cáo trên đường phố sai quy định, mất mỹ quan… diễn ra rất phổ biến, xâm hại nghiêm trọng trật tự quản lý hành chính, tạo nên tình trạng lộn xộn, mất trật tự, thiếu văn minh, văn hoá của đời sống đô thị. Trong cuộc sống hàng ngày một số hành vi vi phạm tưởng như nhỏ nhặt như đổ rác ra đường, phóng uế bừa bãi không chỉ gây cho cộng đồng cảm giác khó chịu và thực sự làm mất vệ sinh, ô nhiễm môi trường sống, làm mất mỹ quan của các đô thị trong quá trình hiện đại hoá và hội nhập quốc tế, làm xấu đi hình ảnh của nước Việt Nam trong mắt bạn bè quốc tế, của khách du lịch bốn phương. Lĩnh vực xây dựng, quản lý và bảo vệ rừng, phòng cháy chữa cháy… cũng là những lĩnh vực diễn ra tình trạng vi phạm hành chính rất phổ biến. Như đã đề cập ở trên, tình trạng xây dựng không phép, trái phép, lấn chiếm đất công để xây dựng diễn ra trong thời gian dài. Mặc dù Nhà nước đã ban hành nhiều chính sách, biện pháp xử lý nhưng vi phạm trong các lĩnh vực này vẫn tiếp tục diễn ra  rất phức tạp; hiệu lực, hiệu quả của quản lý nhà nước bị ảnh hưởng nghiêm trọng. Nhiều vụ vi phạm diễn ra ngang nhiên, trong thời gian dài, gây hậu quả xấu, thách thức dư luận. Tất cả làm ảnh hưởng nghiêm trọng đến kỷ cương, phép nước, làm sói mòn niềm tin của nhân dân vào một xã hội trật tự, kỷ cương, văn minh, an toàn, lành mạnh. Nhưng qua nghiên cứu co thấy, một số quy định trong Luật Xử lý VPHC năm 2012 còn vướng mắc, gây khó khăn trong quá trình thực thi.

Khoản 1 Điều 122 Luật Xư lý VPHC năm 2012, quy định về các biện pháp ngăn chặn tạm giữ người theo thủ tục hành chính. Theo quy định của Luật, hiện chỉ có thể áp dụng trong trường hợp cần ngăn chặn, đình chỉ ngay với hành vi gây rối trật tự công cộng, gây thương tích cho người khác. Còn với một số hành vi vi phạm khác như: Đánh bạc; trộm cắp tài sản; mua bán, vận chuyển hàng cấm, lừa đảo chiếm đoạt tài sản,… định lượng giá trị vi phạm trong các trường hợp này chưa đến mức xử lý hình sự, nhưng cần phải xem xét đến các yếu tố đã bị xử phạt vi phạm hành chính về hành vi này mà còn vi phạm hoặc tiền án là dấu hiệu cấu thành cơ bản của một số tội phạm trong Bộ luật Hình sự, thì Luật Xử lý VPHC năm 2012 lại chưa quy định về tạm giữ hành chính đối với những trường hợp này. Phải chăng đây là vướng mắc cần nghiên cứu tháo gỡ, vì tạm giữ người theo thủ tục hành chính là biện pháp đảm bảo cho việc xử lý người vi phạm theo đúng quy định của pháp luật, nhưng các hành vi như trên không nằm trong điều khoản được tạm giữ, khiến cho các cơ quan gặp lúng túng khi xử lý người vi phạm. Bên cạnh đó, một số đối tượng vi phạm nếu là người ngoài địa phương, không có nhân thân, lai lịch rõ ràng hoặc cố tình che giấu nhân thân, lai lịch thì lại càng khó khăn cho công tác xác minh và áp dụng các biện pháp xử lý đối tượng. Bên cạnh đó, hiện tại các cơ quan chuyên trách chưa xây dựng được hệ cơ sở dữ liệu về vi phạm hành chính nên việc cập nhật kịp thời thông tin, thống kê về tình hình vi phạm hành chính và áp dụng biện pháp xử lý vi phạm hành chính còn gặp nhiều khó khăn, chủ yếu tác nghiệp vào sổ thủ công.

