Nghị quyết quy định biện pháp có tính chất đặc thù của địa phương

Văn bản quy phạm pháp luật (VBQPPL) có vai trò quan trọng, không chỉ quy định các giá trị cơ bản của xã hội, quy định các biện pháp khuyến khích thực thi pháp luật để tạo sự ổn định xã hội mà còn bảo đảm cho xã hội phát triển, tạo hành lang pháp lý để xây dựng xã hội công bằng, dân chủ, văn minh. Với mục đích phát huy hơn nữa giá trị của VBQPPL, bảo đảm việc ban hành VBQPPL ngày càng đi vào nề nếp, hạn chế tình trạng ban hành VBQPPL tràn lan, ngày 22/6/2015, Quốc hội thông qua Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật (Luật năm 2015). Để quy định chi tiết một số điều và biện pháp thi hành Luật năm 2015, ngày 14/5/2016, Chính phủ ban hành Nghị định số 34/2016/NĐ-CP (Nghị định số 34).

Theo quy định tại Khoản 4, Điều 27 Luật năm 2015 thì Hội đồng nhân dân (HĐND) cấp tỉnh ban hành nghị quyết để quy định: “Biện pháp có tính chất đặc thù phù hợp với điều kiện phát triển kinh tế – xã hội của địa phương”. Tuy nhiên, cả Luật năm 2015 và Nghị định số 34 không có quy định nào để làm rõ biện pháp có tính chất đặc thù là gì, điều kiện để ban hành các biện pháp có tính chất đặc thù. Vì chưa có quy định giải thích rõ Khoản 4, Điều 27 Luật năm 2015 nên nhiều địa phương có các quan điểm khác nhau khi tham mưu cho HĐND cấp tỉnh ban hành nghị quyết quy định biện pháp có tính chất đặc thù phù hợp với điều kiện phát triển kinh tế – xã hội của địa phương.

Quan điểm thứ nhất là: HĐND cấp tỉnh chỉ được quyền quy định biện pháp có tính chất đặc thù khi có các văn bản của trung ương phân cấp, giao trách nhiệm cho HĐND với đại ý là: giao cho HĐND cấp tỉnh căn cứ vào điều kiện kinh tế – xã hội đặc thù; khả năng cân đối ngân sách của địa phương để quy định biện pháp có tính chất đặc thù của địa phương. Quan điểm này dựa trên cơ sở: Thứ nhất, Điểm a, Khoản 2, Điều 11 Luật Tổ chức chính quyền địa phương năm 2015 quy định việc phân định thẩm quyền giữa trung ương và địa phương được thực hiện trên cơ sở các nguyên tắc: “Bảo đảm quản lý nhà nước thống nhất về thể chế, chính sách, chiến lược và quy hoạch đối với các ngành, lĩnh vực; bảo đảm tính thống nhất, thông suốt của nền hành chính quốc gia”. Do vậy, khi có văn bản của trung ương phân cấp, giao quyền cho HĐND cấp tỉnh, HĐND sẽ quy định biện pháp có tính chất đặc thù của địa phương thì mới bảo đảm được nguyên tắc phân định thẩm quyền nêu trên.

Thứ hai, thông thường, khi quy định về biện pháp đặc thù thì kèm theo quy định về trình tự, thủ tục để thực hiện biện pháp đặc thù đó. Nhưng Khoản 4, Điều 14 Luật năm 2015 nghiêm cấm HĐND cấp tỉnh quy định thủ tục hành chính trong VBQPPL, trừ trường hợp được giao trong luật. Như vậy, khi văn bản luật chưa giao cho HĐND cấp tỉnh quy định về thủ tục hành chính nào đó thì HĐND cấp tỉnh không thể ban hành được quy định về biện pháp có tính chất đặc thù khi biện pháp này cần có biểu mẫu, trình tự, thủ tục để thực hiện.

