Bàn về vấn đề tinh giản cấp phòng trong bộ máy hành chính nhà nước

Tóm tắt: Cải cách bộ máy hành chính nhà nước nói chung và tổ chức cấp phòng nói riêng là vấn đề khó khăn, phức tạp. Để làm tốt công tác này cần phải thực hiện đồng bộ nhiều giải pháp khác nhau, nhằm xây dựng bộ máy hành chính ngày càng tinh gọn, hoạt động có hiệu lực, hiệu quả, đáp ứng yêu cầu cải cách bộ máy hành chính nhà nước.

Abstract: Reform of the public administration in general and restructure of division-level administration in particular faces with difficulties and complicated obstacles. It is necessary to synchronously carry out various solutions in order to develop a more streamlined and efficient administrative apparatus to meet the requirements of the reform of the administrative apparatus.

Vị trí, vai trò của cấp phòng trong bộ máy hành chính nhà nước

Trong bộ máy hành chính nhà nước, “phòng” là một cấp chính thức. “Chức năng chung của phòng là truyền tải và tổ chức thực hiện các quyết định của cấp trên trực tiếp và phản ánh những yêu cầu, nguyện vọng của công chức đơn vị với lãnh đạo cấp trên”[1].

Có thể thấy, là một cơ cấu tổ chức quan trọng, phòng cùng với cơ cấu khác tạo thành một hệ thống chỉnh thể của tổ chức bộ máy công quyền. Việc thiết lập cấp phòng trong bộ máy hành chính nhằm tăng cường sự chuyên môn hóa, phân công trách nhiệm được rạch ròi, cụ thể hơn. Cấp phòng phải chịu sự chỉ đạo, điều hành, kiểm tra và giám sát từ cấp trên, ứng với chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn được phân định một cách cụ thể.

Các sản phẩm công việc bước đầu, các ý kiến đề xuất… sẽ được cấp phòng sàng lọc, thẩm định trước khi trình lên cấp có thẩm quyền phê duyệt, ra quyết định. Ngược lại, lãnh đạo cấp phòng sẽ phân hóa các nhiệm vụ, công việc cụ thể của cấp lãnh đạo, quản lý trước khi giao cho từng công chức phụ trách.

Trong mỗi cơ quan hành chính, tùy thuộc vào quy mô đơn vị, cấp phòng được thiết lập với cơ cấu, số lượng và chế độ hoạt động cụ thể. Nhưng nhìn chung, có thể phân loại cấp phòng thành 02 nhóm: cấp phòng ở trung ương và cấp phòng ở địa phương.

Cấp phòng ở địa phương sẽ có vị thế khác với cấp phòng thuộc bộ máy quản lý trung ương. Ở địa phương, các phòng đôi khi cũng lại có vị thế không giống nhau. Ví dụ, có các phòng thuộc cấp sở, nhưng cũng có các phòng trực thuộc Chi cục thuộc sở; và rõ ràng hai loại phòng này có vị thế không như nhau.

Có thể khẳng định, việc tổ chức cấp phòng có ý nghĩa rất quan trọng trong các loại hình tổ chức nói chung và tổ chức bộ máy hành chính nhà nước nói riêng. Nhưng vấn đề quan trọng là làm thế nào để tổ chức cấp phòng thật tinh gọn, hoạt động có hiệu lực, hiệu quả là điều mà các cơ quan hành chính nhà nước đều luôn quan tâm, hướng đến.

Trong xu thế cải cách hành chính nhà nước và hội nhập quốc tế ngày càng sâu rộng, nhất là trước những tác động mạnh mẽ từ cuộc cách mạng công nghiệp lần thứ tư (cách mạng 4.0) hiện đã và đang diễn ra rộng khắp; đòi hỏi bộ máy hành chính nhà nước nói chung cũng như hệ thống cấp phòng nói riêng phải không ngừng được củng cố và kiện toàn, từ đó đáp ứng yêu cầu xây dựng chính phủ kiến tạo, năng động, hiệu quả.