Hay như một vấn đề thường xảy ra trong công tác xử lý VPHC là các trường hợp vi phạm bị tạm giữ tang vật, phương tiện có giá trị thấp hơn so với quy định mức phạt đối với một số hành vi lại cao hơn giá trị phương tiện bị tạm giữ nên nhiều người vi phạm đã không khai đúng họ tên, địa chỉ nơi cư trú hoặc không thực hiện việc nộp phạt hoặc bỏ luôn phương tiên vi phạm đã bị tạm giữ mà Luật hiện hành lại chưa có chế tài xử lý cho những trường hợp này. Chẳng hạn với trường hợp người điều khiển xe mô tô, xe gắn máy vi phạm các lỗi sau : Điều khiển xe chạy quá tốc độ quy định 15 km/h trong khu vực đô thị; Điều khiển xe trên đường mà trong máu có nồng độ cồn 150 miligam/100 mililít máu. Căn cứ quy định tại điểm a khoản 5; điểm c khoản 8 Điều 6 Nghị  định 46/2016/NĐ-CP ngày 26/5/2016 của Chính phủ, quy định xử phạt vi phạm hành chính trong lĩnh vực giao thông đường bộ, đường sắt, mức phạt tiền áp dụng đối với hai lỗi vi phạm này từ 3.500.000 đồng đến 5.000.000 đồng. Trong khi đó, giá trị của chiếc xe mô tô, xe gắn máy đã qua sử dụng nhiều năm, hiện nay có giá dao động từ 1.500.000 đồng đến 2.000.000 đồng. Do đó, người vi phạm sẵn sàng bỏ phương tiện vi phạm, không đến làm thủ tục nộp phạt.
Không chỉ những vướng mắc xuất phát từ ý thức chấp hành của người dân, sự bất cập trong một số quy định của Luật Xử lý VPHC năm 2012 cũng khiến cho việc thi hành của cơ quan, người thực thi công vụ gặp nhiều khó khăn.

Như quy định tại khoản 1 và khoản 2 Điều 2 của Luật Xử lý VPHC năm 2012, theo đó: “Vi phạm hành chính là hành vi có lỗi do cá nhân, tổ chức thực hiện, vi phạm quy định của pháp luật về quản lý nhà nước mà không phải là tội phạm và theo quy định của pháp luật phải bị xử phạt vi phạm hành chính.”; “Xử phạt vi phạm hành chính là việc người có thẩm quyền xử phạt áp dụng hình thức xử phạt tiền , biện pháp khắc phục hâu quả đối với cá nhân , tổ chức thực hiện hành vi vi phạm hành chính theo quy định của pháp luật về xử phạt vi phạm hành chính.”. Theo quy định này, việc xử phạt VPHC chỉ áp dụng đối với cá nhân, tổ chức mà không áp dụng đối với hộ gia đình hay cộng đồng dân cư.

Tuy nhiên, hiện trong một số văn bản dưới luật như Nghị định số102/2014/NĐ-CP ngày 10/11/2014 của Chính phủ, quy định về xử phạt vi phạm hành chính trong lĩnh vực đất đai, theo đó, tại điểm a khoản 1 Điều 2 Nghị định này quy định Hộ gia đình, cộng đồng dân cư vi phạm hành chính trong lĩnh vực đất đai, thuộc trong đối tượng bị xử lý vi phạm hành chính theo Nghị định này. Bởi vậy, dù thực tế có khá nhiều trường hợp hộ gia đình thực hiện hành vi vi phạm, như : Chuyển mục đích sử dụng đất trồng lúa sang đất trồng rừng, trồng cây lâu năm hoặc chuyển mục đích sử dụng đất nông nghiệp không phải là đất trồng lúa, đất rừng phòng hộ, đất rừng đặc dụng mà không được cơ quan nhà nước có thẩm quyền cho phép; hoặc tự ý chuyển nhượng, tặng cho quyền sử dụng đất có điều kiện mà không đủ điều kiện của hộ gia đình, cá nhân;… nhưng người có thẩm quyền ra quyết định xử phạt rất khó có thể xử lý, mặc dù, các hành vi vi phạm này và mức phạt tiền cụ thể cho từng hành vi vi phạm được quy định rất rõ trong Nghị định 102/2014/NĐ-CP.