Thứ ba, khi xây dựng nghị quyết theo Khoản 4, Điều 27 Luật năm 2015 thì phải lập đề nghị xây dựng nghị quyết. Theo Khoản 3 Điều 39, Khoản 3 Điều 115 Luật năm 2015 thì đề nghị xây dựng nghị quyết phải được thẩm định về: “Sự phù hợp của nội dung chính sách với đường lối, chủ trương của Đảng, chính sách của Nhà nước; Tính hợp hiến, tính hợp pháp, tính thống nhất của chính sách với hệ thống pháp luật và tính khả thi, tính dự báo của nội dung chính sách, các giải pháp và điều kiện bảo đảm thực hiện chính sách dự kiến trong đề nghị xây dựng luật, pháp lệnh”. Do đó, khi chưa có chủ trương, chính sách, văn bản của trung ương phân cấp, giao quyền cho HĐND cấp tỉnh thì HĐND không có căn cứ để quy định về biện pháp có tính chất đặc thù theo Khoản 4, Điều 27 Luật năm 2015.

Quan điểm thứ hai là: HĐND cấp tỉnh được quyền ban hành biện pháp có tính chất đặc thù áp dụng trong phạm vi địa phương, mà không phụ thuộc vào việc có văn bản phân cấp, giao quyền của trung ương; miễn sao quy định đó không trái với các nguyên tắc cơ bản của pháp luật, không trái với chính sách cơ bản của trung ương; miễn sao bảo đảm thực hiện đúng quy trình xây dựng chính sách được quy định tại Luật năm 2015 và Nghị định số 34. Quan điểm này dựa trên cơ sở:

Thứ nhất, theo Khoản 1, Điều 27 Luật năm 2015 thì: HĐND cấp tỉnh ban hành nghị quyết quy định: “Chi tiết điều, khoản, điểm được giao trong VBQPPL của cơ quan nhà nước cấp trên”. Do vậy, nếu hiểu theo quan điểm thứ nhất thì có sự trùng lặp giữa Khoản 1 và Khoản 4, Điều 27 Luật năm 2015.

Thứ hai, khi xây dựng nghị quyết theo Khoản 4, Điều 27 Luật năm 2015 thì phải lập đề nghị xây dựng nghị quyết.

Theo Điều 112 Luật năm 2015, cơ quan đề nghị xây dựng nghị quyết phải: “Tổng kết việc thi hành pháp luật hoặc đánh giá các VBQPPL hiện hành có liên quan đến đề nghị xây dựng nghị quyết; khảo sát, đánh giá thực trạng quan hệ xã hội liên quan đến nội dung chính của dự thảo nghị quyết; Xây dựng nội dung của chính sách trong đề nghị xây dựng nghị quyết; đánh giá tác động của chính sách; dự kiến nguồn lực, điều kiện bảo đảm cho việc thi hành nghị quyết sau khi được HĐND thông qua”. Hoạt động này phải căn cứ vào điều kiện thực tế tại từng địa phương.

Do vậy, mỗi địa phương phải chủ động xây dựng các biện pháp có tính chất đặc thù cho riêng địa phương mình, mà không phải chờ văn bản phân cấp, giao quyền của trung ương nhằm bảo đảm sự chủ động, linh hoạt của chính quyền địa phương trong giải quyết các vấn đề thực tiễn đặt ra.

Cả hai quan điểm trên đều có tính hợp lý. Tuy nhiên, theo quan điểm của người viết thì quan điểm thứ thứ nhất là phù hợp hơn. Bởi vì, khi hiểu theo cách này thì sẽ bảo đảm được sự thống nhất, thông suốt của các chính sách được thực hiện trong phạm vi cả nước; hạn chế tình trạng chạy đua chính sách giữa các địa phương mà phá vỡ tính tổng thể trong chiến lược, quy hoạch, kế hoạch của quốc gia. Do có các quan điểm khác nhau như vậy nên cần phải được cơ quan nhà nước có thẩm quyền hướng dẫn cụ thể về “biện pháp có tính chất đặc thù” để việc hiểu và áp dụng Khoản 4, Điều 27 Luật năm 2015 thống nhất trong phạm vi cả nước.