Cấp phòng trong bộ máy hành chính nhà nước hiện nay

Hiện tại, bộ máy hành chính nhà nước ở Việt Nam đã có nhiều thay đổi so với trước đây, cơ cấu tổ chức càng được hoàn thiện; chức năng nhiệm vụ được phân định rõ ràng hơn. Chính phủ, các bộ, ngành, địa phương đã thường xuyên rà soát chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn của các cơ quan để điều chỉnh theo hướng phù hợp. Điều này góp phần quan trọng vào chất lượng tổ chức và hoạt động của bộ máy hành chính, dần đáp ứng theo yêu cầu của tiến trình cải cách hành chính và hội nhập quốc tế.

Tuy nhiên, bên cạnh những kết quả đã đạt được, bộ máy hành chính nhà nước ở Việt Nam vẫn còn những tồn tại, hạn chế nhất định. Trong đó, một phần là do bộ máy cấp phòng còn cồng kềnh, phức tạp, đây chính là một trong những “nút thắt” cần sớm được tháo gỡ trong thời gian tới, nhằm kiện toàn tổ chức bộ máy hành chính ngày càng tinh gọn, hoạt động hiệu lực, hiệu quả hơn.

Theo con số thống kê, tính đến tháng 12/2016, số lượng phòng trong vụ thuộc tổng cục, cục, vụ thuộc bộ là 2.561[2]. Trong đó, bộ có nhiều phòng nhất là Bộ Tài chính có 168 phòng; Bộ Công thương có 192 phòng (115 phòng thuộc cục, 77 phòng thuộc vụ), v.v.. Riêng đối với cấp phòng trong vụ, thì qua 11 Nghị định đã được Chính phủ ban hành trong nhiệm kỳ 2016-2021 (tính đến thời điểm 31/5/2017), số lượng phòng trong vụ thuộc Bộ, cơ quan ngang Bộ chỉ giảm 26 phòng so với nhiệm kỳ Chính phủ 2011-2016[3].

Ở địa phương, tính đến 31/12/2016, số lượng phòng thuộc cơ quan chuyên môn thuộc Ủy ban nhân dân cấp tỉnh và các phòng thuộc Ủy ban nhân dân cấp huyện là 17.648. Trong đó, cấp tỉnh có 8.794 phòng và tương đương; cấp huyện có 8.854 phòng chuyên môn[4].

Việc thiết lập nhiều phòng trong bộ máy hành chính ngoài hệ quả kéo theo làm cho bộ máy cồng kềnh, còn dẫn đến việc phình to biên chế, gây gánh nặng cho ngân sách nhà nước. Mặt khác, một số cơ quan thiết lập bộ máy cấp phòng còn chưa khoa học nên dẫn đến tình trạng chồng chéo về chức năng, nhiệm vụ, việc xác định trách nhiệm cũng rất khó khăn, hơn nữa quá trình xử lý công việc sẽ khó thông suốt, mất nhiều thời gian, công sức.

Nhìn chung, cấp phòng trong cơ quan hành chính còn khá cồng kềnh, chưa tinh gọn vì những lý do sau:

Thứ nhất, việc thiết lập tổ chức bộ máy hành chính ở Việt Nam vẫn theo mô hình trực tuyến truyền thống với nhiều tầng nấc. Cách thức tổ chức cứng nhắc như vậy không những đã làm cho bộ máy cấp phòng rườm rà mà còn chính là nguyên nhân xảy ra tình trạng“lạm phát” phó phòng.

Thứ hai, xuất phát từ hệ quả (mang tính kỹ thuật) không mong muốn của việc chuyển đổi mô hình từ cơ quan quản lý đơn ngành, đơn lĩnh vực sang đa ngành, đa lĩnh vực. Việc sáp nhập, hợp nhất các cơ quan hành chính còn mang tính hình thức, chưa thực chất. Ví dụ, trong quá trình sát nhập, hợp nhất các cơ quan hành chính, về hình thức thì số lượng các cơ quan này có sự tinh gọn so với giai đoạn trước, tuy nhiên, trên thực tế, số lượng các cơ quan cấp phòng bên trong hầu như không có sự thay đổi nhiều. Từ đó, tạo nên tình trạng “thắt cổ chai” trong cơ cấu tổ chức bộ máy hành chính. Nói cách khác, việc chuyển đổi mô hình tổ chức bộ máy vẫn còn mang tính nửa vời, chưa thực chất.