Thứ tư, một vấn đề nữa bất cập trong Luật Xử lý VPHC năm 2012, đó là quy định về đối tượng áp dụng biện pháp đưa vào cơ sở cai nghiện bắt buộc.

Việc theo dõi lâm sàng để xác định người nghiện ma túy, có là đối với đối tượng áp dụng biện pháp đưa vào cơ sở cai nghiện bắt buộc theo quy định tại khoản 1 Điều 96 Luật Xử lý VPHC năm 2012 còn gặp khó khăn do thời gian theo dõi dài (từ 24 đến 72 giờ), trong  khi chưa có văn bản quy định cho phép được quyền giữ người để theo dõi.
Hiện nay, ngoài Luật Phòng chống ma túy năm 2000 (sửa đổi, bổ sung  năm 2008) viết tắt Luật Phòng chống ma túy năm 2008; Luật Xử lý VPHC năm 2012 các văn bản hướng dẫn về công tác cai nghiện ma tuý đã được Chính phủ ban hành khá đầy đủ, như: Nghị định số 136/2016/NĐ-CP ngày 9/9/2016 của Chính phủ, sửa đổi, bổ sung một số điều của Nghị định số 221/2013/NĐ-CP ngày 30/12/2013 của Chính phủ, quy định chế độ áp dụng biện pháp xử lý hành chính đưa vào cơ sở cai nghiện bắt buộc (viết tắt Nghị định số 221/2013/NĐ-CP); Nghị định số 56/2016/NĐ-CP ngày 29/6/2016 của Chính phủ, sửa đổi, bổ sung một số điều của Nghị định số 111/2013/NĐ-CP ngày 30/9/2013 của Chính phủ, quy định chế độ áp dụng biện pháp xử ký hành chính giáo dục tại xã, phường, thị trấn (viết tắt Nghị định 56/2015/NĐ-CP); Nghị định số 90/2016/NĐ-CP ngày 01/7/2016 của Chính phủ, quy định về điều trị nghiện các chất dạng thuốc phiện bằng thuốc thay thế (thay thế Nghị định số 96/2012/NĐ-CP ngày 15/11/2012 của Chính phủ, quy định về điều trị nghiện các chất dạng thuốc phiện bằng thuốc thay thế). Tuy nhiên, vẫn còn những nội dung trong các văn bản quy phạm pháp luật lĩnh vực này chưa được thống nhất và đồng bộ, từ đó, cơ quan thi hành pháp luật ở địa phương có cách giải thích khác nhau đó cũng là một trong nhiều nguyên nhân dẫn đến tình trạng các cơ sở cai nghiện ma túy trong thời gian qua nơi thì quá tải, nơi thì không đưa được người nghiện vào chữa trị, cai nghiện.

Cụ thể, khoản 1 và khoản 2 Điều 29 Luật Phòng chống ma túy năm 2008 quy định: Người nghiện ma tuý từ đủ 12 đến dưới 18 tuổi đã được giáo dục tại xã, phường, thị trấn hoặc đã cai nghiện tại gia đình cộng đồng mà vẫn còn nghiện thì được đưa vào cơ sở cai nghiện bắt buộc và không coi là biện pháp xử lý hành chính.

Trong khi Luật Xử lý VPHC năm 2012, chỉ quy định đưa vào Trung tâm cai nghiện bắt buộc cho người nghiện đủ 18 tuổi trở lên. Do vậy, có áp dụng biện pháp đưa người dưới 18 tuổi đến đủ 12 tuổi vào cơ sở cai nghiện bắt buộc nữa hay không đến nay còn có ý khiến khác nhau giữa các cơ quan, gây khó khăn cho địa phương. Điều 131 Luật Xử lý VPHC năm 2012, quy định giao cho gia đình hoặc tổ chức xã hội quản lý người bị đề nghị áp dụng biện pháp xử lý hành chính trong thời gian làm thủ tục đưa vào Cơ sở cai nghiện bắt buộc. Quy định này là không phù hợp nên từ khi ban hành đến nay chưa trường hợp nào thực hiện được. Bên cạnh đó, Điều 34 Luật Phòng, chống ma tuý năm 2008, quy định: “Uỷ ban nhân dân các cấp nơi có người nghiện ma túy có trách nhiệm lập kế hoạch tổ chức cai nghiện và phòng, chống tái nghiện ma túy tại địa phương; chỉ đạo cơ quan lao động – thương binh và xã hội chủ trì phối hợp với cơ quan công an, y tế, giáo dục và đào tạo cùng cấp và các cơ quan, tổ chức có liên quan tổ chức cai nghiện ma túy, quản lý, giáo dục người nghiện ma túy và người đã cai nghiện ma túy; hỗ trợ, tạo điều kiện cho người đã cai nghiện ma túy hòa nhập cộng đồng.” Tuy nhiên, Luật Xử lý VPHC năm 2012,  không quy định vấn đề này, do vậy, sau khi người nghiện hết thời gian chữa trị tại Trung tâm, thì có tình trạng có địa phương thực hiện, có địa phương không thực hiện quy định áp dụng biện pháp quản lý sau cai nghiện đối với người chấp hành xong quyết định áp dụng biện pháp xử lý hành chính đưa vào cơ sở cai nghiện bắt buộc, dẫn đến lung túng, không thống nhất trong tổ chức thực hiện.

Về việc xác định người không nơi cư trú ổn định, bàn giao người về nơi cư trú để lập hồ sơ và quản lý người trong thời gian xác định nơi cư trú. Theo Nghị định số 56/2016/NĐ-CP, quy định “người không có nơi cư trú ổn định là người không xác định được nơi đăng ký thường trú, nơi đăng ký tạm trú  mà thường xuyên đi lang thang không có nơi ở cố định hoặc xác định được nơi thường trú, nơi tạm trú nhưng không ở đó mà thường xuyên đi lang thang không có nơi ở cố định”. Trong khi không có tiêu chí cụ thể thế nào là thường xuyên đi lang thang? Từ đó dẫn đến cách hiểu và vận dụng pháp luật khác nhau ở các địa phương, do đó mỗi địa phương đưa ra các tiêu chí khác nhau thiếu tính thống nhất trong quá trình tổ chức thực hiện. Nghị định số 221/2013/NĐ-CP quy định: Trường hợp người vi phạm có nơi cư trú không thuộc xã, phường, thị trấn nơi xảy ra vi phạm thì bàn giao người và biên bản vi phạm cho cơ quan Công an cấp xã nơi người vi phạm cư trú để tiến hành lập hồ sơ đề nghị áp dụng biện pháp đưa vào cơ sở cai nghiện bắt buộc. Tuy nhiên, Nghị định chưa quy định hình thức chuyển, trách nhiệm của các bên liên quan trong việc chuyển người vi phạm.

Theo quy định của Luật Xử lý VPHC năm 2012, cơ quan xử lý hành chính phải có căn cứ, tài liệu và có trách nhiệm chứng minh tình trạng nghiện ma túy của người bị đề nghị đưa vào cơ sở cai nghiện bắt buộc. Tuy nhiên, thực tế việc xác định tình trạng nghiện gặp rất nhiều khó khăn: Số chất ma túy được quy định trong Nghị định số 82/2013/NĐ-CP ngày 19/7/2013 của Chính phủ, Ban hành các danh mục chất ma túy và tiền chất là hơn 250 chất trong khi quy định của Thông tư liên tịch số 17/2015/TTLT- BYT-BLĐTBXH-BCA ngày 09/7/2015 của Bộ Y tế – Bộ Lao động – Thương binh và Xã hội – Bộ Công an, quy định về thẩm quyền, thủ tục và quy trình xác định tình trạng nghiện ma túy, chỉ quy định tiêu chuẩn xác định nghiện chất nhóm Opiats (các chất dạng thuốc phiện) và ma túy tổng hợp chất dạng Amphetamine (ATS). Quy trình xác định nghiện ma túy quy định tại Thông tư 17/2015/TTLT-BYT-BLĐTBXH-BCA, cần có thời gian để xác định nghiện 48 giờ đối với người xác định nghiện OPIAT và 72 giờ đối với người xác định nghiện ATS trong khi không có quy định tạm giữ người trong thời gian chờ xác định tình trạng nghiện. Vì vậy, những quy định này được cho là không phù hợp với thực tiễn. Đặc biệt đối với những loại ma túy mới đang được người nghiện sử dụng hiện nay như ma túy đá, cỏ Mỹ, lá Khát, tem giấy, bùa lưỡi,…