Thứ ba, các quy định pháp lý còn bất cập, có kẽ hở. Ví dụ, khoản 3 Điều 18 Nghị định 123/2016/NĐ-CP ngày 1/9/2016 về chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn, cơ cấu, tổ chức của bộ, cơ quan ngang bộ quy định: không tổ chức phòng trong vụ. Tuy nhiên, Nghị định 123/2016/NĐ-CP cũng có một lối mở cho việc thành lập cấp phòng. Cụ thể là: “trường hợp vụ có nhiều mảng công tác hoặc khối lượng công việc lớn, Bộ trình Chính phủ quyết định số lượng phòng trong vụ tại Nghị định quy định chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn và cơ cấu tổ chức của Bộ”[5]. Chính quy định còn mang tính chung chung và theo hướng mở này đã làm cho chính sách không tổ chức phòng trong vụ không phát huy được tác dụng nhiều trên thực tế.

Một số kiến nghị

Để góp phần tinh giản bộ máy hành chính nhà nước trong thời gian tới, chúng tôi kiến nghị:

Một là, tăng cường quán triệt sâu sắc các chủ trương của Đảng, chính sách của Nhà nước về tinh giản tổ chức bộ máy. Có thể thấy, Nghị quyết Trung ương 6 khóa XII về vấn đề tiếp tục đổi mới, sắp xếp lại tổ chức bộ máy của hệ thống chính trị tinh gọn, hoạt động có hiệu lực, hiệu quả đã thể hiện quyết tâm chính trị rất cao của Đảng về vấn đề tinh giản tổ chức bộ máy. Mục tiêu trước mắt của Nghị quyết đề ra là đến năm 2021: “Cơ bản hoàn thành việc sắp xếp, kiện toàn một số tổ chức và các đầu mối bên trong của từng tổ chức theo hướng giảm đầu mối, giảm tối đa cấp trung gian[6], giảm cấp phó”. Đây là cơ sở chính trị quan trọng để có thể tiếp tục đẩy nhanh tiến trình cải cách hành chính nói chung và cải cách tổ chức bộ máy cấp phòng nói riêng ở nước ta trong thời gian tới.

Hai là, hoàn thiện các quy định pháp luật về tổ chức và hoạt động của cấp phòng. Trong đó, cần tiếp tục xây dựng và hoàn thiện các tiêu chí về điều kiện, cơ sở thành lập phòng. Hạn chế việc thiết lập các tiêu chí chung chung, bởi nếu các tiêu chí không rõ ràng, cụ thể sẽ dễ dẫn đến tình trạng lạm dụng “tùy nghi” và “xin – cho” trong việc thiết lập mới các phòng.

Mặt khác, cần quan tâm, chú trọng đến việc hoàn thiện các quy định pháp lý về việc hợp nhất, sáp nhập một số cơ quan, tổ chức Đảng với cơ quan cấp phòng ở địa phương, đơn cử như: Kiểm tra – Thanh tra, Tổ chức – Nội vụ (ở cấp huyện).

Ba là, sắp xếp lại các đầu mối công việc, xác định lại rõ ràng hơn các nhóm chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn. Trên cơ sở đó tiếp tục việc điều chỉnh, hợp nhất, sáp nhập cấp phòng thật sự phù hợp, thực chất, tránh tình trạng chồng lấn, giao thoa hoặc bỏ sót chức năng, nhiệm vụ. Trong một hệ thống tổ chức, các chức năng, nhiệm vụ không được phân định một cách rõ ràng, cụ thể sẽ dẫn đến sự xung đột chức năng, thẩm quyền cũng như trách nhiệm, v.v.. Việc tổ chức các cơ quan theo hướng đa ngành, đa lĩnh vực không chỉ là những “phép cộng giản đơn” mà phải bảo đảm nguyên tắc cơ bản là hợp nhất, sáp nhập đầu mối bên trên đồng thời phải tinh gọn bộ máy bên trong đối với cả cơ quan hành chính trung gian ở trung ương lẫn địa phương. Không nhất thiết bộ, ngành, địa phương nào cũng thiết lập bộ máy cấp phòng giống nhau.