Do đó, trong thời gian tới, việc hoàn thiện các quy định của pháp luật nhằm khắc phục những bất cập đã chỉ ra là điều hết sức cần thiết. Theo đó, đối với Luật Phòng chống ma tuý năm 2008, cần bổ sung quy định về can thiệp dự phòng nghiện ma tuý; nghiên cứu bỏ quy định việc đưa người nghiện tư đủ 12 tuổi đến dưới 18 tuổi vào cơ sở cai nghiện bắt buộc; bỏ biện pháp quản lý sau cai đối với người đã hết thời gian chấp hành biện pháp xử lý hành chính đưa vào cơ sở cai nghiện bắt buộc. Đối với Luật Xử lý VPHC năm 2012, đề xuất sửa đổi, bổ sung quy định xử lý người nghiện ma túy theo hướng xử lý hành vi sử dụng ma túy; đối với những người cố tình sử dụng ma túy, vi phạm pháp luật phải áp dụng biện pháp đưa vào cơ sở cai nghiện bắt buộc; sửa đổi Điều 131 hiện hành theo hướng giao người nghiện không có nơi cư trú ổn định cho cơ sở xã hội quản lý trong thời gian làm thủ tục xem xét đưa vào Cơ sở cai nghiện bắt buộc.

Thứ năm, hành vi VPHC, rất đa dạng, như: Trong lĩnh vực thương mại, có hành vi kinh doanh không đúng ngành nghề, mặt hàng, địa điểm ghi trong giấy chứng nhận đăng ký kinh doanh theo quy định, kinh doanh hàng hóa nhập lậu, hàng cấm, không niêm yết giá hàng hóa; trong lĩnh vực giao thông đường bộ là chiếm dụng hè phố làm nơi kinh doanh, trông, giữ xe đạp, xe máy, dừng đỗ sai quy định; trong hoạt động xây dựng, quản lý, phát triển nhà như thi công không có giấy phép, chiếm dụng diện tích sử dụng chung; trong an toàn thực phẩm là vi phạm quy định về tiêu chuẩn sức khỏe, kinh doanh thực phẩm không có giấy phép; vi phạm quy định về điều kiện hoạt động và sử dụng giấy phép hoạt động của các cơ sở khám bệnh, chữa bệnh; trốn thuế…Những hành vi vi phạm này diễn ra hàng ngày, hàng giờ trên tất cả mọi lĩnh vực của đời sống xã hội, theo quy định từ Điều 38 đến Điều 51 Luật Xử lý VPHC năm 2012, thẩm quyền xử phạt VPHC thuộc về gần 200 chức danh cụ thể trong tất cả các ngành, lĩnh vực từ trung ương đến địa phương, từ Chủ tịch UBND các cấp đến người có thẩm quyền xử phạt thuộc Công an nhân dân; Bộ đội biên phòng; Cảnh sát biển; Hải quan; Kiểm lâm; cơ quan Thuế; Quản lý thị trường; Thanh tra; Cảng vụ hàng hải, Cảng vụ hàng không, Cảng vụ đường thủy nội địa; Tòa án nhân dân; Cơ quan thi hành án dân sự; Cục quản lý lao động ngoài nước; Cơ quan đại diện ngoại giao, cơ quan lãnh sự, cơ quan khác được ủy quyền thực hiện chức năng lãnh sự của nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam ở nước ngoài.

Bên cạnh việc quy định thẩm quyền xử phạt thì Luật Xử lý VPHC năm 2012 cũng trao thẩm quyền lập biên bản VPHC cho người có thẩm quyền đang thi hành công vụ khi phát hiện VPHC thuộc lĩnh vực quản lý của mình. Những người có thẩm quyền đang thi hành công vụ bao gồm người có thẩm quyền xử phạt, công chức, viên chức đang thi hành công vụ, nhiệm vụ; người chỉ huy tàu bay, thuyền trưởng, trưởng tàu, những người được chỉ huy tàu bay, thuyền trưởng, trưởng tàu giao nhiệm vụ lập biên bản. Như vậy, bên cạnh những người có thẩm quyền xử phạt như vừa đề cập, thì còn có một số lượng không nhỏ người có thẩm quyền lập biên bản VPHC. Tuy nhiên, tất cả các hoạt động vừa nêu đều chưa hình thành được cơ chế kiểm tra việc thi hành pháp luật trong VPHC, hay nói một cách khác là chưa ai kiểm tra việc xử lý VPHC đúng hay sai.
Cũng theo quy định hiện hành, các Bộ, cơ quan ngang Bộ, UBND các cấp có trách nhiệm kiểm tra việc thi hành pháp luật về xử lý VPHC trong phạm vi lĩnh vực, địa bàn quản lý của mình. Tuy nhiên, hiện nay cơ quan nhà nước có thẩm quyền vẫn chưa có văn bản quy định rõ việc xử lý trách nhiệm của những chủ thể này trong việc buông lỏng công tác “hậu kiểm” hoặc có thực hiện kiểm tra việc thi hành pháp luật về xử lý VPHC trong phạm vi quyền hạn của mình, nhưng thực hiện một cách rất hình thức, chủ yếu nhằm “hoàn thành” kế hoạch đặt ra. Chính vì lẽ đó, hầu như cơ quan chức năng không phát hiện hoặc phát hiện rất ít sai phạm, dù đã có sự kiểm tra việc thi hành pháp luật về xử lý VPHC trong phạm vi lĩnh vực, địa bàn quản lý của mình. Trong khi đó, rất nhiều trường hợp người có thẩm quyền ra quyết định xử phạt VPHC bị khởi kiện ra Tòa hành chính hoặc khiếu nại lên người có thẩm quyền giải quyết khiếu nại (lần thứ hai) theo Luật Khiếu nại năm 2011, kết quả yêu cầu hủy Quyết định xử phạt vi phạm hành chính, do sai phạm nghiêm trọng trong áp dụng pháp luật nội dung. Hoặc từ sự lên tiếng, phản ánh qua kênh báo chí mà phát hiện sai phạm của nhiều Quyết định xử phạt vi phạm hành chính.
Chủ tịch UBND cấp tỉnh, cấp huyện có thẩm quyền thành lập đoàn kiểm tra theo phương thức nào (Đoàn kiểm tra; kiểm tra liên ngành hay cả hai phương thức nêu trên?); Chủ tịch UBND cấp tỉnh, cấp huyện có được ủy quyền cho người đứng đầu cơ quan chuyên môn như Giám đốc Sở Tư pháp, Trưởng phòng Tư pháp ra quyết định thành lập đoàn kiểm tra không?… là những vướng mắc sau hơn 4 năm thực hiện các văn bản pháp luật liên quan đến xử lý vi phạm hành chính.

Ngoài Luật Xử lý VPHC năm 2012, Chính phủ đã ban hành một số nghị định, như:  Nghị định số 81/2013/NĐ-CP; Nghị định số 111/2013/NĐ-CP; Nghị định số 221/2013/NĐ-CP. Như vậy, các quy định về kiểm tra công tác thi hành pháp luật xử lý VPHC hiện tại chưa có sự thống nhất, lại nằm rải rác ở một số văn bản quy phạm pháp luật khác nhau, gây khó khăn cho việc áp dụng. Thực tế cho thấy, nhiều nội dung quan trọng liên quan đến việc tổ chức thực hiện hoạt động kiểm tra chưa được quy định nên việc triển khai, áp dụng còn nhiều vướng mắc và không bảo đảm tính thống nhất.

Theo đó, điểm đ khoản 1 Điều 44 Nghị định số 111/2013/NĐ-CP thì  UBND có trách nhiệm, kiểm tra, thanh tra việc thi hành các quyết định giáo dục tại xã, phường, thị trấn và quản lý tại gia đình ở địa phương. Như vậy, UBND các cấp không được kiểm tra việc lập hồ sơ đề nghị và ra quyết định áp dụng biện pháp giáo dục tại xã, phường, thị trấn và quản lý tại gia đình. Trong khi đó, theo quy định tại khoản 5 Điều 30 Nghị định số 81/2013/NĐ-CP thì thẩm quyền kiểm tra của UBND các cấp không chỉ dừng lại ở việc kiểm tra việc thi hành mà có thể kiểm tra toàn bộ quá trình lập hồ sơ đề nghị, xem xét, ra quyết định áp dụng và thi hành các quyết định giáo dục tại xã, phường, thị trấn và quản lý tại gia đình.