Bốn là, thay đổi mô hình về cơ cấu tổ chức của các cơ quan hành chính nhà nước. Như đã đề cập, mô hình tổ chức các cơ quan hành chính nhà nước hiện nay chủ yếu được thiết lập theo mô hình trực tuyến truyền thống, nhiều tầng nấc. Vì vậy, cần phải nhanh chóng và mạnh dạn chuyển sang các mô hình khác phù hợp với điều kiện thực tế trong tình hình mới, đơn cử như: có thể mở rộng việc áp dụng mô hình chuyên viên (mô hình này hạn chế tối đa việc thiết lập phòng). Tuy vậy, không có một mô hình nào là hoàn toàn hoàn hảo, mô hình trực tuyến truyền thống, nhiều tầng nấc mặc dù có những hạn chế nhưng nó vẫn có những ưu điểm nhất định không thể xóa bỏ. Bên cạnh đó, mô hình chuyên viên mặc dù có nhiều ưu điểm giúp bộ máy tinh gọn hơn, nhưng không vì đó mà áp dụng một cách đồng loạt ở các cơ quan, đơn vị, chính quyền địa phương mà phải có sự nghiên cứu kỹ lưỡng, tập trung vào một số ngành, lĩnh vực, cơ quan, đơn vị nhất định.

Đối với một số ngành, lĩnh vực có tính đặc thù, đòi hỏi phải có sự chuyên môn hóa cao thì bắt buộc vẫn phải giữ lại phương thức tổ chức theo mô hình có cấp phòng như hiện nay, hoặc có thể xem xét cắt bỏ một số phòng không thật sự cần thiết. Ví dụ: trong một Sở có thể chỉ giữ lại 3-4 phòng, những chuyên viên còn lại (không thuộc các phòng) sẽ làm việc trực tiếp với lãnh đạo Sở mà không thông qua cấp phòng.

Năm là, thường xuyên phân tích, đánh giá chất lượng tổ chức và hoạt động của cấp phòng. Đây là công việc rất quan trọng và cần phải được tiến hành thường xuyên, nghiêm túc. Qua đó, có thể nhìn nhận, phân tích sâu sắc hơn, toàn diện hơn quá trình tổ chức và hoạt động của các cơ quan này như thế nào để có sự điều chỉnh kịp thời, thiết kế lại cơ cấu tổ chức phù hợp với yêu cầu thực tiễn đặt ra từ mô hình thổng thể đến từng bộ phận chi tiết và ngược lại. Tổ chức bộ máy phải xuất phát từ nhu cầu quản lý, thích ứng với sự biến đổi không ngừng của các mối quan hệ xã hội.

Sáu là, tăng cường hiện đại hóa hành chính, ứng dụng công nghệ thông tin và nâng cao chất lượng đội ngũ công chức. Việc hiện đại hóa hành chính, tăng cường ứng dụng công nghệ thông tin trong bộ máy hành chính nhà nước sẽ làm thay đổi các mối quan hệ công tác, phối hợp, từ đó sẽ có nhiều tác động đến cơ cấu tổ chức nói chung và cấp phòng nói riêng. Chúng ta đang bước vào giai đoạn của cuộc cách mạng 4.0, với rất nhiều cơ hội ứng dụng những thành tựu khoa học – kỹ thuật vào trong hoạt động quản lý hành chính nhà nước. Nói cách khác, nếu quan tâm tận dụng cơ hội, thời cơ, sẽ giúp cho các cơ quan hành chính, đội ngũ công chức tiếp cận và thích nghi được với môi trường công nghệ trong xu thế mới làm cho bộ máy ngày càng tinh gọn hơn.

Tóm lại, cải cách bộ máy hành chính nhà nước nói chung và tổ chức cấp phòng nói riêng là vấn đề khó khăn, phức tạp. Để làm tốt công tác này đòi hỏi phải thực hiện đồng bộ nhiều giải pháp khác nhau. Từ đó xây dựng bộ máy hành chính ngày càng tinh gọn, hoạt động có hiệu lực, hiệu quả, đáp ứng yêu cầu trong tình hình mới./.