Do chưa có các quy định pháp luật cụ thể về trình tự, thủ tục kiểm tra nên trong quá trình áp dụng, các cơ quan, người có thẩm quyền kiểm tra còn gặp nhiều lúng túng, thực hiện không thống nhất. Đặc biệt, hiện nay, việc thực hiện thông báo, kết luận kiểm tra chưa được chú trọng do chưa có quy định cụ thể về cách thức thực hiện thông báo, kết luận kiểm tra cũng như việc xử lý trách nhiệm của cơ quan, người có thẩm quyền trong việc thực hiện thông báo, kết luận kiểm tra về xử lý VPHC. Đây cũng là một trong những nguyên nhân khiến cho công tác triển khai thi hành Luật XLVPHC trong thời gian vừa qua còn gặp nhiều khó khăn, vướng mắc.

Thứ sáu, khoản 1 Điều 126 Luật Xử lý VPHC năm 2012, quy định: “Đối với tang vật, phương tiện đang bị tạm giữ do bị chiếm đoạt, sử dụng trái phép để vi phạm hành chính thuộc trường hợp bị tịch thu thì trả lại cho chủ sở hữu, người quản lý hoặc người sử dụng hợp pháp. Trong trường hợp này, cá nhân, tổ chức vi phạm phải nộp một khoản tiền tương đương trị giá tang vật, phương tiện vi phạm vào ngân sách Nhà nước”.
Quy định này hiện còn gây lúng túng, khó khăn khi áp dụng trên thực tế do Nghị định số 81/2013/NĐ-CP ngày 19/7/2013 của Chính phủ, quy định chi tiết một số điều và biện pháp thi hành Luật Xử lý vi phạm hành chính và các nghị định về xử phạt vi phạm hành chính trong từng lĩnh vực cụ thể chưa quy định, hướng dẫn chi tiết trình tự, áp dụng đối với biện pháp này, Luật cũng không quy định hình thức này là hình thức xử phạt hay biện pháp khắc phục hậu quả, đồng thời thực tiễn các phương tiện vận tải hầu hết có giá trị lớn, người lái xe đa số là làm thuê, thu nhập thấp nên không có khoản tiền tương đương để nộp.

Thứ bảy, sự tham gia của luật sư trong quá trình xem xét áp dụng các biện pháp xử lý hành chính

Nét đặc thù của việc áp dụng các biện pháp xử lý hành chính khác trong Luật Xử lý VPHC năm 2012 so với chế tài xử lý hình sự hiện hành là việc hạn chế quyền tự do của con người thông qua một quyết định hành chính mang tính mệnh lệnh. Để tiếp cận hài hòa với các cam kết quốc tế, đảm bảo tốt hơn quyền và lợi ích của đối tượng bị áp dụng và việc minh bạch quá trình xem xét ra quyết định áp dụng của người có thẩm quyền thì việc bổ sung nội dung quy định về sự tham gia của luật sư trong quá trình xem xét áp dụng biện pháp xử lý hành chính khác cần thiết được đặt ra trong việc sửa đổi, bổ sung Luật Xử lý VPHC trong thời gian tới.  Theo đó, đối với thủ tục xem xét quyết định áp dụng biện pháp đưa vào trường giáo dưỡng; biện pháp đưa vào cơ sở giáo dục bắt buộc; biện pháp đưa vào cơ sở cai nghiện bắt buộc của Luật hiện hành, cần quy định người bị xem xét áp dụng biện pháp xử lý hành chính hoặc người đại diện hợp pháp của họ có quyền mời luật sư hoặc trợ giúp viên pháp lý bảo vệ quyền lợi cho mình.

Luật sư hoặc trợ giúp viên pháp lý của người bị xem xét áp dụng biện pháp xử lý hành chính khác được quyền bảo vệ quyền và lợi ích hợp pháp cho đương sự của mình.

Theo: Phạm Thị Hồng Đào  / Bộ Tư Pháp