TÀI LIỆU THAM KHẢO

ADB (2003),Phục vụ và duy trì – cải thiện hành chính công trong một thế giới cạnh tranh,Nxb. Chính trị Quốc gia, Hà Nội.
Bộ Nội vụ,Bản thuyết minh nội dung sửa đổi Nghị định số 24/2014/NĐ-CP của Chính phủ quy định tổ chức các cơ quan chuyên môn thuộc Ủy ban nhân dân cấp tỉnh.
Chính phủ,Báo cáo số 392/BC-CP, ngày 22/9/2017 về việc thực hiện chính sách, pháp luật về cải cách tổ chức bộ máy hành chính nhà nước giai đoạn 2011-2016.
Đoàn Giám sát của Quốc hội khóa XIV,Báo cáo giám sát số: 08/BC-ĐGS, ngày 12/10/2017 về bộ máy hành chính nhà nước giai đoạn 2011 – 2016.
TS. Nguyễn Như Hà,Vấn đề hợp nhất cơ quan kiểm tra và thanh tra – Tiếp cận từ lý thuyết hệ thống, http://tcnn.vn/Plus.aspx/vi/News/125/0/1010070/0/39438/Van_de_hop_nhat_co_quan_kiem_tra_va_thanh_tra_Tiep_can_tu_ly_thuyet_he_thong,truy cập ngày 20/6/2018.
PGS.TS. Nguyễn Hữu Hải (Chủ biên) (2010),Giáo trình Lý luận hành chính nhà nước,Học viện Hành chính.
PGS.TS. Nguyễn Hữu Hải (2018),Tổ chức bộ máy hành chính nhà nước tinh gọn, hiệu quả theo hướng quản lý đa ngành, đa lĩnh vực nhằm đáp ứng yêu cầu xây dựng chính phủ kiến tạo, trong Kỷ yếu Hội thảo quốc tế “Xây dựng chính phủ kiến tạo, liêm chính trong quá trình đẩy mạnh công nghiệp hóa, hiện đại hóa đất nước và hội nhập quốc tế”.
TS. Nguyễn Ngọc Hiến (Chủ biên) (2003),Giáo trình Hành chính công,Nxb Khoa học Kỹ thuật, Hà Nội, tr.183.
ThS. Phan Anh Hồng (2011),Bài giảng:Phân tích và thiết kế tổ chức hành chính nhà nước, Hà Nội.
ThS.NCS. Đặng Xuân Phương,Phân tích và đánh giá tổ chức định kỳ – bước đổi mới trong công tác tổ chức bộ máy hành chính,http://caicachhanhchinh.gov.vn/uploads/News/2144/attachs/vi.BAI%209%20TRANG%2015.pdf
TS. Văn Tất Thu, Một số giải pháp kỹ thuật để tổ chức bộ đa ngành, đa lĩnh vực,http://caicachhanhchinh.gov.vn/uploads/News/2123/attachs/vi.BAI%2010%20TRANG%2024.pdf
TS. Văn Tất Thu (2011),Tổ chức và hoạt động của văn phòng bộ, cơ quan ngang bộ, cơ quan thuộc Chính phủ, Nxb Chính trị Quốc gia,Hà Nội.
Nguyên Vũ,Bộ máy cồng kềnh dưới góc nhìn của Chính phủ,http://vneconomy.vn/bo-may-cong-kenh-duoi-goc-nhin-cua-chinh-phu-20171028100221079.htm

[1] Bộ Nội vụ, Tài liệu bồi dưỡng kiến thức lãnh đạo, quản lý cấp phòng, Hà Nội, 2013, tr.4.

[2] Số liệu do các tác giả tổng hợp từ Phụ lục 6 trong Báo cáo giám sát số: 08/BC-ĐGS, ngày 12/10/2017 về bộ máy hành chính nhà nước giai đoạn 2011 – 2016 của Đoàn Giám sát của Quốc hội khóa XIV.

[3] Chính phủ, Báo cáo số 392/BC-CP, ngày 22/9/2017 về việc thực hiện chính sách, pháp luật về cải cách tổ chức bộ máy hành chính nhà nước giai đoạn 2011-2016.

[4] Chính phủ, tlđd.

[5] Điều 18 Nghị định 123/2016/NĐ-CP.

[6] Mặc dù chưa có một văn bản pháp lý nào giải thích cụ thể “cấp trung gian” là những cấp nào. Nhưng có nhiều ý kiến hiện nay cho rằng “cấp trung gian” cần tinh gọn trước tiên đó chính là cấp Tổng cục và cấp phòng.

Bài viết được đăng tải trên Ấn phẩm Tạp chí Nghiên cứu Lập pháp số 18/2018.